张旭 于蒙蒙：“两个毫不动摇”研究的回顾与思考——兼论公有制经济与非公有制经济之间的关系

摘要：“两个毫不动摇”，即“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，是坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略，是坚持和完善社会主义基本经济制度的必然要求。自党的十六大提出“两个毫不动摇”以来，经济理论界围绕“两个毫不动摇”之间的关系、“国”与“民”之争、混合所有制经济、“所有制中性论”，以及马克思的“个人所有制”思想展开一系列探索与争鸣。在厘清学界研究与相关政策表述的基础上，本文进一步确证：公有制经济与非公有制经济既相互联系又有所区别，二者的地位在不同语境下存在显着差异。在社会主义市场经济条件下，国有企业与民营企业都是社会主义市场经济的重要组成部分。混合所有制经济是社会主义初级阶段基本经济制度的重要实现形式，在促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展方面发挥重要作用。从马克思的“个人所有制”思想中把握所有制的内涵与形式，是廓清“所有制中性论”学术探讨的重要理论依据。

关键词：“两个毫不动摇” 公有制经济 非公有制经济 共生发展

引用格式：张旭 于蒙蒙，2025，《“两个毫不动摇”研究的回顾与思考——兼论公有制经济与非公有制经济之间的关系》，《经济思想史学刊》第2期，第3—42页。

一、引言

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，要“坚持和落实‘两个毫不动摇’。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。基本经济制度既是经济体制改革的出发点，也是贯穿于经济体制改革全过程的底层逻辑。坚持“两个毫不动摇”已经成为中国特色社会主义道路的重要组成部分，是中国共产党具有长期性、稳定性和一贯性的大政方针。改革开放以来，关于非公有制与公有制关系的认识经历了从“根本对立”到“看一看”再到明确肯定是“必要和有益补充”的转变，从非公有制经济是社会主义经济的“必要补充”向“平等竞争”“共同发展”的转变，从必须坚持“两个毫不动摇”、承认“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”到公有制经济与非公有制经济皆为中国特色社会主义制度的“重要支柱”的转变。从党的十六大明确提出“两个毫不动摇”到党的二十届三中全会的重申，对公有制经济与非公有制经济之间关系的认识伴随着社会主义市场经济体制的不断完善而得以深化。我国基本经济制度的演变彰显了基本经济制度的形成符合生产力的发展水平、基本经济制度的变革取决于是否能够容纳生产力的发展、基本经济制度的完善取决于生产力发生的质变三条内在规律（黄泰岩、谢春燕，2024）。

党的十八大以来，习近平总书记围绕坚持“两个毫不动摇”作了一系列富有洞见的论述，形成了习近平经济思想的重要组成部分，丰富和发展了辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观与方法论，这些重要论述是对两点论与重点论的坚持与运用。特别需要指出的是，2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上强调，“没有单打一，没有一点论，这一点什么时候都没有动摇过。公平公正，一碗水端平，不要搞孰轻孰重”。本文以“两个毫不动摇”为主线，梳理自党的十六大以来学界关于“两个毫不动摇”的研究，发现学术界存在较大分歧的认识聚焦于两个“毫不动摇”的地位。理论上的分歧在实践中也得以印证，即“国退民进”与“国进民退”之争，进一步而言，这在理论政策层面体现为如何认识公有制经济与非公有制经济之间的关系。在明确二者皆为社会主义市场经济重要组成部分的基础上，需考虑的问题是如何促进公有制经济与非公有制经济的共同发展？答案为“积极发展混合所有制经济”。混合所有制经济既是公有制经济的重要实现形式，也是非公有制经济的重要实现形式。本文梳理党的十八届三中全会前后学界关于“混合所有制经济”的认识，基于政策和理论研究相结合的视角确证发展混合所有制经济的重要作用，并概括学界在党的十八届三中全会前后关于“混合所有制经济”认识的变化。反观当前，学界研究中出现的“所有制中性论”意味几何？在梳理部分学者关于此问题的看法后，本文回溯经典，通过分析研究马克思的“个人所有制”思想廓清当前学界争议。最后，本文以正确看待公有制经济与非公有制经济之间的关系作为结语，以期充分理解“两个毫不动摇”与促进各种所有制经济优势互补、共同发展的理论内涵和实践逻辑。

