谢宇：我国宪法中的国家安全条款：体系、挑战与完善

内容摘要：我国宪法为国家安全法治体系提供了根本法基础。随着国家安全理念与实践的发展，宪法中国家安全条款面临的新挑战日益显现，国家安全法治体系的根本法基础亟待加强。为加强国家安全法治体系的根本法基础，以因应新时代挑战，化解国家安全宪法条款与实践之间张力，我国有必要运用宪法修改、宪法解释、立法细化等多元手段，从以下方面完善宪法中的国家安全条款：一是加强宪法中国家安全概念的法定化、精准化；二是为国家安全领导体制提供根本法基础；三是补强非传统领域国家安全宪法条款及其法律实施体系；四是明确国家安全和公民基本权利平衡的基本要素。

关键词：国家安全 宪法 总体国家安全观 国家安全法治体系

党的二十大报告首次专章论述国家安全，提出“完善国家安全法治体系”；党的二十届三中全会再次强调“完善国家安全法治体系”。在全面依法治国背景下，国家安全法治体系是国家安全体系各环节建设的抓手，也是国家安全体系和能力现代化的制度基础和保障。宪法作为根本法，是国家安全法治体系的制度根基。自1954年以来，我国历部宪法均设置了国家安全条款，这些条款对于国家安全法治体系建设牵一发而动全身。然而，随着国家安全理念与实践的发展，宪法中国家安全条款面临的新挑战日益显现，国家安全法治体系的根本法基础亟待加强。如何完善宪法中的国家安全条款，以因应国家安全法治体系建设面临的新挑战，化解国家安全宪法条款与实践之间的张力，已成为我们必须直面的时代议题。

一、现行宪法中国家安全条款的体系化解读

自1954年宪法以来，我国历部宪法均以根本法形式对国家安全问题作出了规定，国家安全在宪法中始终具有极其重要的地位。但我国现行宪法关于国家安全的规定并非集中于某一条款，而是散落于序言、总纲、公民的基本权利与义务、国家机构等章节多个条款之中。通过对零散的国家安全条款进行归纳，根据条款所蕴含的内容，可以将这些条款归为五类：

（一）第一类条款：指明国家安全在我国社会主义革命和建设中的重要地位

宪法序言回顾了我国二十世纪以来四件大事，其中，在回顾我国社会主义革命和建设取得重大成就部分，所提及的成就多体现为捍卫国家安全的成就，主要包括：（1）政治安全得到保障，例如指明“社会主义制度已经确立”“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政……得到巩固和发展”；（2）国土安全和军事安全得到保障，例如指明“中国人民和中国人民解放军战胜了帝国主义、霸权主义的侵略、破坏和武装挑衅，维护了国家的独立和安全，增强了国防”；（3）经济安全得到保障，例如指明“经济建设取得了重大的成就，独立的、比较完整的社会主义工业体系已经基本形成，农业生产显着提高”；（4）文化安全得到保障，例如指明“社会主义思想教育取得了明显的成效”。上述内容体现了国家安全与我国社会主义革命和建设的密切联系，表明捍卫国家安全贯穿于我国社会主义革命和建设的全过程，是社会主义革命和建设取得成功的前提和基础，也是我国政府和人民长期关注的重要议题。

（二）第二类条款：确立维护国家安全的宪制责任

宪法关于维护国家安全宪制责任的规定主要体现在总纲多个条款中。其中最直接的体现是宪法第28条，该条规定“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动……”，明确了国家镇压危害国家安全犯罪的任务，也为《刑法》等法律打击危害国家安全犯罪提供了根本法基础。该内容最早可以追溯到1954年宪法第19条，该条规定“中华人民共和国……镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子”。1975年宪法和1982年宪法都基本延续了1954年宪法关于“反革命的活动”的表述，直到1999年宪法修正案，才首次用“危害国家安全的犯罪活动”替代“反革命的活动”。从“反革命的活动”到“危害国家安全的犯罪活动”的变迁，凸显出一种更为综合、广泛和规范的国家安全理念。新的表述进步意义在于：一是有利于更加全面地保障国家安全，囊括了反革命活动难以涵盖的一切危害国家安全的行为；二是使用法律概念替代政治概念，与国际公约保持一致，符合国际上通常做法，使我国法律更臻于科学，也反映了依法治国的时代要求。

