李洪川 佟德志：党内法规制度实施督查：现状、困境与对策

摘要：党内法规制度实施督查是针对知规、守规、执规、评规和备案审查等党内法规制度实施环节展开的督查活动，是增强党内法规制度执行力和强化党内监督的必要方式。作为党的督查工作的重要组成部分，党内法规制度实施督查工作坚持特定组织领导体制，遵循特定工作制度，灵活运用多种督查方式，并根据督查主体、督查对象、制度设计、督查频次等不同划分为多种形式。当前党内法规制度实施督查工作在科学化、规范化和制度化等方面仍然存在一些问题，制定专门制度规范、强化相关主体督查意识、加强督查主体能力建设、明确督查内容与环节、科学界定重点法规、完善督查工作机制等是必要完善策略。

关键词：党内法规；制度实施；督查；制度化

党内法规制度实施督查对党内法规制度建设具有非常重要的实践意义。党的二十大报告提出了“完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”的要求。在增强党内法规执行力的过程中，督查非常重要。习近平总书记指出，“在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”。督查是党内法规制度建设全局中的重要环节，也是破解党内法规制度实施难题的重要手段。为此，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027）》提出，制定完善督查工作相关法规制度；《关于加强党内法规制度建设的意见》也提出，要强化党内法规制度实施的监督检查，“将党内法规制度实施情况作为各级党委督查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查”。除中央层面制度规定外，地方党委也将督查作为党内法规制度建设的重要要求，积极开展党内法规制度实施督查工作，不断提高党内法规制度执行力。

当前关于党内法规制度实施督查产生了一些初步的理论研究成果。一些研究者注意到督查在党内法规制度建设中的积极价值，并围绕党内法规中的监督规定、党内法规制度的执行监督等展开研究。研究者大多认为，建立高效的党内法规实施体系，需要组织开展专项督查、定期督查，通过明察暗访督促推动制度规定落地。这些研究为考察党内法规制度实施督查相关问题提供了有益思路。但总体而言，相关主题的研究还比较少，尤其是缺乏系统全面的研究，无法充分回应党内法规制度实施督查的丰富实践，仍有需要进一步推进的地方。基于此，本文将在厘清党内法规制度实施督查现状的前提下，探讨督查制度设计及存在的主要问题，提出相应完善策略。

一、党内法规制度实施督查的现状分析

党内法规制度实施督查是指相关主体对党内法规实施情况进行检查，发现问题，提出建议并督促整改落实的一种规范活动。就对象上来看，党内法规制度实施督查范围限于党内法规制度实施，党内法规制度实施是推动文本上的党内法规落实落地的过程，是将党内法规的要求转化为党的领导和党的建设的实践活动。就内容上来看，党内法规制度实施包括知规、守规和执规等重要环节。其中，执规也即党内法规制度执行，是相关主体落实党内法规特定职责的一种程序性活动，具有主体特定、权限特定、程序特定及单向性等特点。党内法规制度实施督查还包括对党内法规的实施后评估以及备案审查等环节的督查。

作为党的督查工作的一部分，党内法规制度实施督查遵循特定的领导体制和组织建设。为规范督查工作，2012年，中共中央办公厅印发了《中共中央办公厅关于加强和改进党委督促检查工作的意见》，对党委督查工作的主要职责、工作制度和组织领导做了明确要求。2017年，中共中央又印发了《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，就指导思想、主要任务、工作原则、工作制度、效能建设、组织领导等方面对新时代党的督查工作做了新的要求和部署。上述文件为党内法规制度实施督查组织体制和工作机制提供了基本遵循。