二、如何把握“两个毫不动摇”之间的关系？

2002年，党的十六大报告强调，要坚持和完善社会主义基本经济制度，“根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。第一，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用。第二，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。第三，坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展”（江泽民，2002:25）。自党的十六大首次提出“两个毫不动摇”以来，学界围绕“两个毫不动摇”有无主次之分展开热烈讨论，并进一步廓清分歧产生的根源在于对“社会性质”与“所有制结构”的认识上的不同。

（一）“两个毫不动摇”提出初期的理论分歧

“两个毫不动摇”提出初期，学界关于“两个毫不动摇”之间的关系存在两种不同的认识。一是认为“两个毫不动摇”之间并非简单的并列关系，二者有主次之分。其中，第一个“毫不动摇”是“两个毫不动摇”的主要方面，突出强调要巩固、发展公有制经济的主体地位和国有经济的主导作用；第二个“毫不动摇”是次要方面，强调要鼓励、支持和引导非公有制经济。二是将“两个毫不动摇”等量齐观，认为二者不分主次。该认识甚至弱化第一个“毫不动摇”，片面强调第二个“毫不动摇”的重要性，反对巩固和发展公有制经济，竭力推行私有化。基于后者，有学者提出对于“两个毫不动摇”，既不能把二者对立起来，又必须看到二者是有主次之分的（周新城，2006）。个体经济有其自身的局限性，主要体现在资本主义经济的剥削本质与生产社会化的基本矛盾，正因如此，个体经济只能处于次要地位，并非社会主义制度的经济基础（李成瑞，2005）。故而，坚持公有制经济的主体地位是“两个毫不动摇”的主要方面，与此同时，坚持公有制为主体是为了更好地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。

（二）分歧溯源：社会性质与所有制结构的区分

为什么会出现关于“两个毫不动摇”之间关系的分歧？之所以有部分学者忽视第一个“毫不动摇”，片面强调第二个“毫不动摇”，是因为没有厘清如下基本关系。一是关于社会制度的基本性质与所有制结构的关系。要建设中国特色社会主义，必然要坚持以公有制为主体地位。二是关于公有制经济与非公有制经济在所有制结构中的关系与二者在市场经济中的关系。在所有制结构问题上，公有制经济处于主体地位；在社会主义市场经济中的公有制企业、非公有制企业都是平等的市场主体。三是关于法律规制中的平等地位与经济竞争中的平等地位的关系。从法律层面讲，社会主义条件下公有制经济与非公有制经济同属于宪法保护的经济形式，公有制经济同时又具备维护社会主义性质的特殊责任和地位；从市场经济竞争层面讲，作为独立的市场主体，公有制经济与非公有制经济皆处于平等的地位（张乾元，2010）。非公有制经济在社会主义市场经济中所处的地位和作用并不等同于其社会性质，在理论上不应把“社会主义市场经济”与“社会主义经济”混同，二者既相互联系又有所区别，前者是基于经济体制和运行机制而言的，后者是基于经济制度和经济的内在社会属性而言的（卫兴华，2005）。应当区别社会主义市场经济中的“两个毫不动摇”与社会主义经济中的“两个毫不动摇”。

三、“国退民进”还是“国进民退”？

自党的十六大提出“两个毫不动摇”后，公有制经济与非公有制经济呈现出共同发展的良好局面，但在实践中如何协调公有制经济与非公有制经济之间的关系成为经济社会发展的一大难题。

