刘雪莲：全球化视角下的联合国与大国政治

2025年是联合国成立80周年。是年3月12日，联合国秘书长古特雷斯在联合国总部发表讲话，宣布正式启动“联合国80周年倡议”，以使联合国更好地履行其全球使命。在80年的发展历程中，作为世界上最具普遍性、代表性和权威性的国际组织，联合国承载了世界各国和人民对其在维护世界和平与安全、促进世界可持续发展以及维护基本人权等方面的热切期盼，可以说，其成就有目共睹。然而，在当今世界局势风起云涌，尤其是大国政治博弈复杂多变的形势下，联合国的作用和未来也不能不令人担忧。

大国政治伴随着联合国的发展进程

关于大国政治，一般来说有两个方面需要关注：一是大国本身，二是大国之间的关系。具体来说，就是关注具有世界性的广泛影响力的大国的政策变化和行为取向，以及由大国之间的博弈所构成的关系结构，这两方面都会对国际格局产生实质性的影响，同时影响国际机制的有效性。从历史来看，大国政治往往表现为两种形态。一是对抗性的。大国之间互为敌手，国家的工具理性凸显，国际局势处于紧张或冲突状态，国际机制的作用被削弱。二是合作性的。大国关系以协调与合作为主导，国家的价值理性得到弘扬，国际局势处于缓和与进步的状态，国际机制的有效性得到提升。

联合国是第二次世界大战后在战胜国主导下建立的政府间国际组织，“联合国所确立的体制，是一种大国统治体制。实际上，罗斯福建立联合国的初衷，就是想通过大国的团结来维护世界和平。联合国有关安理会和否决权的制度，就是实现这种大国政治的保证”。否决权是联合国决策体制的一种创新，它既要确保五大常任理事国的特殊利益，也要维护大国一致原则基础上的有效秩序。有人认为联合国的成立就是因为美国要实现全球霸权，这种现实应该是存在的，但是，美国及当时世界主要大国努力追求国际和平和安全秩序的理想主义情怀也不可否认。按照《联合国宪章》的规定，联合国的宗旨是维护国际和平与安全、促进国家间的友好关系、维护人权和解决国际争端、协调各国行动。因此，当时的联合国承载着世界人民在经历了战争的惨烈破坏之后对普遍和平的渴望，体现了当时世界主要大国之间的协同立场，体现了国际法的基本原则，就是对各国主权的普遍尊重，彰显了联合国的价值和进步意义，正因如此，联合国才成为二战后维护世界秩序的最重要的国际机制。

然而，人们对联合国所寄予的厚望很快被冷战时期的大国对抗所击碎，联合国维护国际和平与安全的职能被淹没于强权政治、霸权主义、阵营对抗的环境之中。联合国成为大国博弈的重要舞台，由于美国在联合国创立初期的主导地位，美国将联合国作为其全球霸权战略的组成部分，操纵联合国大会出台有利于美国及西方阵营的决议；而冷战时期的苏联在相对孤立的情况下，通过在联合国频繁使用否决权来维护其国家利益。虽然联合国在推进非殖民化、制定国际规范、缓和国际冲突等方面有所建树，但是总体而言，冷战时期的联合国在大国政治的争斗中常常处于瘫痪状态，其作用空间被大国政治所挤压。

苏联解体终结了两极对峙的世界格局，也使联合国发挥作用的环境和空间大为改善。随着全球化的推进，世界进入了发展的快车道，大国之间的关系进入协调与合作的时期，大国政治中的争斗性似乎被合作性所取代，人们看到了世界主要国家在全球化经济发展中的普遍联系，在反对恐怖主义问题上的国际合作，也看到了联合国在维护世界和平、促进世界繁荣等方面的突出贡献。

然而，冷战结束后，美国一超独大。为护持其全球性霸权，一方面美国以自己的实力与地位支持联合国发挥作用，为美国的全球利益服务，并利用联合国为自己的行为贴上合法性标签；另一方面，美国为显示自身的领导力和霸权地位，甚至无视联合国的存在，如对南斯拉夫的轰炸、对伊拉克政权的颠覆等。虽然在全球化发展和“9·11”事件后，美国的气焰有所收敛，但是，全球化发展过程中相对利益的变化又触动了美国及一些西方大国的神经，促使它们将合作抛到一边，掀起新一轮的大国竞争。大国之间竞争的加剧，使联合国重新陷入大国纷争的漩涡。

从联合国的发展历程来看，在大国政治的变迁中，联合国的功能发挥起起伏伏，但是，在基本的国际秩序维护方面，联合国的作用是不可或缺的。

联合国的自主性与全球治理功能的拓展

虽然联合国的创立与发展始终与大国政治纠缠在一起，但是，经过80年的发展，联合国作为国际组织的自主性在不断增强，已经在国际社会中有独立的价值和地位，大国间的竞争与对抗会削弱联合国的作用，但是任何国家都不可能从根本上撼动联合国存在的根基。同时，随着全球性问题的日益增多，联合国的功能也在不断扩展，联合国对国家外交行为以及国家间关系的调节和塑造作用也在增强。