第一，党委在党内法规制度实施督查中承担主体责任。“工作检查，党委有责”，各级党委在同级组织中发挥领导核心作用，加强党对督查工作的领导，党委的作用十分重要。《中国共产党地方委员会工作条例》第26条规定，“党的地方委员会应当建立有效的督查、评估和反馈机制，确保决策落实”。根据《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》等规定，各级党委在党内法规制度实施督查中分级负责、一体部署、一体推进。实践中，一些地方党委通常会组建专项督查组、督导组，通过听取汇报、实地督查、查阅资料等方式检查党内法规落实情况。除此之外，具有巡视巡察权限的党中央和各级地方党委还通过巡视巡察组对相关主体展开巡视，对巡视、审计中发现问题的整改情况进行监督检查，这其实也涉及对党的领导法规和自身建设法规实施情况的督查。

第二，党委办公部门在党内法规制度实施督查中牵头抓总。党委办公厅（室）是党委的综合部门，负责推动党委决策部署的落实，党内法规和规范性文件起草、发布等通常由党委办公厅（室）具体负责，因而在督查实践中，党委办公厅（室）协助党委落实督查工作，具体负责谋划选题、组织协调、开展督查等活动。目前多数党委督查机构也是内设于党委办公厅（室）中，客观上便于党委办公厅（室）统筹协调督查工作。

第三，党内法规制度实施督查遵循特定工作制度。中国现代党政督查体制建设始于20世纪80年代，经过40年的经验积累与总结，形成了包括任务分解、批示件办理、联合督查、情况报告、督促整改等在内的党委督查工作制度。党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，其督查工作在多数情况下属于党委决策督查，党内法规制度实施督查主体需要遵循党委督查工作制度。实践中，若督查主体就特定党内法规实施情况进行专门调研，则其督查工作还需遵循党委督查调研工作制度，主要包括确定选题、摸查情况、分析研究、提出建议等。

第四，党内法规制度实施督查坚持相应的工作方法。督查工作应当真正发现问题、解决问题，如此才能具有权威性和执行力。为此，实践过程中，督查主体会灵活运用自查与他查、明察与暗访、实地督查与互联网督查、内部督查与第三方评估、常态化督查与专项督查等多种方式方法，对重要党内法规实施情况实行定期督查和专项督促，不断提高督查工作的实效性。纪律检查机关、党的工作机关（如机关工委、组织部门等）对党内法规实施情况进行监督检查是实践中较为常见的现象。不过，严格来讲，这里“监督检查”不同于“督查”，二者不可混淆。前者侧重“检查”，即检查督查对象贯彻落实情况是否符合党内法规制度要求；后者则“督促”与“检查”并重，督查主体既“督促”督查对象加快党内法规实施进度，也“检查”党内法规实施情况是否存在问题。此外，“督查”是党委督查工作中的特点术语，通常为党委及其专门督查机构所使用。

第五，党内法规制度实施督查重视结果运用。督查结果运用主要体现在两个方面，一是要求督查对象对存在的问题及时整改，二是督查结果可运用于考核和问责之中。一些地方如银川市等印发党内法规执行责任制实施方案，通过构建党内法规执行考核评价机制，强化执规责任监督检查。可见，作为党的督查工作的一个方面，党内法规制度实施督查遵循着特定的组织体制和工作机制。

党内法规制度实施督查的制度建设是党内法规制度实施督查的重要内容，也是党内法规制度实施督查能够健康发展的前提和保障。随着党内法规制度建设的不断发展，党内法规制度实施督查的制度建设也得到了全面发展，在主体、方式、对象、形式等方面越来越丰富，成为党内法规制度实施督查的重要抓手。具体来看，主要包括以下主要方面。

一是根据督查主体数量不同，可将党内法规制度实施督查划分为单主体和多主体。单主体督查是指由一个主体负责督查活动，如《中国共产党支部工作条例（试行）》第30条规定，“各党委组织部门应当经常对党支部建设情况进行分析研判，加强分类指导和督促检查”。多主体是由两个或两个以上主体负责督查活动,如《中国共产党基层组织选举工作条例》第36条规定，“本条例由上级党的委员会及其组织部门和上级党的纪律检查委员会负责监督实施，执行情况纳入巡视巡察监督工作内容”，这就是一种典型的多主体式督查。根据督查主体性质不同，上述督查形式又可分为党委（党组）及其工作机关督查、党政机关联合督查等形式。其中，党政联合发文是党政机关联合督查的重要形式，提高了制度供给效率与执行合力，是党内法规制度体系中的重要组成部分。这类党内法规涉及党务和政务，其督查需要党政工作部门协同配合，《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规的实施督查均要求采取党政机关联合督查形式。