（三）第三类条款：赋予国家机关维护国家安全的具体职权

宪法对全国人大及其常委会、中央军事委员会、国务院及其他国家机关维护国家安全的职权进行了专门规定。此外，宪法中关于国家机关一般职权的规定也涵盖了维护国家安全的职权，这些条款共同构成我国各类国家机关维护国家安全职权的根本法依据。

1.赋予全国人大及其常委会维护国家安全的最高职权。宪法第62条规定，全国人大有权决定战争和和平的问题，赋予了全国人大维护国土安全、军事安全、政治安全等重大事项决策权。此外，该条款还规定，作为最高国家权力机关，全国人大行使修宪权、宪法监督权、立法权等职权，并通过兜底条款赋予其“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，实际上赋予了全国人大维护国家安全的最高职权。全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，宪法第67条也赋予其维护国家安全的重要职权，包括在特定情况下决定战争状态的宣布，决定全国总动员或者局部动员，决定进入紧急状态，以及宪法规定的和全国人大授予的涉及国家安全的其他职权。

2.赋予中央军事委员会、国家主席、国务院维护国家安全的职权。具体而言：（1）赋予中央军事委员会维护国家安全的职权。宪法第93条规定，中央军事委员会有权领导全国武装力量。宪法关于武装力量任务的规定则主要体现在总纲第29条，我国武装力量涉及国家安全的任务包括两方面：一是巩固国防、抵御侵略等任务，重点涉及国土安全、军事安全；二是保卫人民等任务，重点涉及维护政治安全等。（2）赋予国家主席维护国家安全的职权。国家主席作为国家元首，宪法第80条规定其有权根据全国人大及其常委会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令等，并行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权。（3）赋予国务院维护国家安全的职权。宪法第89条赋予了国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的权力。此外，根据该条款赋予国务院的一般职权，国务院还有权制定涉及国家安全的行政法规，规定有关行政措施，发布有关决定和命令；实施国家安全法律法规和政策；行使宪法法律规定的和全国人大及其常委会授予的涉及国家安全的其他职权。

3.赋予其他国家机关维护国家安全的职权。除上述机关外，宪法并未专门规定其他国家机关维护国家安全的职权，但关于其他国家机关职权的一般规定蕴含了其维护国家安全的职权。例如，宪法第99条、104条等关于地方人大及其常委会职权的规定，赋予了地方人大及其常委会在本行政区域内，保证国家安全法律法规的遵守和执行的职权。宪法第107条关于地方各级人民政府职权的规定，赋予了地方各级人民政府依照法律法规规定管理本行政区域内的国家安全工作的职权。再如，宪法第131条、136条等关于法院和检察院的规定，赋予了人民法院依照法律规定行使审判权，人民检察院依照法律规定行使检察权，惩治危害国家安全违法犯罪行为的职权。

（四）第四类条款：规范国家安全与公民基本权利的平衡

如何平衡国家安全与公民基本权利，是不同国家宪法法律都面临的重要议题。与许多国家宪法一样，我国宪法同样将国家安全作为限制公民基本权利的正当理由之一，明确规定公民行使基本权利不得损害国家安全。

1.部分宪法条款直接基于国家安全对公民基本权利进行限制。其最直接体现为宪法第40条，该条规定，“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”，将国家安全作为限制公民通信自由和通信秘密的两项正当理由之一。此外，宪法第36条规定我国公民有宗教信仰自由，同时规定“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”，对宗教信仰自由进行了限制。该限制虽并未明确提及国家安全，但其目的在于保障独立办教，防止外国势力的渗透，仍是出于国家安全考虑。

2.关于公民基本权利限制的一般条款也蕴含了基于国家安全的限制。宪法第51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。该规定是1982年宪法新增的一项规定，是关于如何行使公民权利和自由的一个指导思想，既保证每一个公民得以充分享有并行使自己的基本权利，又保证全社会的正常秩序和稳定安宁。该规定明确要求公民在行使自由和权利时不得损害国家利益，而国家安全正是国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展等国家核心利益和国家其他重大利益的重要表现。因此，要求公民不得损害国家利益，必然蕴含了公民不得损害国家安全的限制。