首先，联合国的代表性越来越广泛。伴随着全球化的发展，新兴市场国家和广大发展中国家开始崛起，对联合国的组织偏好产生影响。在联合国的主持下，主权平等的原则高于大国政治原则，联合国不只是大国政治的舞台，还是更广泛的世界各个国家发声的平台。此外，在全球化发展的促进下，非国家和跨国家组织普遍建立，成为国际政治社会化的主要标志，很多国际非政府组织成为联合国的组成部分，使联合国的主体构成呈现多层次性。

其次，联合国的全球治理功能不断扩展。冷战后的全球化发展和大国之间关系的缓和，激发了联合国的活力，更多的国际事务被交予联合国来解决，联合国曾一度被称为“世界的良心”。经济全球化带来了世界范围内资源、商品和人员的自由流动，在统一市场和科技进步的促动下，不断强化着世界各国和各地区之间的联系，使世界日益变成一个相互依存不可分割的整体，几乎没有一个国家可以游离于全球化进程之外而孤立地发展，各国的国家利益出现融合与交叉，呈现出“你中有我、我中有你”的共生状态。在这种情况下，国家已然成为世界整体的一部分，连大国也不例外，美国作为“世界警察”也不可能完全支配世界。同时，随着全球化的发展，超越国家界限的全球公共问题的数量和规模也不断上升，使联合国等国际组织的主体性作用日益凸显。因此，审视全球化视角下联合国的变化，可以看到联合国的独立性和自主性在增强，实质上这就是联合国不断消减大国政治的控制而逐步社会化的进程。

联合国是国际体系变化的折射镜，从联合国维护世界和平与安全的功能来看，以往联合国主要维护的是国家主权和领土完整等传统安全问题，而在全球化发展之后，安全逐渐泛化到社会生活的各个领域之中，国际恐怖主义、环境污染、难民问题、跨国犯罪等诸多非传统安全问题不断呈现。联合国前秘书长安南曾将这些安全问题称为“软威胁”，这些问题使安全从国家层面弥漫到个体层面，“以人为中心的安全”成为联合国要维护的新安全。在全球公共安全问题面前，安全具有前所未有的“不可分割性”，无论是大国还是小国，都将共同面对这些新安全问题的威胁与挑战。在这种安全观念和安全形势的变化下，大国以自身安全为主导的政策取向，已经与安全维护的大势不相吻合，并会对全球公共安全造成损害，比如美国退出《巴黎协定》和世界卫生组织，必然对全球气候安全和全球卫生安全的维护带来打击。反过来说，大国的外交选择并不能抹杀全球公共安全问题的存在，长久来看还可能带来“回旋镖”效应，损害大国自身的安全利益。

从联合国维护世界人权的功能来看，鉴于两次世界大战对人类的毁灭性打击，《联合国宪章》开宗明义，提出了对基本人权以及人格尊严和价值的尊重，并为此拟定了《世界人权宣言》等一系列维护人权的基本规范。同时，联合国还成立了人权委员会，设置了人权高级专员等，这些举措使人权走出国家政治的藩篱而进入全球视野之中，联合国的这些努力在人类发展史上是没有先例可循的。2021年9月，联合国秘书长古特雷斯在《我们的共同议程》报告中讲道：“七十五年来，联合国把全世界都召集到一起，应对全球性挑战：从冲突和饥饿，到消灭疾病，到外层空间和数字世界，再到人权和裁军。在这个充满分歧、分裂和不信任的时代，如果我们要为所有人确保一个更美好、更绿色、更和平的未来，我们比以往任何时候都更需要这个平台。”

因此，在全球化促进下，联合国作为最具广泛性的全球性国际组织，在全球治理中发挥着核心作用，尤其在国际无政府状态下，联合国的协调作用不可或缺。联合国的存在与作用在一定程度上纠正了全球治理中的两个偏向：一是全球治理就是大国治理，二是全球治理就是西方治理。总体来说，全球治理是“全球性”的，是基于世界整体的治理，是针对全球公共问题的治理，它需要世界各国的共同参与，以及众多非国家行为体发挥作用。全球治理不可能是只依赖于几个大国或者西方国家就能够实现的，全球治理需要世界各国具有全球视野和全球责任，它排斥个别大国将自身利益凌驾于全球利益之上的行为，主张全球主义与国家主义的协调。在这些意义上，联合国的作用值得期待。

多边主义的坚守与大国责任

联合国的改革从来都与世界秩序的重构紧密相连，其中最核心的联系就是大国关系重组给联合国带来的挑战。在当前的大国竞争形势下，联合国又面临着被撕裂的风险，美国的单边主义和霸凌行为损害着国家之间的制度性联系，将大国政治重新引入争斗的境地。同时，在美国利益优先的主张下，很多关于全球治理的非安全性议题往往被“工具化”甚或“武器化”了，这严重影响了联合国在解决全球公共问题方面的有效性，也加大了联合国改革的难度。未来联合国将向何处去，是联合国也是世界必须面对的问题。