二是根据督查对象不同，党内法规制度实施督查可划分为督查个体和督查组织。督查个体是对特定个体责任落实情况的督查，而督查组织则是对特定组织责任落实情况的督查。对特定组织责任落实情况进行督查的党内法规比较常见，对特定个体责任落实情况督查则见于关于主要负责人职责规定的党内法规中，如《中国共产党农村工作条例》第28条规定，“上级党委和政府应当对下级党委和政府主要负责人、农村基层党组织书记履行第一责任人职责情况开展督查考核”。一把手是“关键少数”中的“关键少数”，对一把手责任落实情况进行督查，目的在于倒逼一把手依规履责，推动落实党内法规相应要求。

三是根据制度表现形式不同，可将督查制度形式划分为单项规定和专门制度。单项规定是指内含于党内法规制度之中就某个单项内容做出的规定；专门制度则指以专门文件的形式对党内法规制度实施督查进行规定。很多党内法规和规范性文件都含有监督、督查等规定，这些规定构成了党内法规制度实施督查的重要方面，是最常见的形式。为贯彻落实党内法规，有关部门会对一些重要内容做出专门的制度规定，如《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》就是根据《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规出台的配套制度，这些配套制度就督查的内容、机制、程序和责任作了详细规定，保障了督查工作的规范化、制度化。不过，总的来看，这些配套督查制度数量较少。

四是根据督查频次不同，可将党内法规制度实施督查划分为日常督查和专项督查。习近平总书记强调，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督查和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”。党内法规制度的实施不是一时一事，通过日常督查可以保障制度化和长效性。督查本身就是一种压力传导机制，相比于常态化督查，专项督查是有重点有计划的督查，更容易传导压力。一些党内法规规定要进行“专项督查”，甚至还对专项督查的频率作出规定，如《信访工作责任制实施办法》第9条规定，各级党政机关对本地区、本部门、本系统信访工作的开展和责任落实情况，“每年至少组织开展一次专项督查”。还有一些党内法规对专项督查具体开展和结果运用作了要求，如《中国共产党党务公开条例（试行）》第22条规定，“专项督查可以与党风廉政建设责任制检查考核、党建工作考核等相结合”，“督查情况在适当范围内通报”。

五是根据督查是否纳入巡视巡察范围，可将督查划分为巡视巡察式督查和非巡视巡察式督查。巡视制度是“党内监督的战略性制度安排”，基于巡视的政治性、巡视主体的权威性和以问题为导向性等特征，将党内法规制度实施督查纳入巡视巡察范围，提高了党内法规制度实施督查的政治站位，更容易引起督查对象的重视。为此，一些党内法规如《中国共产党组织工作条例》等明确要求，要将条例执行情况纳入巡视巡察范围。

目前党内法规制度实施督查的制度设计遵循着两个基本逻辑。第一个基本逻辑是坚持“两个责任”。“党委负主体责任，纪委负监督责任”适用于包括党内法规制度实施在内的管党治党各个方面各个过程。对党委而言，将党内法规制度实施督查纳入党委巡视巡察范围，是党委履行党内监督主体责任的重要手段。作为党内监督专责机关，各级纪律检查机关的首要任务是维护党的章程和其他党内法规，这是党章明确赋予纪委的职权，也是纪委应当履行的职责。第二个基本逻辑是坚持“谁主管，谁负责，谁督查”。督查主体基本围绕着“属地管理，分级负责，归口督查”原则开展督查工作。党委负责本地区、本单位党内法规制度实施督查工作，党委工作机关归口负责本系统党内法规制度实施督查工作，上一级党委及其工作机关采取督查措施加大对下一级党委及其工作机关的控制，督查组织体制遵循着“谁主管，谁负责，谁督查”的行动逻辑。这一逻辑既发挥了主管部门的管理、信息等优势，又进一步强化了其管理和监督职责。

