童宇韬：从“适应派”到“美国主义者”：美国“全球南方”政策的演变

【内容提要】 当前国际格局中“全球南方”的地位日益突显，而随着特朗普的再次当选，其孤立主义倾向如何影响美国“全球南方”政策的讨论也随之兴起。结合已有理论，可将国际主义到孤立主义视为一条横轴的连续变量区间，以描述美国不同时期对外政策在两者之间倾向程度的差异。在该横轴上可依次定位“适应派”“传统国际主义派”“强硬派”以及“美国主义者”四个维度以描述不同时期美国的对外政策特征。其具体则表现为美国对外政策的单边或多边手段选择、对国际机制的重视程度、美国利益优先度以及经贸政策偏好方面的差异。通过这一分析框架，可发现冷战后美国的“全球南方”政策虽在偏国际主义或偏孤立主义之间摇摆，但整体上呈现出越来越强调自身利益优先并对相关国际事务的介入日益克制的特征。特朗普政府的对外政策可归类为“美国主义者”，其再次上台执政将会给“全球南方”带来相应的冲击和影响。

【关键词】 孤立主义；国际主义；全球南方；美国对外政策；特朗普政府

当前，“全球南方”越来越具有独立性，对国际政治现状有自身的认知和理论，正在成为国际政治中的重要力量。冷战结束后以来，美国时而漠视“全球南方”，认为其不值得美国进行战略投入；时而又将“全球南方”视为传播美国理想和价值观的目的地；有时又认为“全球南方”是恐怖主义、疾病等全球性问题的来源地，须对其干涉或按美国的价值和理念进行改造。美国对“全球南方”的政策表现出一种反复摇摆波动的特征。在中美竞争的背景下，美国认为“全球南方”的巴西、印度、印度尼西亚等国是需重点拉拢的对象，而另一些国家则是潜在的中美竞争场域。因此，美国整体对外战略的调整正在重新审视“全球南方”，在具体国际和地区议题上期望获取“全球南方”的支持。

很多战略家、学者、观察家认为，美国对自身在世界上所扮演角色的认知变化决定了美国对外政策的波动，其认知可描述为国际主义（internationalism）和孤立主义（isolationism），这种波动变化也深刻影响了美国对“全球南方”的政策。对此，本文重点从美国对外政策的孤立主义和国际主义视角来解释美国“全球南方”政策的演变，进而分析特朗普再次上台后的对外政策可能对“全球南方”带来的影响。

一、美国对“全球南方”政策的已有解释

目前，国内外将“全球南方”视为一个整体并在此基础上对美国对外政策进行解释的研究不多。第一，很多研究认为，美国对“全球南方”的关注程度随国际形势变化而变。冷战结束初期，一些美国学者认为，对于美国来说，相较欧洲第三世界并不重要，美国在这些国家没有太多利益。冷战结束至“9·11”事件期间，一些学者认为美国对“全球南方”的政策是“善意的忽视”（benign neglect），即不愿采取行动，但相信结果会好。德国学者于尔根·吕兰德（Jürgen Rüland）虽认为此论断不妥，但也承认美国 20 世纪 90 年代的对外政策中，“全球南方”被置于次要位置。美国学者彼得·舒瑞德（Peter J. Schraeder）则指出，美国持不同对外政策理念者都认为美国在“全球南方”有值得捍卫的战略利益，分歧在于这些利益在哪、有多重要以及如何维护。

第二，很多学者认为美国的“全球南方”政策由国际形势变化和重大事件驱动。“9·11”事件后，有观点认为亨廷顿的“文明冲突论”是正确的，富国和穷国之间日益严重的不平等是助长恐怖主义和宗教极端主义的原因，西方的安全挑战主要来自贫困的“全球南方”。近年来，美国昆西国家事务研究所研究员萨朗·希多尔（Sarang Shidore）认为，全球南方国家拒绝在俄乌冲突中明确站队让美西方认识到，全球南方国家能够以合力限制大国的行动或让大国作出回应。英国学者莱斯利·文贾穆里（Leslie Vinjamuri）和麦克斯·尤利（Max Yoeli）则认为，“全球南方”对美国在俄乌冲突和巴以问题上的双标立场以及美国对自由贸易政策的消极立场都很失望，美国与全球南方国家之间产生了信任赤字，因此美国需采取对策。美国战略与国际问题研究中心学者丹尼尔·伦德（Daniel F. Runde）认为，大多数中美竞争将是非军事的且将在“全球南方”发生，因此美国应更重视“全球南方”。赵建伟通过详细分析近年美国战略界对“全球南方”的讨论热潮，认为美国战略学术界对“全球南方”的辩论始于现实政治的迫切性，服务于美国的战略需求。