（五）第五类条款：规定公民维护国家安全的基本义务

我国宪法关于公民基本义务的多项规定都与国家安全息息相关，以根本法的形式确立了公民维护国家安全的基本义务。

1.规定了公民维护国家安全的一般义务。宪法第54条规定，“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”。该规定是1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法从未有过的新规定，其背景在于改革开放以来，我国对外交往日益频繁，出于种种原因实践中出现了损害国家安全、荣誉和利益的行为，1982年宪法为防患于未然作出了上述规定，是针对极少数人不顾人格、国格，甚至出卖民族利益而写的。该条以概括性规定的方式明确了公民维护各个领域国家安全的基本义务，是公民履行维护国家安全义务的基本遵循，既蕴含了公民不得危害国家安全的不作为义务，也蕴含了公民面对第三人危害国家安全时应保卫国家的作为义务。

2.重点规定了公民维护政治安全、国土安全、军事安全、社会安全等基本义务。除宪法第54条关于公民维护国家安全基本义务的概括性规定外，宪法关于公民基本义务的其他诸多规定也涉及国家安全。例如，宪法第52条规定，“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”，主要涉及国土安全、政治安全、社会安全等；第55条规定，“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责”，主要涉及军事安全、国土安全等；第53条规定，“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密”，主要涉及军事安全、科技安全、信息安全、网络安全等。无论是宪法第54条的概括性规定，还是上述其他规定，均为《国家安全法》《反分裂国家法》《反间谍法》《国家情报法》《网络安全法》《生物安全法》等具体法律细化公民维护国家安全的义务提供了根本法依据。

二、现行宪法中国家安全条款面临的时代挑战

习近平总书记指出，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观”。国家安全形势变化出现的新特点、新趋势，不仅带来了我国国家安全理念的重大变革，也为现行宪法中国家安全条款的完善提出了新的时代挑战。

（一）宪法中国家安全概念与新的国家安全理念存在一定张力

总体国家安全观是我们党历史上第一个被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想，是新时代国家安全工作的根本遵循和行动指南，党的十九大将坚持总体国家安全观纳入了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。针对总体国家安全观入宪问题，目前学界主流观点认为，将总体国家安全观纳入宪法是推进新时代国家安全工作、建设国家安全法治体系的必然要求。对此，有学者指出，总体国家安全观未被写入宪法，导致宪法缺乏国家安全纲领性条款，不利于宪法国家安全条款的体系性建构，也不利于解决国家安全部门法的价值冲突和宪法及时反映国家安全时事最新需要，容易导致国家安全法治偏离既定轨道。还有学者指出，从落实总体国家安全观的角度来看，总体国家安全观如果仅作为一种理念而非宪法规范，难以作为国家安全各部门法律规范的有效规范基础，并为全社会提供稳定性期盼，还将导致宪法与《国家安全法》中的安全协调性欠缺。笔者赞同上述观点，但同时认为，即使在目前宪法尚未直接规定总体国家安全观的情况下，鉴于宪法序言所规定的“习近平新时代中国特色社会主义思想”已经蕴含了“坚持总体国家安全观”的要求，应当说我国2018年宪法修正案已经间接确立了总体国家安全观的宪法地位。

随着总体国家安全观的提出，我们对宪法中国家安全概念的理解也应当随之变迁。与此同时，我们必须直面一个问题：1982年宪法中的国家安全条款多是传统安全理念的产物，与2014年才提出的总体国家安全观，由于时代差距存在一定张力。这种张力具体体现为，在新的国家安全理念之下，宪法中部分国家安全条款面临泛化与模糊化的问题。以宪法第40条为例，该条规定“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”，明确国家安全是限制公民通信自由和通讯秘密的正当理由。按照1982年修宪时的观念，该条中所指“国家安全的需要”，主要是政治、军事等传统国家安全需要，所指危害国家安全的行为主要是刑法中“危害国家安全罪”规定的分裂国家、颠覆政权等犯罪行为，其内涵相对限缩和明确。

而在新的国家安全理念下，一方面，总体国家安全观极大扩张了国家安全的内涵和外延，使得宪法中国家安全条款存在被泛化风险，增加了明确国家安全与公民基本权利界限的难度。总体国家安全观下的国家安全，特别是内涵日新月异的科技安全、生物安全等非传统国家安全，与1982年修宪时理解的政治安全、军事安全等传统国家安全已经大为不同，如果按照总体国家安全观解释宪法中的国家安全，将使国家安全的范围极大地扩展，进而限缩现行宪法第40条中的通信权。另一方面，相较于1982年修宪时具有较明确内涵的国家安全概念，总体国家安全观下的国家安全概念边界更为模糊和不确定。特别是对于非传统国家安全领域而言，除数据安全、生物安全、网络安全等少数领域外，诸多非传统领域的国家安全尚无明确的法律界定。这种张力是我们在总体国家安全观下解释宪法中国家安全条款必须化解的新难题。特别是在宪法实施和宪法监督不断深入的背景下，宪法得到越来越多的适用，要求明晰宪法中国家安全概念的诉求就更为迫切。