（一）“国退民进”与“国进民退”之争

在实践中，面对非公有企业的蓬勃发展和国有企业的艰难处境，出现了两种截然不同的观点。一是力主“国退民进”，认为公有制经济特别是国有经济与市场经济不相适应、国有企业与竞争市场并不相容，主张应通过大规模的民营化使国有企业退出竞争性领域，这是因为国有企业在财务利润上收益甚微，有时甚至入不敷出。二是力主“国进民退”，认为非公有制经济的“过分”发展会形成与公有制经济的“对立”局面，危及公有制经济的主体地位，故而主张限制非公有制经济的发展。2007年，党的十七大报告强调，要“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”，并特别指出要“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”（胡锦涛，2007：25）。尤其是2008年国际金融危机以来，为应对金融危机对经济造成的负面影响，国内学界主张“国进民退”的着述颇丰，其落脚点在于公有制经济在关系国民经济命脉的关键领域应当占据主体地位，适度控制非公有制经济在重要行业所占的比重。

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话指出，“一段时间以来，社会上一些人制造了不少针对国有企业的奇谈怪论，大谈‘国有企业垄断论’，宣扬‘国有企业与民争利’、‘国企是不堪的存在’，鼓吹‘私有化’、‘去国有化’、‘去主导化’，操弄所谓‘国进民退’、‘民进国退’的话题……这些人很清楚国有企业对我们党执政、对我国社会主义制度的重要性，想搞乱人心、釜底抽薪”，讲话强调“我们要善于从政治上看问题，决不能认为这只是一个简单的所有制问题，或者只是一个纯粹的经济问题”（习近平，2025a：194—195）。应当明确，国有企业是公有制经济的重要组成部分和实现形式，是增强国有经济对关系国家经济命脉的重要行业和关键领域控制力的重要手段。

（二）在理论与实践中探求“国民共进”之道

上述争论涉及两个问题：一方面，就经济事实而言，国有经济、民营经济在经济数据表现与经济政策表述上的差异；另一方面，就经济理论而言，国内学者基于经济事实与经济数据对公有制经济和非公有制经济发展（如所有制结构调整、企业改革等方面）提出不同的主张。后者的分歧主要在于概念的混淆，如，将国有经济视为代表少数人利益的“官僚资本”，将民营经济视为代表大多数群众利益的“民有资本”，进而扩大为“国”与“民”的对立。需要强调的是，“把经济发展仅仅理解为数量增减、简单重复，是形而上学的发展观”（习近平，2025b：91），不管是主张“国退民进”，抑或是“国进民退”，皆存在片面化的倾向。应当明确，国有企业与民营企业对我国经济社会发展都起到了重要作用，习近平总书记在多个场合肯定了国有企业的经济、政治作用。例如，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，关系公有制主体地位的巩固，关系我们党的执政地位和执政能力，关系我国社会主义制度”（习近平，2025a：195）。就物质基础而言，国有经济在掌握大批关键核心技术的同时也承担了大量的社会责任，诸多投资大、收益薄的基础设施和公共服务建设，以及周期长、风险大的基础性研发皆落在了国有企业的肩上；就政治层面而论，“国有企业是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，工人阶级是我国的领导阶级，是我们党执政最坚实最可靠的阶级基础，是全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的主力军”（习近平，2025a：196）。同样，习近平总书记也充分肯定了民营经济的作用，如他在民营企业座谈会上的讲话指出，“民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，为我国社会主义市场经济发展、政府职能转变、农村富余劳动力转移、国际市场开拓等发挥了重要作用”（习近平，2025c：319—320）。

实际上，学界还有一种观点是“有进有退”“有所为有所不为”，而非一味地主张“进”或者“退”。学界存在的否定公有制经济的论断，并不符合科学社会主义的基本经济原理，也不符合社会主义初级阶段的基本国情和改革开放以来社会主义市场经济发展的实际（孙仲彝，2008）。在社会主义市场经济条件下，“国进”并不意味着“民退”，公有制经济与非公有制经济之间并非互为消长的关系，国有经济与民营经济是互为协同、和谐共生的，与其执拗于“国进民退”与“国退民进”的理论之争，不如探求“国”“民”共进之道（李政，2010）。基于数据的可得性与权威性，有学者通过实证分析论证改革开放以来我国所有制结构的总体变化历程，得出中国所有制结构在规模和数量上皆呈现出“国进民进”的历时性时空演绎总体特征，由此可见，国有经济与民营经济是协调发展、互为促进的，“国进民退”实则是一个伪命题（盖凯程、周永昇、刘璐，2019）。