第三，一些学者认为美国对“全球南方”的定义由美国的现实政治需求决定，其中最典型的例子是对中国是否属于“全球南方”的认知变化。20 世纪 70 年代，美国学术界将“全球南方”视为和“第三世界”相同的概念，将人均 GDP 相对较高的国家与较贫穷的国家区分开来。显然，在当时美国的认知里中国属于“全球南方”。但是，在 2006 年出版的一些学术着作中，其就已将中国排除在“全球南方”之外，理由是包括中国在内的东亚地区的社会经济指标与亚洲其他地区及“全球南方”都存在显着差异。当前，美国很多学者认为中国不属于“全球南方”。约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）认为，俄乌冲突已将世界划分为“全球西方”“全球东方”和“全球南方”，中国和俄罗斯属于“全球东方”。约瑟夫·奈（Joseph S. Nye, Jr.）称，“中国是北半球中等收入国家，却喜欢将自己描述为在“全球南方”中有领导作用的国家”。对此，陈积敏和王寅鸽指出，美西方是为了削弱中国在“全球南方”的影响力、减损中国与“全球南方”团结合作的态势以及增加中国对“全球南方”的外交成本。赵明昊则认为，美国的目的在于削弱中国的“发展中国家”身份并在全球南方国家内部制造矛盾。

第四，很多研究认为美国“全球南方”政策的变化随多边主义和单边主义的偏好变化而变。冷战后初期，美国比较偏向“多边主义”。即便是对全球南方国家进行武力干涉，美国也偏向通过联合国以及各种地区性国际组织实现对第三世界国家的干涉。小布什政府时期，美国对全球南方国家政策表现出更多的单边主义特征。加里·格雷格（Gary L. Gregg II）认为，单边行动是小布什政府涉及第三世界国家对外政策的三个重点之一。多米尼克·蒂尔尼（Dominic Tierneyr）认为，奥巴马更重视多边主义。特朗普则更倾向单边主义。约瑟夫·雷蒙恩（Joseph Lemoine）认为，拜登政府趋向寻求在全球经济、社会和气候等议题上纳入发展中国家并强调联合国等多边机制的作用。

第五，一些研究认为美国的“全球南方”政策由其对外政策中一些根本性思想和价值观决定。汉斯·莫尔（Hanns W. Maull）认为，美国从来没有“有原则的多边主义”，其采取一种以“美国例外论”为主要内核的对外政策。康斯坦斯·安东尼（Constance G. Anthony）则认为，美国对外政策中一直存在对第三世界国家进行军事干涉以传播“民主”的传统，该传统起源于伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）并被美国后续领导人接受和实践。阿斯特利斯克·丘利亚拉斯（Asterisk Huliaras）认为，美国的非洲政策受福音派思想影响，在小布什政府时期，福音派与族群游说团体以及人道主义非政府组织联合，在美国对欠发达国家的政策中获得了影响力。

综上，现有研究大多认为美国的“全球南方”政策一直处于变化中，并将变化归因为对国际环境和新形势的应对、不同政府的政策偏好以及对外政策中的基本理论和理念差异。然而，已有研究对美国“全球南方”政策变化的具体路径和理论逻辑缺乏系统性描述，因此，本文尝试从国际主义和孤立主义视角出发，构建理论框架来分析美国“全球南方”政策的变化趋势。

二、美国“全球南方”政策演变的理论分析框架

特朗普认为，美国在冷战后致力于在“全球南方”推广民主而非维护稳定偏离了“正确轨道”。2016 年 4 月，特朗普发表讲话时称：“这一切都始于一个危险的想法，即美国可以把那些既没有经验、也无意成为西方民主国家的国家变成西方民主国家”“我们将退出国家建设事务（nation-building business），专注于在世界范围内创造稳定”。纵观历史，美国整体对外政策在国际主义的“接触”（engagement）和孤立主义的“退出”（withdrawal）之间摇摆。这种变化本质上源于对美国在世界中扮演的角色和地位的认知差异，由此也衍生出了美国对“全球南方”的不同政策偏好。

