郭春镇：构建立法的公共利益“防火墙”

“防火墙”源自建筑学，并在金融、国际关系、计算机网络安全和数据保护等领域广泛应用。立法的公共利益“防火墙”，是指在立法中为防止特殊利益集团、私人利益侵蚀、扭曲、替代真正的公共利益，而设置的一系列制度性隔离、保护和纠错机制的总称。与之相对立的，是立法的“俘获”现象，即某些产业或企业通过游说、利益输送等手段影响乃至控制立法机构，使得立法服务于其自身利益。比如，在俄罗斯转轨过程中，寡头企业通过贿赂官员，制定低价获取国有资产或垄断特许经营权等私有化政策。又如，美国最近通过的“大而美”法案规定，在今年年底将完全取消清洁能源税收抵免，同时，加快联邦油气项目审批流程。据CNBC报道，该法案到2035年将导致美国新增2.6亿吨污染物排放，损失约83万个工作岗位。这些现象背后都有利益集团为自身利益进行游说和竞选捐款的影子。

构建“防火墙”的必要性

当立法被特殊利益集团“俘获”时，其功能就会偏离本意。有必要在立法的全过程中建立“防火墙”，以真正地实现公共利益。首先，“防火墙”有助于纠偏被异化的立法目的。在我国，立法是党领导的人民群众公意的体现，服务于全体人民的利益。立法被“俘获”后服务于集团利益、部门利益乃至个人利益。此时，立法走向公共利益的对立面，沦为利益集团实现自己狭隘利益的工具。

其次，“防火墙”有助于矫正被扭曲的法律功能。俘获状态下的法律往往只维护有利于特定集团的秩序，而对损害公共利益的行为视而不见或宽松处理。例如，金融监管机构若被利益集团俘获，就可能对大型金融机构的违规行为采取宽松态度，而对小型机构或普通投资者执行严格标准。被俘获的法律往往会向社会传递“关系比规则重要”“权力可以凌驾于法律之上”等扭曲价值观，腐蚀社会的道德基础，损害法治的权威性。

再次，“防火墙”能直接促进经济健康发展。“俘获”使得风险与成本转移，造成“收益私有化、损失社会化”的不良格局。例如，在 2008年全球金融危机中，美国从事高风险经营的金融机构因其“系统重要性”地位而获得政府大规模救助，救助成本却由纳税人承担，使得大量企业倒闭、工人失业。俘获状态下的法律往往会为利益集团创造寻租空间，既得利益集团则利用政治影响力遏制创新活力，以获取垄断地位和超额利润。

最后，“防火墙”有助于实现公平正义和保障人权。当利益集团通过政治献金、游说活动等方式俘获立法过程，获得影响力和话语权的“内部通道”，普通公众就会被排斥在决策过程之外。由此产生的法律规范往往明显偏向于特定群体，在权利义务的分配上显着失衡。例如，在劳动法领域，俘获现象可能会产生过度宽松的解雇保护、过低的加班费标准等倾斜于雇主利益的法律规范。

构建“防火墙”的思路与原则

一是坚持全过程民主。全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主”，是一种更加完整、连续、深入的民主形式，其核心理念是“民主无处不在、民主无时不有”。它通过建立多元化、制度化、常态化的民主参与机制，确保公共利益得到充分体现和有效维护。在立法各环节中，全过程民主均发挥着重要的“防火墙”作用。在议题设置环节，通过广泛的社会参与和公开讨论，能够有效识别和过滤虚假议题。在内容起草环节，通过开放的起草过程和多方参与，能够及时发现和纠正偏向性条款。在审议表决环节，通过制度化程序保障，确保不同观点都能得到充分表达和认真考虑，提高立法者决策质量。未来，应进一步优化全过程民主的制度设计。对于技术性较强的立法，加强专家参与；对于涉及民生的立法，扩大公众参与；对于涉及特定群体的立法，强化相关群体的参与。同时，建立标准化程序规范和参与质量保障制度，包括参与程序标准、时间安排规范、反馈机制要求等，建立对参与各方的激励约束机制，鼓励积极参与、高质量参与，约束消极参与、恶意参与。

二是注重整全性科学化。立法俘获不仅来自特定利益集团的影响，也可能源于非理性的民粹主义倾向和专业知识的缺失。整全性科学化作为立法中公共利益的重要“防火墙”，能够在民主决策过程中构建起跨自然科学与社会科学的知识支撑体系，既保障了民主参与的广泛性，又确保了立法决策的专业性和科学性，从而为立法的公共利益属性提供了坚实的制度保障。整全性科学化防范立法俘获的机制包括三个方面。第一，建构防范利益集团俘获的科学化机制。通过科学方法客观分析不同利益群体的诉求，运用“成本—收益分析方法”评估立法方案，运用社会科学方法预测立法的社会效应。第二，建构群众意见表达的理性化机制。建立多方听证制度平衡不同利益群体的声音，科学分析不同意见的权重，构建反对意见的保护机制；建立权威的信息发布制度以及谣言识别和辟谣机制，对复杂的科学技术问题提供通俗易懂的解释，及时澄清事实真相。第三，建构复杂性管理与简化机制。针对不同层次的受众提供不同深度的解释，运用图表、动画等可视化手段解释复杂问题，运用类比方法解释抽象的科学概念。

三是加强制度性防御体系建设。立法过程面临复杂的利益博弈，制度性防御体系是维护公共利益的重要保障。应加强立法中的透明度改革和创新参与制度，建立相应的防范机制。这些机制主要包括以下内容：建立强制披露立法专家利益关联的制度。按照立法专家与立法所涉及利益集团的关系，对其关联风险进行分等分级。若专家近期接受过相关企业重大资助或超阈值薪酬、咨询费、股权等直接经济利益，或者在该企业担任董事、高管等关键职务，其与利益集团应被视为高风险关系，参与立法时的观点应接受更严格的审查和监督。深化基层立法联系点制度，使立法时能采集到真正的民意。实现立法联系点在城乡的均衡覆盖，以及在发达地区与欠发达地区的合理配置，确保不同年龄、性别、职业群体的参与，特别关注弱势群体和边缘群体的代表性。建构数字化平台，运用人工智能技术实现参与机制创新。利用自然语言处理技术自动分析和归类意见，开发智能推荐系统为用户推送相关立法信息，建立立法数据的采集、存储、分析系统，利用数据挖掘技术发现立法需求和趋势，开发基于大数据的立法效果预测模型，建立基于区块链的意见征集和投票系统，确保参与数据的真实性和不可篡改性。

总之，通过全过程民主、整全性科学化和制度性防御体系建设三个维度的协同配合，能够有效构建立法中的公共利益“防火墙”，防范各种形式的立法俘获现象，确保立法真正体现公共利益和人民意志。

（本文系国家社科基金重大项目“中国式现代化进程中加强新兴领域立法研究”（23ZDA076）阶段性成果）

（作者系厦门大学法学院教授）