四、非公有制经济的蓬勃发展是否必然导致公有制经济变化

（一）争论焦点：公有制经济发展变化与非公有制经济发展壮大有无必然关联

在不同历史时期，“两个毫不动摇”的侧重点是不同的。公有制占主体地位，这不是抽象的规定，而是现实的，可以用经济统计指标表现出来的（何干强，2012）。

程恩富、张建刚（2013）将1978—2010年期间发生的所有制变化归纳为三个阶段。1978—1991年期间，所有制结构从单一公有制的计划经济转向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济，在此阶段，公有制经济特别是国有经济的比重不断下降，非公有制经济迅速发展、比重不断上升。在单一公有制下，1978年我国国有企业和集体企业的工业产值占工业生产总值的89.16%。1992—2000年期间，公有制经济较之前的比重大幅下降，且集中于关系国计民生的重要领域，而非公有制经济迅猛发展。2000年，国有经济和集体经济占工业总产值的比重为37.43%，非公有制经济的占比高达62.57%。2001—2010年期间，国有经济在整个国民经济中所占的比重大幅下滑，2009年国有企业和集体企业的工业总产值为5.52万亿元，占规模以上工业企业总产值的10.07%。造成这种现象的原因在于国有企业的改制与国有经济发展战略布局的调整。

理解上述经济现象涉及如何正确认识非公有制经济发展以及非公有制经济的发展是否必然导致公有制经济的变化。事实上，自改革开放以来，非公有制经济与公有制经济并非相互对立的关系，非公有制经济的发展亦并不足以影响国民经济的支柱作用，反而，非公有制经济的快速发展为公有制经济的健康发展提供了“养料”，越是非公有制经济发展强劲的地方，公有制经济的发展愈加健康、顺利。特别需要指出的是，2012年，党的十八大报告强调，“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”（胡锦涛2012:20—21）。在党的十七大报告的基础上，党的十八大报告较为详尽地阐述了公有制经济与非公有制经济的发展方向，并指出各种所有制经济具体在哪些领域实现平等竞争，即“依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。实际上，就“两个毫不动摇”的政策演变而言，二者在促进社会主义市场经济发展过程中发挥的作用同等重要。

（二）争论根源：对“两个毫不动摇”的认知偏差

理论界之所以出现公有制经济与非公有制经济非此即彼的偏见，主要在于对“两个毫不动摇”认识上的偏差。改革开放以来公有制主体地位的变化并非偶然，主要归因于以下五个方面。一是误读马恩经典理论和邓小平理论，部分学者对“社会主义经济”概念的理解存在认识上的不足，片面强调非公有制经济是社会主义经济、人民社会主义，国有经济并非社会主义经济，并主张将国有经济由实物形式转换为价值形式。二是错解政策层面的理论宣传，如误将“非公有制经济是社会主义市场经济中的重要组成部分”理解为“非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分”。三是对新旧事物的态度不一，发展公有制经济作为旧事物，在理论界多有对国有经济体制弊端的揭示与批评，而发展非公有制经济作为新事物，在媒体界、理论界得以支持、传播。四是未能充分认识私营经济与外资企业的双重影响。五是“公有制为主体，国有经济占主导”于地方而言未能采取具体的实施措施和有效的具体政策（卫兴华、胡若痴，2009）。此外，发展中国特色社会主义经济，还应区分“社会主义初级阶段的基本经济制度”与“社会主义经济制度”，前者具有“初级阶段”特点，而后者存在于社会主义的全过程（卫兴华，2008）。对于公有制经济与非公有制经济之间的关系，绝不能仅仅局限于二者在数量上的变化，实际上，公有制经济与非公有制经济之间并非此消彼长的关系，也绝不存在一定的数量比例关系。应当承认，二者在市场经济竞争领域作为独立的市场主体是平等的，而一旦涉及关系国家安全和国计民生的关键领域，须由国家所有和经营（赵振华，2010）。由上观之，非公有制经济的发展并不必然导致公有制经济的变化。