（一）当前美国对外政策中的国际主义与孤立主义之争

近年来，美国对外政策应作何调整以应对主要威胁的辩论再度兴起。首先，美国国内对现状的共识是美国无力参与所有的国际事务，在战略上美国需要某种形式的“调整”或“撤出”，以集中力量应对主要问题。冷战后近 30 年里，美国两党的长期共识是作为世界上“不可或缺的国家”（indispensable nation），美国别无选择，只能在世界舞台上追求转型议程，然而，近年这一共识已经崩溃。美国前国务卿、国家安全顾问赖斯（Condoleezza Rice）称，近 80 年的国际领导角色耗尽了美国。无论是拜登还是特朗普政府都致力于将战略重心转向亚洲，然而既有政策惯性又阻碍了此目标实现。在“全球南方”，美国已着手进行政策调整，但碍于现实障碍尚未完全达成目标。特朗普第一任期中从叙利亚撤出美军的意图遭到了军方激烈反对，共和党议员们也对此态度消极，最后无果而终。拜登政府从阿富汗撤军最终导致了其扶持的阿富汗政府迅速垮台，促使其之后在中东问题上更加谨慎，未能实现根本性政策转变。

其次，最近八年多的共和党与民主党政府的对外政策分别具有偏孤立主义和偏国际主义的特征。民主党政府更倾向一种调整后的“自由国际主义”，认为美国的领导力是维护世界稳定的力量，强调军事威慑并对所谓“自由的、基于规则的国际秩序”持有信心。共和党政府则倾向“美国优先”（America First）路径，强调维持美国的军事优势并表现出好战的单边主义，认为美国对外政策不应当在海外推行民主，而是应当转向更军事化的全球存在。特朗普认为，美国建立的自由国际秩序对美国不利。同时，也存在第三类观点，认为美国近年来的对外政策过度延伸、傲慢且太过军事化和依赖武力，强调美国不是不可或缺的国家，主张更大程度的战略克制，相比军事干涉更注重外交和经济接触，然而此派观点目前大多只存在于学术界。

再次，共和党内部也存在国际主义和孤立主义之争。20 世纪 50 年代以来，共和党一直主张促进国家安全以及提升经济实力，并支持意识形态扩张。然而，这些原则随着特朗普的执政已被削弱。特朗普甚至要求退出北约，从美国政府中“驱逐战争贩子”和“全球主义者”。对此，赖斯则持不同意见，她认为正在挑战美国政治核心的“新天启四骑士”是“民粹主义、本土主义、孤立主义和保护主义”，孤立主义不会是美国追寻安全与繁荣的答案，主张美国应当坚持国际主义，但也强调盟友应承担更多义务，贸易协定应更加区域化和更具选择性，国际主义者也必须意识到自身观点存在的问题。

（二）国际主义与孤立主义的理论内涵

国际主义和孤立主义一直是具有争议的两个概念。国际主义在美国对外政策历史不同时期有不同含义。作为对外政策，它通常被视为孤立主义的对立面，指通过多边条约和加入国际组织作出政治承诺或与他国或国际事务“纠缠”（entanglements），广义上还包括与国际性的协会和机构联系，进行官方和非官方的经济、社会、文化和科学等非政治类行动。在相关文献中，该概念与干涉主义、全球主义、全球化、威尔逊主义、帝国主义、跨国主义、霸权主义等诸多概念都有关联。国际主义最宽泛的定义是描述在海外任何形式的卷入，其中包括美国根据自身利益而采取的单边行动。

孤立主义指将自身在国际体系中外交参与程度控制到最低的战略，基本主张是某国通过限制自己同他国的接触，获得更强的安全感并减少外部干涉的可能。孤立主义经常被用来描述美国 19 世纪对外政策的一些要素，即避免对外国，特别是欧洲国家，进行政治和军事承诺或与之结盟。此概念也适用于两次世界大战之间的美国对外政策，尤其是 1935 年之后，美国国会试图通过制定中立法使美国与日益危险的世界局势隔绝开来。二战后，限制或减少美国大幅增加海外承诺的努力有时被称为“新孤立主义”。孤立主义的根本思想和观点可以追溯至乔治·华盛顿（George Washington）告别演说中国家应“避免与外部世界的任何部分永久结盟”的观点以及托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）在就职演说中“与所有国家保持友谊，不与任何国家结盟”的表述。19 世纪，约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）关于美国“不该到国外寻找‘怪物’并消灭它们”的宣言和门罗主义也是孤立主义的体现。

需注意的是，国际主义和孤立主义的分野并不等同于理想主义与现实主义的区别。国际主义和孤立主义反映的是美国国内政界、学术界、战略界以及民间对美国在国际事务中应当扮演何种角色的整体信念体系差异。理想主义和现实主义则重在区分美国对外政策的价值观基础，即是更强调自由、商业优势、对外推行美国理想，还是更重视权力和国家利益。价值基础不同，对外政策目标、规范和手段也会不同。