二、党内法规制度实施督查实践的制约因素

党内法规制度实施督查已经成为保障党内法规制度落地落实的重要手段。截至2024年12月底，全党现行有效党内法规共3933部，其中中央党内法规228部，中央部委党内法规215部，地方党内法规3490部。党的二十大报告指出，我们党“已形成比较完善的党内法规体系”。与此形成鲜明对比的是，党内法规制度实施仍然存在短板，突出的问题在于“很多制度没有得到严格执行”。习近平总书记深刻指出了法规制度没有严格执行的种种现象和原因，“现实生活中，组织不执行法规制度、个人不遵守法规制度的现象比比皆是。有的法规制度意识淡薄，没有养成按照法规制度办事的习惯；有的对法规制度阳奉阴违，搞‘上有政策、下有对策’；有的对法规制度采取实用主义态度，合意的就执行，不合意的就不执行；有的甚至根本没有把法规制度放在眼里，为所欲为、独断专行，将个人凌驾于法规制度之上，使法规制度形同虚设”。这些问题在党内法规制度实施督查实践中也不同程度存在，具体表现为以下几个方面。

第一，思想重视不够，存在“重制定、轻督查”的问题。思想上重视不够，是当前党内法规制度实施出现短板的重要诱因。这一诱因同样也反映在督查方面。目前，部分党内法规制定主体对党内法规制度实施督查给予较少的注意力分配。注意力是行动者主观认知的重要反映。在时间、资源有限情况下，对党内法规制度实施督查分配较少注意力，自然会减少其对督查工作的时间、物力和精力的分配，从而影响督查实效。突出表现是，目前党委督查工作实行督查频次与总量控制，即督查事项一般会被纳入党委年度督查计划工作中，但目前很少党委能将党内法规制度实施督查工作纳入督查计划中，这导致党委及其工作机关对党内法规制度实施督查工作不够重视，一些地方的督查工作面临如下窘境。一方面，督查工作过多过频过滥；另一方面，涉及党内法规实施的督查活动却寥寥可数。虽然一些地方如内蒙古、湖北等在本地区党内法规制度建设实施方案中强调督查工作，但具体操作往往缺乏制度支撑。在此情形下，一旦党委临时决定启动督查工作，在考核、排名等多重压力影响下，“搞变通”、“制造景观”，甚至“上下合谋”等督查策略主义行为随之产生，督查初衷与督查实效之间往往形成背离。

第二，主体能力不足，存在“小马拉大车”现象。督查主体具有较强业务能力是党内法规制度实施督查工作顺利开展的重要保障。目前来看，督查机构和督查人员在能力方面存在明显不足，这主要体现在两个方面。一是督查机构能力不足。虽然督查工作由党委办公厅（室）牵头抓总，但其内设的督查机构通常并不专门负责党内法规制度实施督查工作。并且，越是到基层，督查机构人数越少，有统计数据显示，县区级党委督查办人数通常为3人左右，但面临的督查工作相当繁重。正如有学者指出，“各级党组织和机构中都没有独立的、专职的监督机关或监督部门，导致党内法规监督职责无法落实，也无法常态化”。一些地方将党委、政府督查机构合并升格，与党委办公厅（室）规格相同，专门负责党委督查工作，但这又容易导致与党委办公厅（室）产生督查职责重叠。二是督查人员能力不足。党内法规制度实施具有较强的专业性，这对督查人员专业水平提出较高要求。以党内法规实施后评估为例，督查人员不但需要检查牵头执行单位是否进行评估，还需要检查评估标准、指标设计等，尤其需要检查党内法规实施后评估指标体系，如此才能发现问题、提出对策。但目前来看，督查人员能力水平和工作需求存在一定差距。实践中，很多督查机构的工作人员是从其他部门借调而来，对党内法规并不熟悉，其业务能力和综合素质无法有效胜任党内法规制度实施督查工作。