五、如何在发展非公有制经济的同时坚持公有制

经济的主体地位？应在发展非公有制经济的同时坚持公有制经济的主体地位，这是因为，公有制经济和非公有制经济都是社会主义初级阶段促进生产力发展不可或缺的所有制形式。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，既是我国经济持续高速发展和社会长期稳定的制度密码，也是中国特色社会主义基本经济制度的重要内容，在巩固和发展公有制经济主体地位的同时理应优化所有制生态，促进多种所有制经济共同发展（胡乐明，2024）。

（一）充分理解公有制经济的主体地位

要坚持公有制经济的主体地位，明确其在“两个毫不动摇”中占据首要位置。前文提到，自改革开放以来，国有资产在国民经济中所占比重逐渐下降，公有制经济的主体地位呈现衰退趋势。故而，要充分认识振兴公有制经济的紧迫性，利用财政和金融手段发展新国有企业等措施振兴公有制经济（何干强，2010）。要客观、全面分析公有制经济在数量和质量上的变化，要结合公有制经济在社会经济中的作用与功能来理解其主体地位。对公有制经济主体功能理解的不充分以及在实践中对公有制经济市场竞争力的过高期待，对公有制经济的主体地位构成了潜在威胁，对此，应更加完整地理解、更加充分地发挥公有制经济的主体功能，主张多种形式的国有经济与多种形式的劳动者合作经济协调发展，将提高市场竞争力作为国有经济改革的首要任务，国有资本的主导作用应当在改善企业劳动关系中得到充分体现（荣兆梓，2008）。国有经济的主导作用与社会主义初级阶段的基本经济制度和中国的特殊发展阶段相联系，应按照国有经济的内在要求进一步深化国有经济改革，包括深化国有企业股份制改革、将体制改革与结构调整相结合、国有经济的体制设计应体现公有制的性质和要求等（张宇，2010）。

随着改革开放的推进，我国的国有企业改革已走过多年的历程，在渐进式探索的过程中逐步形成了一条属于中国特色的国有企业改革道路，深化国有企业改革是经济体制改革的重点任务，有利于巩固和发展公有制经济的主体地位。自1978年以来，我国国有企业改革经历了五个阶段的发展历程。第一阶段，1978—1984年，是放权让利阶段。这一阶段改革的主要目的是进一步放宽国有企业的经营自主权。第二阶段，1984—1992年，是两权分离阶段。此阶段是我国股份制改革的初步探索期，国有企业改革的主要模式仍然是承包制，在不改变国有企业所有权的基础上进一步下放企业经营管理权。第三阶段，1992—2003年，企业现代化阶段。这一阶段的改革特点主要是从企业的产权关系入手，从产权关系的管理与调整实行国有企业的试点改革，从公有制形式转变为多种所有制形式。第四阶段，2003—2013年，股份制改革阶段。此阶段随着企业产权改革的逐步深化，国有企业的产权也出现多元化趋势，现有的国有企业公司治理结构也不断得以完善。第五，2013年至今，混改阶段。此阶段主要是根据中共中央、国务院的部署要求分类推进国有企业改革，发展混合所有制经济（葛扬，2018：137—141）。当前，在国有企业的改革中，应进一步明确国有资本重点投资领域和方向。2025年2月19日，国务院国资委召开中央企业“AI+”专项行动深化部署会，启动战略性高价值场景建设专项工作，强化国有企业在技术攻关、战略资源开发等方面的引领作用。