（三）并无绝对的国际主义与孤立主义

从历史现实看，并不存在绝对的国际主义和孤立主义，这两种主义更像是一根横轴的两端。美国不同时期的对外政策在这根横轴上移动调整，有时接近国际主义，而有时则靠近孤立主义，原因有三方面。其一，美国从未有绝对孤立主义的时刻。在孤立主义盛行的 19 世纪，美国的经济和贸易利益一直在向外扩展，美国还鼓动了美洲的革命，与英国就俄勒冈州领土问题发生争执，与墨西哥交战并向太平洋进军，1898 年还爆发了美西战争。一战后，美国虽拒绝加入国际联盟，但大多数参议员都支持以某种形式加入一个国际组织。在这些孤立主义的黄金时代，美国的经济和文化利益却在全球范围大幅扩张。

其二，国际政治的现实使绝对的国际主义难以出现。二战结束前，国际主义者期望建立和平与公正的国际社会。但是当面对冷战的现实时，他们大多都转向了更重视国家利益的立场。冷战后，国际主义再度兴起，多边主义受到重视，经济上的相互依存空前明显。然而，“9·11”事件爆发后，美国对外政策随即变得更加具有单边主义特征。面对现实困难和问题，绝对的国际主义难以维系。

其三，很多时候国际主义与孤立主义的具体主张并不完全冲突。20 世纪 20 至 30年代，国际主义者其实并不反对美国的孤立政策，而是反对以欧洲为中心的强权政治体系。早期国际主义者强调的是交往和互动、世界团结与和平，这与孤立主义者要求的不卷入西半球以外的政治军事问题并不矛盾。因此，国际主义与孤立主义更适合作为一种描述政策倾向程度的概念，而不是一个严格的分类标准。

（四）国际主义与孤立主义视角下美国“全球南方”政策的分析框架

国际主义和孤立主义还可按照一些具体标准进行细分。有学者认为，越战后美国对外政策的国际主义有三种表现形式：其一，强调美国应当参与国际合作和多边行动的“适应派”（accommodationists）；其二，在对外政策中愿意使用武力和强调单边主义的“强硬派”（hardliners）；其三，认为应根据国际环境和具体情况采取合作或冲突战略的“传统国际主义派”（traditional internationalism）。美国布鲁金斯学会的学者则将孤立主义与上述三种国际主义重新归类为“全球主义者”（globalists）和“美国主义者”（Americanists）。“全球主义者”认为美国只能以多边方式处理世界面临的问题，国际合作至关重要。“美国主义者”则关注美国的首要地位，“可利用美国的主导力量为所欲为”。孤立主义者和“强硬派”倾向于“美国主义者”的主张，而“适应派”和“传统国际主义者”更有可能是“全球主义者”。

对照冷战后美国历届政府的对外政策，小布什政府时期同时强调单边主义与海外民主推行，从定义上更接近国际主义“强硬派”。而特朗普强调美国利益优先，否定海外民主拓展，更接近“美国主义”。美国优先政策研究所（America First Policy Institute）网站强调的对外政策重点相比“强硬派”要更靠近孤立主义。但即便是“美国主义者”，也不能说其是绝对的孤立主义，只能将“美国主义者”定义为比“强硬派”更接近孤立主义的派别。综上所述，以上分类可沿着从孤立主义到国际主义的横轴进行排列。现实中，包括对“全球南方”政策在内的所有美国对外政策可定位为从国际主义到孤立主义这条横轴上的某一个点（如图 1）。

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综合上述分类标准和已有研究对国际主义和孤立主义的定义，在分析美国“全球南方”的政策变化时，国际主义和孤立主义的政策偏好在以下几个维度有显着差异。

第一，偏好多边还是单边。孤立主义通常与单边主义政策相对应。历史学家曼弗雷德·乔纳斯（Manfred Jonas）认为，孤立主义对战争的恐惧支持了单边主义的存在。孤立主义是由“外交事务中的单边主义和避免战争”原则定义的。相对地，国际主义者在 20 世纪上半叶明显追求的是一种合作和多边的国际主义。美国历史上有一条清晰的国际主义思想脉络，它促进了政治、经济和文化层面的国际合作。

第二，对国际合作的态度。与多边和单边偏好相对应，国际主义对待国际合作、国际组织以及参与全球治理的态度较为积极，认为国际事务中的地缘政治问题以及全球性问题都可从多边途径解决。而孤立主义者认为，美国应当以自身力量解决其面临的双边问题或全球问题，对国际合作较为消极。

第三，是否以美国利益为优先。国际主义者更多追求在战略上投资国际公共产品。约瑟夫·奈认为，美国的大战略要避免陷入孤立主义或过度延伸的错误，有效途径就是在国际制度等公共产品进行软实力投资。相对的，孤立主义倾向的对外政策则强调优先考虑美国利益，而不是对国际机制、推进民主等某种具有意识形态倾向或长远意义的战略进行投入。孤立主义者趋向利用自身实力逼迫对手屈从自己的利益诉求，而国际主义者则从国际参与和协商有利于美国长远利益的角度出发，认为可作出一定妥协。