（二）宪法尚未充分反映国家安全领导体制的重大变革

党的二十大报告提出，“坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，完善高效权威的国家安全领导体制”。近年来，我国国家安全领导体制已经发生了重大变革，早在2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。2014年1月，中央政治局召开会议决定，中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，负责统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。2015年《国家安全法》也对该机构职权予以明确，规定“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设”。

然而，我国宪法至今尚未及时反映这一国家安全领导体制的重大变革。对此，诸多学者指出，目前国家安全委员会是按照党的机构进行设置的，但由于这一机构在国家层面有着极其重要的地位和作用，因而需要在国家宪法体制中予以明确。其中，部分学者对国家安全委员会仅由部门法规定而无宪法规定的合宪性提出了顾虑。还有学者指出，虽然中央国家安全委员会仅以党内机构名义领导和管理国家安全事务在理论和现实中可行，但仍存在诸多不便，例如，其所处理的事务大部分属于国务而非纯粹的党务，且作为党内机构在与其他国家国家安全机构进行交流合作时身份不对等，以及不利于公民权利保障等。此外，还有学者主张俄罗斯、韩国、越南等国宪法关于国家安全机构的规定也为我国国家安全委员会入宪提供了重要参考。

除上述问题外，笔者认为，国家安全委员会未被写入宪法，还导致了《国家安全法》《国家情报法》等法律中的部分规定在宪法层面缺乏明确依据，不利于国家安全领导体制建设。我国宪法对作为“中央国家安全领导机构”的中央国家安全委员会只字未提，但从现有立法实践来看，我国多部法律均将中央国家安全委员会作为重要的法律主体，《国家安全法》《国家情报法》《数据安全法》《生物安全法》等法律均对其职权职责进行了明确规定。例如，《国家安全法》第5条规定，“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。”《国家情报法》第3条规定，“中央国家安全领导机构对国家情报工作实行统一领导，制定国家情报工作方针政策，规划国家情报工作整体发展，建立健全国家情报工作协调机制，统筹协调各领域国家情报工作，研究决定国家情报工作中的重大事项。中央军事委员会统一领导和组织军队情报工作。”这就导致《国家安全法》《国家情报法》等部门法中的核心法律主体“中央国家安全领导机构”在宪法中不见踪影，也使得《国家安全法》《国家情报法》等部门法在国家安全委员会问题上与宪法不同步。这种尴尬的法律地位在与中央军事委员会等主体对比时更为突出，例如，《国家情报法》第5条在规定国家情报体制时，重点规定了两个法律主体，一是中央国家安全领导机构即中央国家安全委员会。二是中央军事委员会，前者在宪法中只字未提，但后者却在现行宪法中有专节规定。既然多部法律都赋予“中央国家安全领导机构”重要的法律地位和职权职责，那么，宪法对该主体只字不提就显得并不恰当。

（三）非传统领域国家安全宪法条款及其法律实施体系亟待补强

在1982年宪法颁布的时代背景下，当时我国所强调的安全观仍是传统安全观而非总体国家安全观。因此，宪法中的国家安全条款主要是关于政治、国土、军事等传统领域国家安全的内容，非传统领域的国家安全问题在宪法中并未得到充分体现。而在当前国家安全法治实践中，由于国家安全工作具有极强的时代性，国家安全的内涵也日新月异，在百年未有之大变局下，非传统领域的国家安全问题越来越凸显。尽管自2002年以后，我国日益重视非传统领域国家安全，并在党的十六大报告中明确提出“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”。但时至今日，针对我国宪法的历次修改尚未充分体现出非传统国家安全的内容。

