张贵洪：大国竞争与全球治理交织下的联合国：机遇、挑战和前景

百年未有之大变局仍在加速演进，大国关系和大国竞争充满变数，新兴技术的快速发展带来更大的不确定性。在美国和一些西方国家民粹主义和保守主义势头上升、地缘政治冲突加剧等因素的影响下，传统的全球化受阻。但以人为本，以高新技术为引领，以平等、包容和绿色为目标的可持续发展正在推动新型全球化的兴起。传统的全球治理架构的有效性下降，新型全球化需要新型全球治理。大国竞争和全球治理交织下的联合国正处于新的十字路口。

大国竞争和全球治理的新态势

冷战时期，大国竞争主要体现为东西方对抗和美苏争霸。美苏两个超级大国之间形成政治、经济、军事和意识形态的全方位对抗。尽管冷战时期不同阶段的对抗方式有所不同，但“强对抗”大致构成了战后40多年国际关系的基本内容和特点。另一方面，真正的全球治理尚未形成。国际组织的领导权和主导权掌握在美国等西方几个主要大国手中。更主要的是，跨国问题还不突出，或尚未成为全球性议题。以西方国家为主的部分国家开展的国际治理，还没有达到“全球”的程度。可见，冷战时期的大国竞争和全球治理表现为“强对抗、弱治理”的态势。

冷战结束后，大国竞争转变为大国协调。尽管俄罗斯未能融入西方体系，但与美国等西方国家的关系总体上处于比较协调的状态。中美之间出现过部分突发事件，但两国对危机进行了较有效的管控。随着“9·11”事件的发生和中国加入世界贸易组织，中美关系取得巨大进展，特别是在经贸和人文交流领域。大国协调为联合国发挥更大作用和开展全球治理提供了有利的条件和环境。联合国维和行动转向国内冲突解决和冲突后重建，千年发展目标成为联合国会员国共同努力的方向，人权和国际法治得到更多的重视。这些进展都具有显着的治理意义。2015年《巴黎协定》的签订和2030年可持续发展目标的提出，标志着全球治理进入一个“黄金时期”。全球性和地区性国际组织非常活跃，多边主义和国际合作获得前所未有的动力和支持。可以说，大国竞争和全球治理出现“弱对抗、强治理”的态势。

然而，三个重大事件逆转了这一态势，导致大国竞争和全球治理变得更加复杂并充满不确定性。

首先是奉行“美国优先”的特朗普政府上台，美国在强化大国战略竞争的同时，在全球治理方面节节后退。特朗普第一任期内，美国“废约退群”，严重损害了国际合作和多边机制。拜登政府虽然重返《巴黎协定》、世界卫生组织和联合国教科文组织，但又筑起“小院高墙”，把多边机制作为大国战略竞争的工具。从特朗普第二任期初期的政策和行动来看，其对内实行强人政治，对外推行强权政治，大国竞争可能出现更多变数，而全球治理也将遇到更多的困难和挑战。一些国家右翼政权和民粹主义的兴起也不利于全球治理。国家利益而不是国际责任成为这些国家对外政策的优先考虑事项，专注国内问题、弱化国际义务的执政理念占据上风。其对气候变化、环境保护、难民移民等全球议程缺乏兴趣和支持。

其次，全球公共卫生危机对大国竞争和全球治理产生长期的负面影响，其反映了全球卫生治理机制存在的缺陷，造成全球发展议程的失速和脱轨，也是引发地缘政治危机的重要因素。

最后，俄乌冲突成为近80年来最严重的地缘政治冲突。围绕俄乌冲突的博弈正重塑大国关系。美、俄、中、欧之间的双边和多边关系的走向既决定未来多极格局的形态，也将塑造全球治理的前景。受美国特朗普政府战略调整以及以人工智能为代表的新兴科技带来的不确定性影响，全球治理面临的困难、障碍和挑战与日俱增。大国竞争和全球治理出现竞争强化和治理弱化的新态势。

未来，大国竞争与全球治理的交织将日益增强。全球治理离不开稳定和平衡的大国关系，更需要有一个或若干个大国来领导和推动，但未来的全球治理可能会缺乏真正的领导者或引领者。特朗普领导下的美国正主动放弃这个角色，或只支持对美国有利的全球治理。美国缺席的全球治理如何开展以及如何取得成效，是一个新课题。中国在全球治理中的话语权和影响力都有提升，但主要局限于发展领域和全球南方。中国可以赋能甚至引领某些全球治理，但目前还不足以承担全球治理领导者的角色。