第四，在经贸政策方面的偏好。孤立主义在经济政策上有更多保护主义的色彩。海伦·米尔纳（Helen V. Milner）论及一战和二战期间美国在经济上的孤立主义姿态时提到，在大萧条开始时美国对外国商品关闭了市场，同时美国不愿与其他国家协调货币政策。相对地，国际主义倾向的对外政策更有可能主张自由贸易和国际经济合作，主张世界的融合和国际经济整合。

三、美国“全球南方”政策的演变

通过上述四个维度衡量美国对“全球南方”的政策时，每一个维度不是非此即彼的，用于衡量政策偏好程度的差异。冷战后美国不同时期对“全球南方”的政策可通过上述四个维度进行分析，进而定位到这条横轴上的某一个点。从美国对“全球南方”的政策角度来看，冷战后美国对外政策表现出三次波动（见图 2）。

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（一）从“适应派”到“传统国际主义派”：老布什到克林顿

老布什政府的“全球南方”政策更接近“适应派”，重视多边路径，在冷战后的单极时刻愿意与南方国家分享利益，在经贸政策上也更强调自由贸易。冷战结束之初，美国致力于实施多边外交政策并加强对全球事务的参与力度，老布什政府更倾向依靠多边主义和国际机制。1990 年第一次海湾战争是在联合国授权下进行的。在地区热点问题上，老布什政府也更重视国际制度的作用，例如 1992 年在联合国授权下对索马里进行人道主义干涉。这一时期，美国相对更注重国际机制对干涉行动授权的合法性。在经贸政策领域，老布什政府也更具自由主义特征，推动了《北美自由贸易协定》的达成。克林顿政府的“全球南方”的政策则朝着“传统国际主义派”靠拢，有选择性地采取多边主义和利用国际机制，但也强调向“全球南方”拓展“民主和人权”价值，主张自由市场和自由贸易。克林顿政府更多考虑多边主义是否符合美国利益。美国在亚洲金融危机中选择将救助责任交给国际货币基金组织，这让亚洲国家担心美国是在利用救助削弱亚洲经济体。为撬开亚洲市场，克林顿政府还在亚太经合组织中大力推进自由贸易议程，而对东南亚国家在亚太经合组织中要求的经济技术援助部分，美方却不愿作出实质承诺。地区安全上，克林顿上任初期致力于在海外推进民主和人权，但之后逐渐回归现实，更重视美国自身实力的提升。面对国际现实，克林顿政府逐渐撤回了对强化联合国集体安全努力的支持。在经济政策上，至少在外交辞令上“自由市场原教旨主义”成为了美国这一时期与全球南方国家建立关系的基础。该政策与华盛顿共识相呼应，强调“开放市场、自由贸易以及民主”三个支柱。美国在这一时期希望与欧洲、日本竞争，将自己的发展模式扩展至整个“全球南方”。整体而言，相较于老布什政府，克林顿政府转向了“软性”或“温和的孤立主义”。

（二）从“传统国际主义派”到“强硬派”：小布什与奥巴马

小布什政府面对“全球南方”则表现出“强硬派”的特征，单边主义作风较强，希望向外传播“民主价值”以对“全球南方”进行改造，在经贸领域虽偏好双边合作，但也签订了数个自由贸易协定，其对外政策整体上位于“强硬派”中更靠近国际主义一侧。“9·11”事件后，小布什政府的对外政策发生了根本性转变。小布什政府于2002 年出台的《美国国家安全战略》宣布了一项新的战略原则，核心主张是要使用先发制人的策略和单边主义来追求领先地位。随后，美国于 2003 年在没有联合国授权的情况下发动了伊拉克战争。在全球治理问题上，小布什第一任期初就宣布美国退出《京都议定书》。在安全领域，毫无疑问小布什政府践行美国利益优先，认为美国的盟友和国际组织都应支持美国的反恐战争，即便没有盟友支持也要单独采取行动。在第二任期内，小布什则称对外政策的首要目标是“促进民主”，称“美国的政策是在每个国家和文化中寻求和支持民主制度的发展，最终目标是在世界上结束暴政”。在经贸问题上，其同样表现出较强的单边主义和美国利益优先特征。小布什政府对世贸组织的谈判态度消极，却对达成双边和多边的贸易协定较有热情。2001—2009 年，小布什政府与 13 个国家签订了自由贸易协定，其中包括数个全球南方国家。同时，其执政期间主张美元贬值策略，旨在以牺牲其他国家的利益来重振美国经济。