这种宪法上的缺憾也直接体现在了当前的国家安全法治体系中。在现行法律中，非传统领域国家安全立法虽然不断增加，但仍集中在少数领域，难以适应国家安全法治实践发展需要。近年来，非传统领域国家安全的挑战日益严峻且不断变化。例如，科技领域面临核心关键技术、核心科技人才培养等方面挑战，网络安全领域面临数据泄漏、高危漏洞、网络攻击、智能犯罪等方面挑战，资源安全领域面临战略性关键矿产资源内部供应不足和境外获取风险聚集等方面挑战，海外利益安全领域面临“量大、点多、线长、面广”等方面挑战，太空安全领域面临太空环境危及太空系统生存、轨道与频谱资源紧缺等方面挑战，生物安全领域面临传染病扩散防范难度加大、人类遗传资源和民族基因信息流失等方面挑战，数据安全领域面临数据跨境流动带来的安全问题等方面挑战。非传统国家安全因素的破坏性不亚于战争，主权国家可以在非军事接触条件下，通过网络战、生物战、资源战、科技战、贸易战等方面对另一主权国家发起攻击，危害他国国家安全。

目前，我国关于非传统领域国家安全立法主要集中在数据安全、网络安全、生物安全、核安全等部分领域，制定了《数据安全法》《网络安全法》《生物安全法》《核安全法》等专门的国家安全立法，而多数非传统领域国家安全立法不仅较为零散，且其内容也不完善。以海外利益安全为例，在2023年《对外关系法》出台前，除《国防法》《国防交通法》等个别法律在规定解放军、驻外机构等主体职权职责时，提及了上述主体维护海外利益安全的职权职责外，我国法律并无维护海外利益安全较为全面、详细的规定。2023年《对外关系法》出台后，该法第37条虽原则性地规定“国家依法采取必要措施”保护公民和国家的海外利益，并规定“国家加强海外利益保护体系、工作机制和能力建设”，但对于可采用哪些必要措施、如何采取必要措施、国家如何启动必要措施、公民如何申请必要措施等问题，以及“海外利益保护体系、工作机制”的主要内容等重要问题，并无更进一步规定。再如，《刑法》中“危害国家安全罪”专章所规定的罪行主要仍是背叛国家罪、分裂国家罪、颠覆国家政权罪等传统领域国家安全罪行，其他章节中的罪行虽然涉及危害非传统领域国家安全的罪行，但大方向仍聚焦于传统安全领域。

（四）国家安全与公民基本权利平衡的标准有待细化

国家安全与宪法所保障的公民基本权利存在一定张力，这是不同国家宪法共同面临的问题，随着近年来我国宪法实施不断深入，该问题日益凸显。我国宪法中“公民的基本权利和义务”一章，既规定了公民各项基本权利，又要求公民行使基本权利不能损害国家安全，并应承担维护国家安全的义务。国家安全与公民基本权利之间的张力体现在诸多方面，例如，国家机关基于国家安全，在禁止煽动分裂国家、煽动颠覆国家政权时，涉及到公民表达自由等基本权利的行使；国家机关在维护国家安全过程中，在行使侦查权时，使用的技术侦查措施就涉及到与公民通信自由和通信秘密权、住宅安宁权等基本权利的平衡。国家安全与公民基本权利之间存在的张力并非我国独有的问题，各国宪法学几乎都无法对该问题视而不见。

面对国家安全与各项公民基本权利之间的张力，如何平衡两者之间的关系，是各国宪法普遍关心的重要议题。不同国家为了保障国家安全，都会对公民基本权利进行限制，甚至越来越多的国家在平衡国家安全与公民基本权利时，在个案中往往会体现出国家安全优先原则，将国家安全视作优先考虑的因素。宪法作为公民权利的保障书，一方面限制了公民基本权利的行使，但另一方面也规范了国家机关维护国家安全的权力。那么，如何平衡国家安全和公民基本权利，使国家在有效维护国家安全的前提下，又能够充分保障公民基本权利，是我国宪法无法回避的重要议题。从目前我国立法和司法实践来看，确立国家安全与公民基本权利之间界限的标准尚不明确，这对于平衡国家安全与公民基本权利带来了较多不确定性。

三、现行宪法中国家安全条款的完善路径

“本固则枝荣，根深方叶茂”。宪法作为国家安全法治体系的根本法基础，只有宪法中国家安全条款不断完善才能为国家安全法治体系提供稳固、充分的基础。为了因应新时代面临的国家安全挑战，我国有必要运用宪法修改、宪法解释、立法细化等多元手段，从以下方面完善宪法中的国家安全条款。