第三，职责权限不明，督查工作科学化有待提升。虽然2017年中共中央印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》就督查工作的组织领导作了要求，明确集中领导督查工作是党委的一项重要职责，但具体至党内法规制度实施督查实践中，受条块关系、制度模糊等因素影响，督查主体职责权限不明现象相当严重。一是部分党内法规并没有明确界定督查主体，影响督查工作正常开展。如《中国共产党党内法规制定条例》等并未指明督查主体，《创建示范活动管理办法（试行）》则将督查职责赋予“有关部门”，这里的“有关部门”指代较为模糊。这些规定可能导致相关主体对督查工作相互推诿。二是部分党内法规制度实施涉及多个督查主体，监督合力有待进一步加强。党内法规的实施往往涉及多个领域，其督查工作需要多个主体共同参与、协同配合，但如何形成监督合力却缺乏相应的体制机制，如《党政领导干部考核工作条例》第54条规定，“党委（党组）、纪检监察机关、组织（人事）部门应当加强对考核工作的监督检查”，这些主体如何共同参与督查工作，该法规并未予以规定，哪些部门应牵头并主要负责督查工作，也不明确。虽然有权限对党内法规实施情况进行督查和监督检查的主体包括各级党委及其督查机构、组织部门、〖JP〗党的机关工委以及党的纪律检查机关等，但鉴于党内法规具有很强的政治性特点，机关工委等党委工作机关可以基于管理职责“名正言顺”对其实施情况监督检查，而专门督查机构却因督查内容繁杂往往“底气不足”。督查主体分散化、督查职能存在交叉，没有形成督查联动机制，无法有效形成监督合力，很容易出现督查过多过频、多头重复等问题，进而给基层带来“督查负担”。

第四，制度规定有待完善，督查工作制度化仍需加强。新时代依规治党创新之举要求党的自我革命制度规范体系必须涵盖管党治党各个方面各个环节，作为党的自我革命制度规范体系的主要组成部分，党内法规数量多、范围广，对其实施情况的督查工作应当明确重点、抓住关键，否则很容易影响督查工作的高效运行。因此，明确督查范围是提升督查工作效能的必要前提。目前来看，这些工作还不尽如人意，具体有以下表现。一是将哪些重点党内法规纳入定期督查、专项督查范围，缺乏权威界定。对重点党内法规实施情况进行专项检查、定期督查，目的在于抓重点，开展精准监督，防止“眉毛胡子一把抓”。问题是，重点党内法规包括范围目前并没有明文规定。有学者认为，重要党内法规主要是指准则和条例等基础主干党内法规。事实上，党章是最根本的党内法规，也是重点党内法规，而一些关于干部人事选拔任用、重大事项决策的制度规范如《推进领导干部能上能下规定》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等则应属于重点法规制度。实践中，如何界定重点党内法规，很大程度会受督查主体主观判断的影响。二是如何将党内法规制度实施情况纳入督查、巡视巡察范围，目前并没有制度化的措施。每一部党内法规在其制定过程中都耗费了大量人力、物力等成本，每一部党内法规的背后都体现了制定主体的意志和权威。因此，要重视每一部党内法规实施。但党内法规数量极为庞大，督查、巡视巡察则实行频次总量控制，如何将党内法规实施纳入督查、巡视巡察范围，是一个非常重要的技术问题。