奥巴马政府的“全球南方”政策则具有“传统国际主义派”特征，更注重利用多边机制来促进美国利益，强调国际合作和国际组织的作用，在地缘政治上以“再平衡”为基础与相关全球南方国家进行协商，也更重视自由贸易。但是，奥巴马对多边机制参与具有实用主义倾向，并表现出某种单边特征，因此其政策可定位于“传统国际主义派”中靠近孤立主义的一侧。奥巴马的上台提高了人们对国际合作和国家间日益相互依存的期望，他承诺美国将以更具协商性的方式应对全球治理的挑战，然而其具体政策则是在符合美国利益时才采取多边路径。奥巴马政府在对利比亚进行干涉时，接纳了英国和法国作为盟友，而拒绝德国和俄罗斯的加入，并最终推翻了卡扎菲政权，本质上与小布什政府 2003 年发动伊拉克战争有相似之处。奥巴马比小布什更重视联合国等国际机制的作用，原因不在于这些机制的实际作用，而在于奥巴马重视联合国等国际机制的价值。在具体政策上，奥巴马政府愿意与中国就重大问题进行协调，与东盟进行实质性的接触并推动“跨太平洋伙伴关系协定”（TTP）。与此相对应，奥巴马政府也更重视自由贸易，虽然其在竞选时曾认为北美自由贸易协定损害美国利益，但在 2011 年仍与韩国、哥伦比亚以及巴拿马签署了自贸协定。

（三）“美国主义者”与“传统国际主义派”的反复摆动：特朗普与拜登

特朗普第一任期时，对“全球南方”表现出强硬的单边主义立场，漠视国际组织的作用并否定一些全球性议题，在具体做法上以强硬手段要求“全球南方”满足其在政治、贸易等领域的需求，其政策都以美国利益优先，可定位为“美国主义者”。拜登政府对“全球南方”的政策则可定位为“传统国际主义派”中比奥巴马更靠近美国主义的位置。原因在于，其上台后虽主张将美国对外政策向传统国际主义的方向调整，更重视多边和国际机制，但也保留了特朗普政府的部分政策，在中美竞争的态势下采取了一系列反自由主义的经贸政策。拜登政府在上台初期就称要重建多边秩序，随即美国重返《巴黎协定》和世界卫生组织并期望在气候外交领域重建美国的领导力。在对华问题上，拜登政府更强调与盟友和伙伴协调进行对华竞争。但在另一些问题上，拜登则表现出单边主义的风格，例如美国在阿富汗的撤军就缺乏与北约盟友的协调。在地缘政治领域，拜登更重视盟友，强调“四方安全对话”（QUAD）、奥库斯（AUKUS）等小多边机制，更关注与中、俄的大国竞争，并以此为基础思考美国与全球南方国家的关系。在经贸领域，拜登提出“面向美国中产阶级的外交政策”，强调美国应调整海外参与以解决国内中产阶级的经济问题，在贸易政策上优先确保国内经济复苏，本质上与“美国优先”相似。此外，为了遏制中国，拜登提出“小院高墙”、重整供应链等政策，将经贸政策“武器化”，具有反自由贸易的色彩。

四、特朗普“美国优先”政策对“全球南方”的影响

2024 年，特朗普再度当选美国总统，美国对外政策的“美国主义”特征再度回归。根据上文建立的四个维度，可对此届美国政府的“全球南方”政策及影响进行分析。

（一）单边主义为全球南方国家带来地缘政治和安全挑战

首先，特朗普政府的单边主义倾向会导致其忽视全球南方国家的利益，强硬要求“全球南方”配合美国的战略。特朗普政府中的对华鹰派掌权可能导致中美之间的直接摩擦和对抗加剧，美国很可能会迫使一些全球南方国家在中美之间明确“选边”。同时，特朗普政府有可能会迫使欧洲支持此类强硬立场以向全球南方国家施加更多压力“选边”美国。当前，大多数全球南方国家推行的是以自身利益为基础在大国之间寻求平衡的政策。对于大多数全球南方国家而言，“选边”意味着付出代价并增加安全风险，对很多全球南方国家的外交政策而言都是一种挑战。