（二）正确认识非公有制经济的重要作用

要全面、准确理解第二个“毫不动摇”的作用与地位。坚持和完善社会主义基本经济制度，既不能颠倒主体与非主体的地位，亦不能机械理解公有制经济的主体地位，应把握好主体与共同发展的关系（顾钰民，2004）。需要强调的是，鼓励、支持和引导非公有制经济发展并不等同于私有化，2008年国际金融危机后国内民营企业发展进入瓶颈期，技术偏低、管理落后等问题限制了民营企业自身的发展，由此观之，不仅国有企业需要改革，民营企业同样也要改革（胡钧、韩东，2010）。如何改革？改革哪些方面？改革开放以来，非公有制经济发展的政策环境与经济环境得到改善，但在实际运作中认识偏差、体制障碍等客观问题在很大程度上限制了非公有制经济的发展，应进一步放宽政策环境和经济环境，将放宽市场准入、实现公平竞争等落到实处。与此同时，要充分利用公有制经济改革的机会拓宽非公有制经济的发展空间，要依据国内外经济形势的变化进行制度创新、提高科技含量、培养企业家队伍、增强产品质量意识等（冒佩华，2010）。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调，“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”（习近平，2017：21）。2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话充分肯定了民营经济的地位和作用，并基于社会中存在的“民营经济离场论”“新公私合营论”等论调，强调了三个“没有变”，并指出民营经济在发展过程中遇到的困难与问题主要表现为三个方面：一是国际经济环境的变化，贸易保护主义、单边主义的抬头对于民营出口企业造成一定的负面影响；二是随着我国经济发展进入高质量发展阶段，对供给的质量与水平提出更高要求，从而加大民营企业转型升级的压力；三是政策落实不到位，实际上我国关于支持民营经济发展的政策是比较多的，但在实践过程中往往效果不彰（习近平，2018a：6—9）。对于民营企业在发展过程中所面临的困境，习近平总书记提出了六个方面的举措：第一，减轻企业税费负担；第二，解决民营企业融资难融资贵问题；第三，营造公平竞争环境，鼓励民营企业参与国有企业改革；第四，完善政策执行方式，让民营企业从政策中增强获得感；第五，构建亲清新型政商关系；第六，保护企业家人身和财产安全，为民营经济发展创造健康环境（习近平，2018a：12—16）。

党的二十大报告强调，“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，在促进非公有制经济发展方面报告指出，要“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”（习近平，2022：29）。2025年2月17日，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话指出，“党和国家对民营经济发展的基本方针政策，已经纳入中国特色社会主义制度体系，将一以贯之坚持和落实，不能变，也不会变”。在这两次民营企业座谈会中，习近平总书记结合民营企业的发展实际，强调其中较为困难的堵点便是“融资难融资贵”的问题。在2018年的民营企业座谈会中，习近平总书记曾形象地将民营企业发展面临的结构性困难概括为“市场的冰山、融资的高山、转型的火山”（习近平，2018a：7）；在2025年的民营企业座谈会中，他再次强调要“继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题”。目前，民营企业融资的主要方式是银行贷款，其面临的主要问题也源自银行等金融机构对不同企业类型的“偏见”，尤其是对于中小微企业而言。在银行等金融机构看来，中小微企业或可因其管理体制、财务报表和运营机制等方面不健全而使其贷款风险较高，基于利益最大化的偏好需求，银行等金融机构主要倾向于贷款给大中型企业，由此，处于成长阶段的中小微企业的融资需求难以满足。实际上，近年来，中共中央、国务院、中国人民银行等多个部门曾出台一系列政策措施以着力解决民营企业融资难、融资贵的问题，在信贷、股权、债券等多个方面分类施策，畅通中小微企业的多元融资渠道，以助力民营企业发展壮大。

六、如何正确理解混合所有制经济？

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“积极发展混合所有制经济”，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，“混合所有制经济”再度成为社会各界广泛关注的重要议题。事实上，“混合所有制经济”并非一个新提法，在中央文件中早已被提出且多次反复强调，如2007年，党的十七大报告强调要“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”（胡锦涛，2007：26）。2008年9月，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》提出，“运用多种有效方式，推动国有资本、民营资本和外资经济的融合，积极发展混合所有制经济。平等保护各类产权，推动形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局”（中共中央文献研究室，2009：550）。

需要指出的是，1993—2013年间学界关于混合所有制经济的研究相对匮乏。2013年11月9日，习近平总书记在党的十八届三中全会上强调，“改革开放以来，我国所有制结构逐步调整，公有制经济和非公有制经济在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化，增强了经济社会发展活力。在这种情况下，如何更好体现和坚持公有制主体地位，进一步探索基本经济制度有效实现形式，是摆在我们面前的一个重大课题”（习近平，2025d：19）。