第五，流程环节不清，督查工作规范化有待加强。作为党内法规制度建设的重要环节，督查只是党内法规制度建设的一种手段，而不是目的。这一机制通过信息收集、情况反馈、督促整改、激励问责等过程形成制度落实监督闭环，促使党内法规制度本身更加完善，保障党内法规制度落实落地。就此而言，当下党内法规制度实施督查工作的规范化有待加强，主要表现为以下方面。一是督查内容不够清晰。党内法规实施不单是某个部门的任务，需要全党的共同参与。除执规外，党内法规制度实施还包括知规、守规、评规等环节。然而，从现有党内法规关于督查的规定来看，大多党内法规往往使用“对实施情况进行督查”之类表述，哪些内容或环节应纳入督查范围，规定相对笼统。督查内容指标设置不合理，督查清单细化量化不够，导致督查工作不系统、不全面。二是督查程序和工作机制相对笼统，督查工作开展不规范。党内法规对督查程序和工作机制未作出要求，督查存在较大随意性。如对督查工作未作统筹安排，未能实行计划管理；督查对象选取“一刀切”，未能实现差异化；过度重视检查记录、台账等形式材料，轻视工作实绩；不能实现信息相互利用、共享等。三是督查与反馈、问责等环节联系并不紧密，无法有效形成控制闭环。督查分为“督”与“查”，而“查”的重要目的是信息反馈，督查主体通过检查党内法规落实情况，发现制度文本与制度实践间的复杂关系，为党中央和上级党委修改完善党内法规文本提供决策参考，但现有督查存在只“督”不“查”现象，未建立有效反馈机制，督查反思性弱化，致使不再符合管党治党实际的法规制度未被及时发现与纠正。此外，干部人事的考核权限和问责权限主要由组织（人事）部门和纪检监察机关行使，督查机构一般没有考核、处分权限，其督查结果无法对督查对象产生压力，由此导致督查对象对党内法规实施问题整改不力，督查的纠偏功能发挥不足。

三、党内法规制度实施督查工作的完善策略

《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》要求着眼提升督查工作的科学化、规范化和制度化水平。作为党的督查工作的一部分，党内法规制度实施督查也应以提升科学化、规范化和制度化水平为目标。

第一，系统建设体系。《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》从指导思想、工作原则、主要任务、工作制度、组织领导等方面，对加强新形势下党的督查工作提出了要求和举措，是新时代指导党的各项督查工作的纲领性文件。党内法规制度实施督查应以该《意见》为指引，不断规范和完善组织领导、工作制度和方式方法等，形成党内法规制度督查体系。实现党内法规体系完备性要求，需要把属于其调整领域的所有事项都纳入规范，出台专门规范党内法规制度实施督查的党内法规，是补齐党内法规制度短板的重要手段，也是应有之义。作为党内监督的基本制度遵循，《中国共产党党内监督条例》第42条规定，“党委（党组）、纪委（纪检组）应当加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查”，这一规定也对出台专门规范督查党内监督责任落实情况的制度提出了需求。为此，建议中央有关部门根据该《意见》，结合《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等党内法规，以规定、办法或意见等形式，出台规范党内法规制度实施督查行为专门制度，明确“规定动作”。具有党内法规制定权限的省级党委，也可探索制定相应的党内法规或规范性文件。专门规范督查活动的制度，可重点就党内法规制度实施督查的指导思想、工作原则、组织体制、职责权限、方式方法、结果运用等做出规定，为强化党内法规制度实施督查工作科学化、规范化和制度化提供制度支撑和依据。在出台专门规章制度时，立规主体需要考虑督查体制机制的设计与现有法规的衔接和协调，注意“督查”与“监督检查”间的区别，确保“督查”权限仅由党委及其督查机构专门行使，党委其他工作机关分工负责并广泛参与。

第二，强化主体意识。针对目前党内法规制度建设中普遍存在的重制定轻执行问题，党组织和党员不但应增强政治意识，坚定政治信仰，而且还要强化党内法规制度实施督查意识。习近平总书记指出，“思想建党与制度治党要同向发力、同时发力”，强调“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”。一方面，各级党组织要强化党内法规制度实施督查责任感。对党委而言，党章党规党纪和党的基本知识是理论学习中心组重要学习内容，党内法规制度实施督查知识自然也应包含于其中。通过系统学习，各级党委（党组）将理解其在党内法规制度实施督查中承担哪些具体责任，深刻认识履行职责的重要性。另一方面，以考核倒逼党组织和党员领导干部强化督查责任意识。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，以政绩考核倒逼领导干部切实担负起法治建设重责。建议以后出台的党内法规，应将督查工作纳入考核之中，作为领导班子综合评价和领导干部选拔任用的重要依据，以此激发党员干部责任意识和担当精神。