联合国在大国竞争和全球治理中面临的机遇和挑战

在大国竞争强化和全球治理弱化的趋势下，作为大国竞争重要场所和全球治理主要平台的联合国，正面临前所未有的挑战。同时，作为最重要的多边合作机构和全球治理的主要力量，联合国依然可以有所作为。

冷战结束后特别是进入21世纪以来，联合国在国际体系中的核心地位受到动摇，以联合国和国际法为基础的国际秩序遭到破坏，联合国所确定的国际准则、原则和规则面临挑战。

一是安理会的权威性和有效性受到质疑。包括安理会常任理事国在内的一些会员国绕过联合国，通过武力手段解决国际争端。由于作为当事方的安理会常任理事国拥有否决权，安理会无法采取有效的行动来阻止战争，或以公正的方式解决争端。联合国安理会在解决重大国际冲突中的作用受到质疑。而从冷战结束后就开始的安理会改革进程未能取得实质性突破，围绕安理会改革形成的几个国家集团在改革的立场、态度和方案上仍难以形成共识。

二是大国政治和强权政治回归，对基于联合国的国际体系、国际秩序和国际规则造成破坏性后果。大国和强国对小国和弱国领土的觊觎和侵占，对他国内政和政权更迭的干预，对非西方国家进行胁迫、遏制和打压，甚至发动代理人战争，就是以丛林法则代替国际法原则、准则和规则。无论是出于“大国优先”的考虑，还是基于“大国决定”的逻辑，作为全球唯一超级大国的美国从拖欠会费到屡次“废约退群”，更引起国际体系和国际秩序的动荡与混乱。

三是地区国际组织和新兴多边机制的大量涌现，使联合国面临被边缘化的风险。二十国集团、金砖国家及其新开发银行、亚投行、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等新兴国际组织和机制，在一定程度上或一定范围内实现了对联合国体系内全球性贸易、金融和经济组织的替代或超越，客观上削弱了联合国的作用。

但是，在大国竞争强化和全球治理弱化的趋势中，联合国仍有一些机遇。

联合国在防止大国竞争“脱轨”和“失控”方面可以发挥积极作用。国际组织成为大国竞争的延伸。大国在国际组织中的竞争主要围绕国际规则、国际秩序和国际领导权进行。联合国大会和峰会，以及联合国机构的年会和论坛，为大国领导人和高级官员提供了一个见面交流的机会和场所。当出现危机和冲突时，这种多边场合的沟通机会有利于缓和紧张局势，更可以避免因突发事件或信息不畅造成的冲突升级。大国通常广泛参与联合国的议程以及大量的领导和管理工作，这增加了大国之间的依存度和沟通渠道。

联合国在新兴技术和全球公域的治理方面大有可为。近年来，以人工智能为代表的新兴技术不断取得突破。中国、美国、英国等大国，以及欧盟、经合组织、七国集团、东盟等国际组织，纷纷提出了人工智能治理的倡议、立法和政策文件。联合国系统内的联合国大会、联合国教科文组织、工发组织、国际电信联盟、世界知识产权组织、世界卫生组织、联合国儿童基金会等已陆续采取行动，并通过决议和专业文件，为人工智能的全球治理搭建起初步的框架。

全球公域为人类共同所有，不受任何国家支配或管辖，正是联合国可以发挥作用的领域。随着科技的不断发展，极地、深海、网络、外空等全球公域的战略地位日益凸显，各国竞争也日趋激烈。作为最具普遍性、代表性和权威性的国际组织，联合国是开展全球公域治理的最佳平台。一是加强全球公域的国际法治。《联合国海洋法公约》《南极条约》《极地规则》《外层空间条约》都存在内容严重滞后、执行机构和程序欠缺、争端解决机制缺失等问题。二是倡导全球公域治理的共商共建共享共治理念。三是构建全球公域的国际协调机制。多元行为体参与，有利于提升不同公域治理制度间的包容性和协同性，重构全球公域治理体系。

联合国与全球治理变革的前景

2024年9月，联合国未来峰会通过《未来契约》。其在变革全球治理方面提出17项行动计划，如重振多边体系、改革安全理事会、加强联合国系统、加快国际金融架构改革等。在大国竞争加剧和地缘政治冲突延宕的背景下，要开展这些行动并不容易。而这些行动要取得成效，更需要联合国的职能和使命实现转向，联合国机构实现转型和升级，并且为美国缺席的全球治理做好准备。