其次，特朗普的单边主义强调通过对部分全球南方国家强力施压的方式实现自身政策目标。在俄乌冲突和巴以问题上，特朗普政府的单边主义色彩十分浓厚。特朗普第一任期时退出伊核协议，大力制裁伊朗，下令暗杀伊斯兰革命卫队领导人卡西姆·苏莱曼尼（Qassem Suleimani），还将伊朗支持的也门胡塞武装指定为外国恐怖组织。再次执政后，其则对伊朗采取极限施压策略。2025 年 3 月，特朗普以强硬姿态致信伊朗最高领导人，要求其在通过谈判终止伊朗核计划和美国采取军事行动摧毁伊朗核计划之间进行选择，同时还宣布了对伊朗石油工业新的制裁措施，随后又下令对伊朗支持的也门胡赛武装控制区进行空袭。

再次，特朗普政府的一些单边主义政策缺乏公正性，可能激化地区冲突。在巴以问题上，特朗普继续了第一任期中偏向以色列的路线。特朗普提出美国接管加沙地带的惊人提议，有评论认为该主张“证实了以色列几乎所有右翼的幻想”。接管加沙地带的提议与特朗普政府反对美国在海外深度介入和开展国家构建的主张存在逻辑矛盾。2025 年 1 月，以色列和哈马斯达成停火协议，但 3 月 18 日以色列再度空袭加沙地区，冲突并未得以缓解。特朗普第一任期的中东政策还强调拉拢沙特阿拉伯。然而，鉴于目前特朗普政府在巴以问题上的立场，沙特阿拉伯是否愿意加入由美国斡旋的新一轮与以色列关系正常化的努力有待观察。

（二）漠视全球治理并以小多边合作拉拢部分全球南方国家

特朗普政府对多边机制和国际组织的政策会对“全球南方”中的冲突地区以及低收入国家造成较大影响。2025年1月，特朗普再度就职后宣布美国退出世界卫生组织。同年 2 月，白宫发布行政令宣布美国将退出联合国人权理事会，并取消对联合国教科文组织、近东巴勒斯坦难民救济和工程处的资助。特朗普反多边主义的意识形态可能会重塑美国在联合国等一些关键国际组织中的政策，未来美国可能会强迫联合国进行改革以符合其自身利益，还会削减其对发展项目的支持。

特朗普政府在气候变化问题上的政策会使部分全球南方国家更加脆弱。特朗普第一任期时，美国退出了《巴黎协定》并停止了气候融资。2025 年 1 月，特朗普就职后再次要求美国退出《巴黎协定》。美国传统基金会的“2025 项目”被认为是塑造其保守政策的蓝图，该项目呼吁放松对化石燃料的管制并瓦解国际气候融资结构，这表明特朗普第二任期可能会削减美国对绿色气候基金等倡议的贡献。然而，受气候变化影响最大且最为脆弱的大多是全球南方国家，这些国家在面对气候变化问题时的困境将会进一步突显。

特朗普有可能会依据美国自身利益选择性地与一些全球南方国家开展小多边合作。实际上，特朗普在其第一任期内已基于自身战略需求认识到美国需要在“全球南方”地区与中国展开竞争。2019 年，美国政府与澳大利亚和日本合作建立了“蓝点网络”（Blue Dot Network），旨在联合促进在世界各地的基础设施投资。2024 年 8 月，“蓝点网络”正式启动，其秘书处被置于经济合作与发展组织（OECD）之下。“蓝点网络”旨在用最少的政府资金撬动私人资金来支持美国的战略目标，因此该项目对特朗普政府具有吸引力。此类涉及在全球南方国家推进基础设施建设的项目可能会得到进一步推行。

（三）“美国利益优先”会影响“全球南方”的利益

特朗普的对外援助政策会使一些全球南方国家受到负面影响。2024 年 2 月，特朗普抨击美国参议院拟投票的一项外援法案，称“我们不应该再不抱希望地捐款，也不应该不附带任何条件地捐款。美国不应该再‘愚蠢’了”。该法案除了人道主义援助、对“印太地区”伙伴的支持条款之外，也包括对乌克兰的 600 亿美元援助和对以色列的 141 亿美元援助。上任后，特朗普于 2025 年 2 月下令解散美国国际开发署（US Agency for International Development），美国对外国际援助被冻结，美国在“全球南方”的扶贫计划也因此被暂停，只有一些涉及粮食和维持基本生存的援助项目被暂时豁免。2019 年，特朗普政府曾发起“繁荣非洲”（Prosper Africa）计划，旨在增加美国与非洲大陆的贸易和投资。然而，目前与美国国际开发署密切绑定的“繁荣非洲”计划也被暂停。特朗普很可能继续削减对外援助，一些南方国家会期待中国、欧洲在援助方面发挥更大的作用。