第三，提升主体能力。针对目前党内法规制度实施督查能力不足问题，一方面要提升督查机构组织化水平，另一方面要通过培训教育和队伍选配不断提升督查人员专业素质和能力。督查机构组织化水平较高，意味着其通常具有常设的组织机构、固定的人员编制及自有的行政资源。《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》要求加强督查机构建设，并对省级党委督查机构设置作出规定，其目的是使督查机构能力与督查职责相互适应。在统筹设置党政群机构改革背景下，有三种做法可供参考。一是将党委督查机构与政府督查机构“合并设立”，形成“大督查”体制，合并设立后的督查机构专门负责本地区党务和政务督查工作。二是将党委督查机构与考核机构合并设立，构建“督考合一”机制，通过“督考合一”赋予督查机构考核权限，增强督查机构的权威。三是科学配置党委办公厅（室）内设督查机构与法制机构权力和职责，由党委法制机构专门负责党内法规制度实施督查工作，这是构建党委统一领导、党委办公厅（室）牵头抓总、党委法规处具体负责、各方面共同参与督查组织领导体制的重要方面。三种做法各有特点，但均强化了督查机构督查权限，且通过清单形式明确督查机构职权边界，不断提升督查机构组织化水平。同时，还需要注意党内法规制度实施督查队伍建设，选配懂立规、执规、督规的工作人员，通过调研、专家培训、党校学习等形式不断加强党规学习培训，使督查工作人员成为党性觉悟高、理论功底深厚的党规人才。

第四，明确督查内容。根据党内法规制度实施内涵，明确党内法规制度实施督查内容及重点。党内法规制度实施包括知规、守规、执规、评规和备案审查等环节，其督查也应围绕这些内容开展。具体来看，在知规督查方面，应督查相关主体是否对特定党内法规开展学习教育、宣讲解读活动，是否建立党内法规学习教育、党内公开等机制。在守规督查方面，应督查相关主体在决策决定、干部任用等方面是否严格遵循相应党内法规程序要求，特定时期内是否出现违反党内法规要求的事件及其数量、影响等。执规是党内法规得以贯彻落实的重点，自然也是党内法规制度实施督查的重点。在执规督查方面，既要督查特定党内法规各项要求是否得到严格执行，也要督查相关党组织和党员领导干部是否依照《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》相关规定履职尽责。在评规督查方面，应督查党内法规制定机关或党内法规牵头执行机关是否组织或委托第三方开展党内法规实施后评估，评估指标维度或标准是否符合政治性、合法性、合理性和实践性要求，以及检查指标体系是否包括可行性、规范性、实效性等必备指标。在备案审查督查方面，重点督查相关党组织是否存在《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第25条规定的各种情形，如违反报备工作程序和时限要求，报备不规范、不及时甚至不报备等。上述督查内容，可能会由不同主体负责、参与，如针对干部选拔任用相关党内法规实施情况，纪委和党委组织部门均可进行监督检查。为防止督查过多、任务重叠等，党委办公厅（室）要统筹协调，党委督查部门也要主动加强同其他党委工作机关的沟通。