（一）加强宪法中国家安全概念的法定化、精准化

尽管宪法中国家安全条款较多，但在正文中直接使用“国家安全”“祖国的安全”概念的主要是3处：一是宪法第28条规定国家“镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”；二是宪法第40条规定“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要”，不得侵犯公民的通信自由和通信秘密；三是宪法第54条规定公民“有维护祖国的安全”的义务，不得有“危害祖国的安全”的行为。随着总体国家安全观的提出，我们对宪法中国家安全概念的理解也应当随之而变迁，但是如何化解可能出现的国家安全概念泛化与模糊化的风险，特别是避免因此导致对公民基本权利的过度限制和对基本义务的加重，是总体国家安全观入宪后必须解决的宪法问题。笔者认为应当加强国家安全概念的法定化和精准化。

一是应当加强国家安全概念的法定化。当下国家安全的内涵和外延已从传统的政治安全、国土安全、军事安全等，逐渐扩大至经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、生物安全、太空安全、极地安全和深海安全等多个领域，而且随着社会发展不断拓展。随着我国国家安全法治实践的推进，国家安全在我国法治建设中已经不仅是一个政治概念，更是一个重要的法律概念，要推进国家安全法治体系建设，完善各个领域国家安全法律制度，保障国家机关充分正确行使职权，必须要明确不同领域国家安全的法律内涵。然而，当前我国在法律层面仅有2015年《国家安全法》对国家安全概念进行了概括式界定，《生物安全法》《数据安全法》等少数法律对生物安全、数据安全等国家安全的个别领域进行了专门界定，以及《刑法》对危害国家安全罪行进行了列举，其他法律几乎鲜有对国家安全的界定。未来有必要通过宪法解释或立法等方式，进一步加强对不同领域国家安全概念的界定。

二是应当加强国家安全概念的精准化。宪法第28条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”，明确了国家维护国家安全的宪制责任。该条中“危害国家安全的犯罪活动”系1999年宪法修正案修改“反革命的活动”而来，对该条款早期的理解一般仍停留在分裂国家、颠覆政府等传统安全领域犯罪层面。总体国家安全观下的国家安全囊括了若干个具体领域，未来这些领域还会不断拓展，这也将扩大宪法第28条维护国家安全、惩治危害国家安全犯罪活动的宪制责任。国家履行维护国家安全宪制责任时，面对若干个重点国家安全领域，特别是不断出现的新的危害国家安全的犯罪活动，应当加强国家安全概念的精准化。以惩治间谍罪犯活动为例，美国、加拿大、德国等国家为维护国家安全，在间谍罪之外另外专门规定了经济间谍罪（或商业间谍罪），尽管我国2020年《刑法修正案（十一）》对“为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供商业秘密”的犯罪行为进行了惩处，但该罪行仍无法完全满足精准打击现代间谍犯罪的实践需要。具体而言：一是该罪行侵犯的对象仅限于商业秘密，不包括其他与国家安全有关的技术性文件、数据、资料、物品等；二是该罪侵犯的客体是社会主义市场经济秩序，国家安全机关无法对此类间谍行为行使管辖权；三是缺乏国家法律中“为外国政府、外国政府的机构、外国政府的代理人受益”等类似规定，对此类情形没有从重处罚规定。

（二）为国家安全领导体制提供根本法基础

随着2014年中央国家安全委员会的设立，我国国家安全领导体制已经发生了重大变革。推动中央国家安全委员会入宪，使宪法充分反映我国国家安全领导体制的重大变革，并为《国家安全法》《国家情报法》《数据安全法》《生物安全法》等法律提供充分法律依据，对于“坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，完善高效权威的国家安全领导体制”有着重要意义。对此，许多学者提出，我国应当在宪法中明确中央国家安全委员会的法定职责，将国家安全委员会的职能和组织机构等内容以宪法形式确定，并理清其与全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委等主体的关系。针对国家安全委员会具体应当如何写入宪法的问题，存在多种观点：有学者认为，应当借鉴中央军事委员会“两块牌子、一套班子”的设置模式，在宪法第三章“国家机构”中的“中央军事委员会”后增加“国家安全委员会”一节，对国家安全委员会进行具体规定；有学者认为，应当在宪法中“国家主席”部分对国家安全委员会进行规定，通过修改国家主席职权的规定，新增“国家主席领导国家安全委员会”等内容；还有学者认为，应当在宪法中的“中央军事委员会”部分明确中央军事委员会主席对国家安全委员会的领导。