第一，重塑联合国的权威，需要加强联合国的规范性与整体性。首先，尊重并遵守联合国的规范，是联合国维持权威性的基础。联合国不只是大国政治的产物，也是大国行为的规范者和约束者。长期以来，人们更多地关注大国政治对联合国作用的冲击，而较少关注联合国对大国行为的制约。80年来，联合国制定了很多规范，包括《联合国宪章》《世界人权宣言》《联合国气候变化框架公约》《联合国海洋法公约》《关于难民地位的公约》《联合国儿童权利公约》等，这些规范成为联合国成员的基本法律遵循，可以对国家行为形成制约。很多规范在国家之间长期互动的基础上逐渐形成共有观念，被国际社会普遍认同，成为国际关系中的基本准则。在这些规范面前，霸权国也不能为所欲为。其次，让联合国成为多数成员发声的平台，是联合国合法性的基础。联合国是最广泛、最具代表性的国际组织，虽然存在着诸多需要改革的方面，但是联合国越来越成为代表世界整体利益的机构，全球南方的崛起和其他非国家行为体在联合国的存在，不仅提升了联合国的“全球性”，而且也在一定程度上制约着大国行为。俄乌冲突加剧后，有关限制否决权和扩大安理会改革的呼声再次被提上日程。2022年4月26日，联合国大会通过了一项关于在安理会发生投否决票情况时进行大会辩论的长期授权决议，被认为是“最温和”改革取得的“最小”进展。这也表明了联合国越来越关注倾听大多数的声音，整体性在不断增强。

第二，维护联合国的核心地位，要坚守多边主义。冷战后，在全球化发展的促进下，国际组织和国际制度像雨后春笋般成长起来，这一方面说明国家之间协调与合作的需求在增长，另一方面也反映了国际社会对多边主义的认同。在国际交往不断加深、世界日益相互依存的形势下，多边主义成为协调国际关系、促进国际合作的重要理念和实践。然而，美国等一些国家为了各自的利益，大搞等级性、工具性和排他性的“小圈子的多边主义”“本国优先的多边主义”“有选择的多边主义”等“伪多边主义”，实质上是对多边主义的扭曲，是大国的霸权主义、强权政治和单边主义的翻版，这些“伪多边主义”必然对联合国等多边机制带来损害。“真正的多边主义”是以整体利益为引领的，反对本国至上；是以合作共赢为目标的，反对零和博弈；是以公平正义为要求的，反对霸凌霸道；是以平等协商为基础的，反对唯我独尊；是以开放包容为原则的，反对封闭排他；是以实干高效为导向的，反对坐而论道。面对不稳定不确定因素显着上升的国际局势，各方更需要坚定维护和践行多边主义，以有效的全球合作应对共同挑战。联合国应该是实现“真正的多边主义”的大舞台，是世界各国共同参与的平等的、包容的、共赢的、公平的平台。联合国未来峰会在2024年9月通过的《未来契约》，就显示出各国可以团结起来，重塑一个为所有人和所有国家服务的多边体系。维护联合国在国际体系中的核心地位，就是坚守“真正的多边主义”的重要支柱。

第三，提升联合国的有效性，需要大国责任。这是一个大国竞争的时代，同时也是彰显责任政治的时代。伴随着全球化的发展，国家利益的相互交叉和融合，带来了相互依赖的共同利益，使国家利益外溢而形成国际利益；而全球公共问题的日益泛滥，使超越国家界限的全球利益凸显。在这种情况下，国家利益、国际利益、全球利益相互渗透，共同构成了一个利益网络。虽然国家利益与国际利益、全球利益时常发生冲突，但是，不可否认的是，国家利益的相对性在日益增多，许多国际利益和全球利益已经成为国家利益的一部分，这种很难分割的利益关系就构成了国家在国际社会承担责任的普遍性的逻辑基础。对于大国来说，除了要承担普遍性责任之外，还应该在全球层面承担特殊的大国责任：一方面，大国需要以全人类的共同利益为基础，将责任感纳入规则制定和规则实施的机制之中，在全球治理中发挥领导责任；另一方面，大国需要依凭其在国际社会的影响力，在维护与协调世界秩序方面履行责任。具体到联合国层面，就是大国要在发展援助和维和方面发挥核心作用。未来联合国在全球治理中的有效性，不仅需要各个国家的普遍性的责任，更需要大国的责任担当。由于全球问题的“类属性”，要解决全球治理的困境，一个重要出路就是重构责任政治。中国所倡导的人类命运共同体理念以及《全球安全倡议》《全球发展倡议》《全球文明倡议》，以促进世界和平与人类的共同繁荣为使命，坚定维护以联合国为核心的国际秩序，始终将本国的命运和世界的命运结合在一起，充分体现出中国作为大国的责任担当。