第五，科学界定范围。党内法规是体现党的统一意志并依靠党的纪律执行的专门规章制度，形成了包括党章、准则、条例等在内的一整套制度体系，这一体系内部严格遵循着一定效力位阶。效力位阶直接表现为不同类型党内法规之间的关系，这一关系是党内法规适用规则的重要基础，而影响效力位阶的重要依据是民主集中制的组织原则。中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的富于战斗性和纪律性的无产阶级政党，党的重点党内法规应包括党章以及党的中央组织制定的准则、条例、规定等中央骨干党内法规，这些党内法规凝聚了全党的共识，遵循了“全党服从中央”这一民主集中制基本要求。此外，决策权、执行权与监督权共同构成了党内权力网络体系，三种权力统一于党的全面领导。党内法规体系正是按照“规范主体、规范行为、规范监督”统筹协调原则，划分为党章、领导法规、组织法规、自身建设法规和监督保障法规，构成“1+4”基本框架。在此框架下，重点党内法规应是规范决策权力、规范执行权力、规范监督权力的法规。界定重点党内法规范围后，“将党内法规制度实施情况纳入党委督查、巡视巡察范围，对重点党内法规实施情况进行定期督查、专项督查”，可分步骤有计划进行。首先，将全部党内法规划分为三大类，即明确含有定期督查或专项督查规定的党内法规、未含有定期督查或专项督查规定的重点党内法规和其他非重点党内法规。其次，根据分类，制定党内法规制度实施督查工作年度计划和安排，并将其纳入党委督查、巡视巡察工作年度计划和安排中，力争在党委一届任期内，实现党内法规制度实施督查全覆盖。最后，分类付诸实践。巡视巡察中的党内法规范围，可侧重未含有定期督查或专项督查规定的重点党内法规和其他非重点党内法规，明确含有定期督查或专项督查规定的法规可单列进行督查。

第六，完善工作机制。针对目前党内法规制度实施督查制度化有待强化问题，可通过前置审核、备案审查等机制，不断规范党内法规制度实施督查工作规定。党委法规工作机构在进行前置审核时，要审核党内法规是否明确了督查主体。未明确的，可向起草部门和单位提出修改意见。在备案审查中，未规定督查主体、规定模糊或者容易引起误解的，审查机关应对报备机关书面提醒。同时，不断完善党内法规制度实施督查工作制度，主要包括党内法规制度落实情况报告、调研督查、督促整改、核查复核等。根据上述工作制度，不断创新督查方式方法，综合运用听取汇报、实地察看、联合督查、交叉督查、第三方评估等方法，保障督查工作灵活开展。在此基础上，强化督查结果运用和责任追究。若考虑将党委督查室与目标考评办、绩效考核办合并设立，合并后的督查考核机构应与纪律检查机关、党委组织部门建立工作协同机制，健全督查考核机制，及时将督查结果反馈至组织（人事）部门，使其作为对领导班子、领导干部综合考核评价的重要指标。整改是督查工作的“后半篇”，对督查中发现的问题，督查主体应责成牵头执行单位立即整改，问题突出的，还要对责任人进行约谈。目前，一些地方已开展执规责任制问责处理活动，如湖北省在2016年开展的党内法规贯彻情况督查中，免职处理1人、给予党纪处分6人，约谈批评35人。在发现问题的同时，督查主体也要注意善于发现典型，要善于以点带面，推动全局工作。并且，督查主体也不能只督查，不分析。对于党内法规实施中存在的共性问题，要分析问题、探究原因，提出建议、对策，并向党内法规制定机关书面报告，以此保障督查发挥最大效能。

督查是推动党内法规制度实施的重要手段，是增强党内法规制度权威性和执行力的关键一招。然而，由于在制度层面关于督查的规定散见于各种党内法规中，党内法规制度实施督查工作并没有形成系统的规范体系，这给党内法规制度实施督查实践造成诸多困惑。实际上，党内法规制度实施督查是党的督查工作的一部分，也应是一项经常性工作。科学化、规范化和制度化是衡量党内法规制度实施督查的重要标准，也是其未来重要发展方向。党内法规制度实施督查需要与当下党委督查制度、巡视巡察制度有机融合，借鉴已有督查工作创新方式和有益经验，推动党内法规制度实施督查不断取得新的成效。

李洪川，天津师范大学政治与行政学院讲师、四川省哲学社会科学重点研究基地纪检监察研究中心研究员，博士；佟德志，天津师范大学副校长，教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授。

来源：《党政研究》2025年第4期

（注释和参考文献略）