笔者认为，尽管中央国家安全委员会设立已有十余年，但鉴于域外诸多国家的国家安全委员会机制也几经探索和变迁的经验，为尽量保持宪法的稳定性，在当前阶段暂无必要在宪法中对其组成、职权、运行等进行过细规定，更无必要在“国家机构”中专节对国家安全委员会进行规定。较为稳妥的方案是在宪法总纲第28条中增加一款规定，“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”一方面，这种做法不至于规定地过于死板，为国家安全委员会体制的探索提供了空间和余地，且对宪法文本的变动较小，有利于保持宪法的稳定性；另一方面，也为《国家安全法》《国家情报法》《数据安全法》《生物安全法》等具体法律和党内法规规定国家安全委员会的性质、职权等提供了宪法依据，为国家安全委员会的进一步探索和发展提供根本法上的支撑。这种做法还可以一并解决上文所述的总体国家安全观入宪问题，充分反映我国国家安全理念和国家安全领导体制的变化。未来随着国家安全委员会在实践中不断完善发展，待该机制更加稳定成熟后，可再进一步考虑专节对其内容进行规定，明确其职能、组成、运行，及其与全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委等主体的关系。

（三）补强非传统领域国家安全宪法条款及其法律实施体系

非传统领域国家安全问题不仅带来了新的国家安全挑战，也为应对传统领域国家安全问题，如政治安全、军事安全问题提出了新的要求。及时补强非传统领域国家安全宪法条款及其法律实施体系，更好地以法治手段应对非传统领域国家安全挑战，是构建完善的国家安全法治体系的必然要求。

一是要完善宪法中的国家安全条款，重点加强非传统领域国家安全条款。正如上文所述，由于宪法中的国家安全条款主要是关于传统领域国家安全的内容，而关于非传统领域国家安全的宪法条款较为缺乏，非传统领域国家安全在宪法中并未得到充分体现。因此，有必要及时更新宪法中的国家安全理念，为非传统领域国家安全提供更加明确的宪法基础。一方面，可以通过将总体国家安全观明确写入宪法的方式为非传统领域国家安全提供概括性依据。上文提出在宪法总纲第28条中增加一款规定的做法，不仅可以使宪法充分反映我国国家安全领导体制的重大变革，还可以通过明确规定总体国家安全观的方式涵盖非传统领域国家安全，可以说是一举两得。另一方面，部分重要领域的非传统国家安全可以单独写入宪法。例如，2018年宪法修正案将生态文明写入宪法，在一定程度上从以根本法的形式明确了生态安全的宪法基础，夯实了国家生态安全维护义务的正当性基础，推动了国家生态安全维护义务角色的时代性转变，并促进了国家生态安全维护合宪性解释的制度性贯通。

二是加强非传统领域国家安全立法，形成宪法之下更为完整的国家安全法治体系。在进行国家安全立法过程中，要及时推动非传统领域国家安全立法，尽快实现国家安全立法全覆盖。当然，这种全覆盖并非是要求立法必须与若干个领域一一对应，而是可以几部法律规定一个非传统领域国家安全问题，或者一部法律规定若干非传统领域国家安全问题。以人工智能为例，人工智能作为一项革命性新技术，其发展与应用将对国家安全带来一系列影响。例如人工智能可以有效维护与保障国家安全，但人工智能的脆弱性、不可解释性等特点会给国家安全带来潜在风险与挑战。对此，2023年底欧洲议会、欧盟成员国和欧洲委员会三方就《人工智能法案》达成协议，拟率先推出全球第一部关于人工智能领域的全面监管法规，其中诸多内容涉及人工智能带来系列安全风险的规制。对于我国而言，也有不少学者提出加强人工智能立法，强调人工智能领域“滞后立法”是最大的风险之一，呼吁在人工智能领域应该立法先行，立法和发展相互协调、平衡推进，重点规范数据争夺、数据安全风险等问题。

（四）明确国家安全和公民基本权利平衡的基本要素

国家机关在实施宪法中的国家安全条款时，无法回避国家安全与公民基本权利的平衡问题，在涉及对公民基本权利限制时，一般需要考察对公民基本权利限制的主体、目的、手段的合宪性等问题。在平衡国家安全和公民基本权利时，很难有放置四海而皆准的标准，不同国家在不同形势下对两者间的界限进行调整并不鲜见。笔者认为，国家机关在实施宪法中国家安全条款时，在平衡国家安全与公民基本权利关系过程中，应当综合考虑的要素主要包括：