第一，联合国职能和使命的治理转向。联合国成立的初心和使命是避免大国之间发生新的世界大战。80年来，大国之间有过多次危机和冲突，但没有扩大为世界性的战争，联合国的集体安全机制发挥了非常重要的作用。联合国也通过维和行动和其他手段帮助避免多场地区冲突上升为全球性的战争。但无论是冷战时期两极格局，还是冷战后短暂的单极格局，以及进入21世纪后的多极化发展，决定冲突和战争发生、演进和结束的还是大国和大国关系。联合国往往是大国博弈的场所而不是主角。冷战结束后，联合国维和行动主要部署在国内冲突地区，更注重预防冲突和建设和平。维和行动向和平行动的转型意味着联合国维护国际和平与安全的核心职能和主要使命转向预防冲突和冲突后重建即全球安全治理。

事实上，随着20世纪60年代大量新兴民族独立国家诞生并加入联合国，联合国的政治生态发生重大变化，发展逐渐成为联合国的核心事业。联合国的工作和职能经历了从安全到发展的转向。不仅如此，通过倡导发展理念、确立发展目标、推动发展议程、促进发展合作，联合国把国际发展延展到全球发展，把国际发展合作提升为全球发展治理。同样，联合国在人权领域也出现治理转向。《世界人权宣言》、国际人权公约及人权条约机构，构成了联合国促进和保护人权的法律和制度基础。长期以来，联合国人权工作的重点是开展人权对话，实现人权目标。而通过倡导人权主流化，“以人民为中心”或“基于人权”成为联合国系统各项工作和活动的价值指引。倡导全球层面的规范、价值和议程，正是联合国的优势所在。

总之，在大国竞争并主导重大和平安全问题的趋势下，致力于全球安全、全球发展和全球人权的治理，加上前述新兴科技和全球公域的治理，应成为联合国未来的工作方向。

第二，联合国机构的改革、转型和升级。联合国80年发展过程中，虽然成立了许多附属机构、专门机构和基金项目，但六大主要机构并没有发生重大变革。面对国际秩序重构和全球治理变革，联合国机构改革迫在眉睫。其中最重要的是安理会改革。无论是从安理会成员占会员国的比例，还是从国际力量对比和国际政治现实的变化，以及从地区代表性来看，安理会的规模和结构已显得很不合理。安理会需要扩员，已成为会员国最大的共识。但安理会改革启动30多年来未能取得实质性进展，根本原因在于，会员国在增加常任理事国问题上存在严重分歧。俄乌冲突和哈以冲突暴露了安理会机制存在的严重缺陷。如果在安理会改革上无法取得进展和成效，不仅安理会本身会面临危机，甚至联合国的根基也会受到动摇。在大国博弈前景不明朗的情况下，先就安理会扩容即增加非常任理事国，以及优先解决非洲国家在安理会的代表等问题采取实质性行动，可能是明智之举。

另一个需要进行改革的机构是托管理事会。在推动非殖民化、促进托管领土自治和独立过程中发挥重要作用的托管理事会已完成其使命。已停止运作30多年的托管理事会需要“重新激活”或进行改组。处于战乱中的加沙地区提供了这样的机会。加沙是整个中东地区和阿以/巴以争端的“棋眼”。由于巴勒斯坦权力机构无法对加沙进行有效治理，以色列占领和控制加沙地区又缺乏合法性，可由联合国托管加沙地区进行监督和管理，为两国方案铺平道路。这也是完成1948年联合国未完成的工作。托管理事会的另一个改革前景是由人权理事会取而代之。

第三，为美国缺席的全球治理做好准备。“特朗普2.0”时期开启后，美国陆续退出《巴黎协定》、世界卫生组织、联合国人权理事会，制裁国际刑事法院，对美国参与联合国教科文组织的情况进行评估。甚至有美国议员提出一项法案，要求美国在2025年完全退出联合国。可以预料的是，在“美国优先”理念的指导下，美国更多的“废约退群”行动还在路上，许多国际组织中可能看不到美国的席位和身影。

美国再次远离多边主义和从全球治理后退，主要基于两个战略性的考虑：一是“美国优先”，减少承担国际义务和责任；二是护持霸权，重新塑造符合美国利益的国际规则。美国的“废约退群”，以及可预见的减少对国际组织的参与和支持，肯定会给国际合作和全球治理带来不少困难和挑战。未来几年，国际社会将不得不适应这一现实并做好准备，即面对美国缺席的全球治理。

当然，没有美国参加的全球治理将很难是真正“全球”的，更有可能是志同道合的国家共同参与的国际治理。而现有国际组织也确实需要通过改革，增强透明度和有效性，加强监督和问责，为会员国带来真正的治理效果。而作为最有代表性的国际组织和全球治理的主要平台，联合国是重中之重。