特朗普政府的移民政策可能会使美国与一些全球南方国家的关系出现摩擦。竞选期间，特朗普表示执政后将再次暂停美国的难民安置计划，取消给予一些国家的临时保护身份资格，并收紧一些签证计划的准入标准。2025 年上台后，特朗普政府立即开始大力打击和驱逐非法移民，并于就职当日签署命令指示联邦机构拒绝承认在美国出生且父母均不是美国公民或合法永久居民的儿童拥有美国公民身份，但随后该法案被多名联邦法官叫停。可预见，特朗普政府将继续敦促国会采用旨在保护美国劳工的“择优”移民制度，而不是目前优先考虑家庭团聚的制度。特朗普的移民政策已在一些全球南方国家内部引起不满甚至抗议，这为这些国家的政府处理对美关系时带来压力。

（四）保护主义的经贸政策与对华贸易战会波及“全球南方”

中美经贸争端会外溢影响到一些全球南方国家。特朗普曾表示有意取消中国的“最惠国”地位，还曾表示要对中国出口美国的所有商品征收至少 60% 的关税。2025 年，特朗普政府已将所有从中国进口商品关税提高了 20%，同时也对来自墨西哥和加拿大的商品征收 25% 的关税。从供应链来看，中国出口美国的商品需要从其他国家进口原材料。如果中国的出口缩减，向中国出口原材料的全球南方国家也会受到严重影响。从价值链来看，中国出口美国的很多商品的零部件制造分散在其他国家。经合组织和世贸组织联合研发的统计框架将全球价值链进程不同阶段的增值分开计算，发现中国对美出口可能被高估了 35%。因此，中美贸易摩擦实际上会导致价值链上的其他国家受到伤害。

特朗普政府的贸易政策也能可导致美国与一些全球南方国家发生贸易争端。截至2025 年 3—4 月间，特朗普政府对中国进口货品关税税率陆续提升达到 145%，对墨西哥提升 25% 以上。4 月 2 日，美国又宣布对各贸易伙伴加征对等关税，全球南方国家中，除对中国在之前税率基础上再度增加对等税率，柬埔寨、越南、印度、泰国、印尼等多国都被加征了 30% 以上的对等关税。特朗普还曾誓言要“在上任第一天”结束“印太经济框架”（IPEF），称其为“TTP 二号”。然而，特朗普上任后并未立即出台针对“印太经济框架”的政策，不确定性尚存。贸易是“印太经济框架”的“第一支柱”，特朗普政府如果改变政策，会影响参与贸易支柱的斐济、泰国、马来西亚、印尼、菲律宾、文莱、越南等全球南方国家。

中美贸易摩擦和“脱钩”也被一些全球南方国家视为机遇。贸易摩擦会导致美国从其他全球南方国家的进口增加，“脱钩”则会导致一些产业从中国转移至其他全球南方国家。特朗普第一任期对华发起贸易战导致的结果是墨西哥、越南、新加坡、韩国、印度等国家以及中国台湾等地区对美出口增多，也使美国整体贸易逆差扩大。如果特朗普政府进一步重整供应链，也可能使一些产业从中国转移至印度、墨西哥等国家。

特朗普对其他国家挑战美元地位的行为十分警惕。特朗普曾称放弃美元的国家将没有机会和美国做生意，美国将对此类国家征收 100% 的关税。近年来，金砖国家期望通过建立独立的跨境结算和存管基础设施，即金砖国家清算系统，推动以本币结算跨境贸易和投资交易。然而，此类行动会被特朗普政府视为“去美元化”，有可能对参与其中的国家实施严厉制裁，一些金砖参与国的热情有可能因此被压制。

五、结语

孤立主义和国际主义本质上都是对历史上某段时期美国对外政策特征的描述性概念，它们的具体定义至今存在争议。但是，借助这两个概念可以构建一个分析框架，将美国对“全球南方”的政策置于其中以分析美国历届政府的政策演变趋势。首先，对照历史可发现，不存在绝对的国际主义和孤立主义，但需承认确实存在倾向国际主义或孤立主义的对外政策。其次，美国历届政府所面临的国际和国内现实、政党和领导人的认知和信念、美国国家利益的变迁共同决定了美国对“全球南方”的政策在国际主义和孤立主义这条横轴上摇摆变化。再次，从冷战后美国对外政策的演变趋势来看，美国对外政策的确朝着更加重视自身利益、有选择性地参与国际事务的方向发展。在冷战后的历届政府中，特朗普的对外政策主张是最靠向孤立主义的，但与美国在 19 世纪以及两次世界大战期间所秉持的孤立主义还有一定距离。最后，特朗普对外政策的“美国主义”特征将会在地缘政治、国际合作、具体双边问题以及经济和贸易领域对“全球南方”带来相应的冲击和影响。

童宇韬，北京外国语大学区域与全球治理高等研究院讲师

来源：《国际论坛》2025年第3期