1.时间要素。安全是相对于危险、威胁而言的。一个国家处于不同的国际形势和国内形势之下，面临的国家安全危险和威胁往往不尽相同，对于何为国家安全的理解也会有所不同，国家安全与公民基本权利的界限也会有所区别。公民对某项基本权利的行使，完全可能在一个时代背景下与国家安全兼容，而在另一个时代背景下对国家安全构成危险或威胁。以美国为例，整个美国国家安全法律体系均呈现出“应势而变”的基本特征，美国对国家安全标准的认定具有很强的灵活性，会根据不同国际和国内形势确定威胁的主要来源，并相应地调整国家安全的标准。正如霍姆斯大法官在申克诉合众国案中分析言论自由的界限时所强调，“每一个行为的性质都取决于其所发生的环境”，“当一个国家处于战争状态时，许多在和平时期可以发表的言论……将无法被容忍，任何法院也不会认为其应受宪法权利的保护”。我国国家安全法治体系同样呈现出这种特征。例如，随着我国面临生物安全风险的凸显，我国在2020年《刑法修正案（十一）》中新增了非法采集人类遗传资源、走私人类遗传资源材料罪以及非法植入基因编辑、克隆胚胎罪等罪名，日益加强了对生物安全的保障力度以因应国家安全的新挑战。

2.空间要素。一个国家的国家安全法治体系具有统一性，但在平衡国家安全与公民基本权利时，往往也需要考虑空间因素的影响。对于我国而言，一方面，不同地方的国家安全工作有不同的特殊性。以国家安全立法为例，作为国家安全中央立法的重要补充，从近四十年地方立法情况来看，地方国家安全立法也具有一定的灵活性和特色，特别是在涉自贸区、经济开发区等经济安全领域，宗教事务等政治安全领域，大气污染防治、水资源保护等生态安全领域，许多地方的国家安全立法凸显了本地特色。在不涉及《立法法》法律保留事项的领域，各地方可以根据本地区实际情况，平衡国家安全和公民基本权利。另一方面，香港和澳门两个特别行政区国家安全法治体系具有特殊性。宪法第31条贯彻了“一国两制”基本方针，规定了特别行政区制度，并规定“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，这也决定了特别行政区国家安全法律制度具有一定的特殊性。在实践中，2020年全国人大常委会通过的《香港特别行政区维护国家安全法》，就是中央充分考虑到香港特别行政区的特殊性，为香港特别行政区专门制定的国家安全立法。除此之外，香港、澳门两个特别行政区国家安全本地立法进一步体现了本地特色。

3.权利类型要素。我国宪法规定了政治权利、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、文化教育权利等诸多基本权利，其中，许多基本权利的行使与国家安全的维护息息相关，但不同基本权利的行使对于国家安全的影响有着明显不同，国家机关在实施宪法中的国家安全条款过程中，当面临国家安全与公民基本权利平衡时，应当结合不同公民基本权利的特征予以考量。以对集会游行示威权利的限制为例，由于该权利的行使具有很强的煽动性，十分容易演变成集体暴力进而对社会秩序造成冲击。因此，许多国家普遍采取相对严格的许可制和报备制等事前程序进行限制，倾向于通过事前干预而非仅仅依靠事后追责达到预防集群行为发生时产生违法犯罪的目的。

结语

宪法作为治国安邦的总章程，为国家安全法治体系建设奠定了根本法基础。我国宪法中的国家安全条款，指明了国家安全在我国社会主义革命和建设中的重要地位，确立了维护国家安全的宪制责任，赋予了国家机关维护国家安全的具体职权，规范了国家安全与公民基本权利的平衡，规定了公民维护国家安全的基本义务，为国家安全法治体系建设提供了重要保障。与此同时，当前国际国内形势复杂多变，传统安全威胁和非传统安全威胁相互叠加、相互交织。随着我国国家安全形势与任务在不断变化，国家安全理念也在不断完善发展，宪法中的国家安全条款也有待不断完善、细化。直面并妥善应对现行宪法中国家安全条款面临的新挑战，既是全面依法治国的必然要求，也是推进国家安全体系和能力现代化，特别是完善国家安全法治体系的必然要求。当然，宪法中国家安全条款的完善并非朝夕之功，未来应当持续立足国际国内形势和国家安全工作实践，锚定国家重大利益，不断推动宪法中国家安全条款的完善发展，为国家安全法治体系建设提供制度根基和保障。

谢宇，广东外语外贸大学国家安全研究院副教授，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心广东省法学会研究基地特约研究员。

全文首发在《法学论坛》2025年第3期第141-151页。如需全文请在中国知网下载。