自2013年11月党的十八届三中全会以来，学界围绕“混合所有制改革”“国有企业”“民营企业”等展开热烈探讨。与以往不同，党的十八届三中全会的新意体现在三个方面。一是表述形式上的不同，以往的表述将“混合所有制经济”（或“混合所有的经济”）置于某一主题之下，而党的十八届三中全会则专设一节“积极发展混合所有制经济”，可见，党中央对“混合所有制经济”的重视程度有所提升。二是侧重点的不同，以往中央文件的阐述多数为“股份制”“公有制经济”，从股份制出发引出混合所有制经济，立足公有制经济，着眼国有企业，将混合所有制经济作为公有制经济的一种实现形式，党的十六届三中全会更是强调“使股份制成为公有制的主要实现形式”。三是不容忽视的新提法，区别于以往的中央文件，党的十八届三中全会提出“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，而基本经济制度既包括公有制经济，也包括非公有制经济，这也就意味着混合所有制经济不仅是公有制经济的重要实现形式，同时也是非公有制经济的重要实现形式。党的十八届三中全会的论述不仅着眼于股份制与国有经济，而且着眼于非公有制经济。

为更加直观地呈现中央文件中关于“混合所有制经济”的阐述，绘制表1如下。

三、情境变化中属地化治理的当代调适与创新

在当代中国，属地化治理遵循“不变原则变结构，不变逻辑变机制”的内在机理，在保持基础架构稳定性的前提下，积极吸纳现代治理元素，以满足多元化、流动化的复杂社会治理要求(属地化治理的实践变迁见下表)。

(一)复杂社会中的治理情境变化

相对于静态、均质的传统社会与单位社会，当代中国正经历前所未有的社会流动。所谓“流动”，主要是指人口等要素在地理层面的空间位移。据统计，21世纪以来，我国流动人口从1.21亿人增加到了3.85亿人，平均每四个人中就有一人是流动人口，而包括短距离流动在内的人户分离人口更是高达5.04亿人。所谓“分化”，是指在现代社会中占据主导地位的功能分化，它在形式上体现为经济、社会和文化等子系统的分殊化，以及社会分工体系和职业系统的精细化，由此在结构层面呈现为组织、机构等行动主体类别和数量的增加。

社会流动与分化交互作用所引发的治理情境变化突出体现在三个方面：一是单位制的弱化与治理对象的社会化。这不仅意味着以群体形式存在的社会成员逐步转化为异质化、原子化的社会单元，也意味着国家需要关注和回应社会成员的差异化诉求。二是社会行动主体的多元化。随着市场和社会逐步成长为自主的资源配置领域，不仅在功能进一步分化的过程中衍生出更为多样的专业主体，也塑造出多样的利益主体格局。这就造成公共事务涉及面广、业务边界交叉的基本特性，主体单一化、手段标准化的行政治理难以适应要求，因此需要充分吸纳多样行动主体，实现社会治理的多方共治。三是硬性化边界的突破与治理场景的跨域化。在国家政策调整、市场经济发展所引发的大规模社会流动的冲击下，大量社会成员成为“脱域”的个体，由此导致大量社会事务的跨域化特征，而跨域协调更有赖于更高层级政府的介入和参与。

(二)属地化治理体系的变动

面对社会治理情境的巨变，属地化治理体系也在组织层面进行了回应。

一是以社区为基础的空间治理单元的形成。随着单位共同体的解组，一方面，社会成员的集体存在方式一定程度上发展形成个体存在方式；另一方面，以特定人群为治理对象的单位制也转化为以地域空间为基础的社区制。相较于单位共同体治理，社区治理运行依托于辖区与社会成员之间的社会空间关联，而非共同体与其成员之间的单位身份关联。

二是政社融通背景下的组织贯通。与国家派生的单位组织不同，社区组织在本质上属于社会范畴，发挥着社会自治的功能，但又被赋予了巩固基层政权、提供公共服务的功能，从而具有了复合属性。与此同时，社区与街道、区县等基层治理层级在治理中的互补联动关系日益密切，也在一定程度上模糊了国家与社会的边界。在这种政社融通的国家与社会关系模式下，属地化治理体系实现了纵向贯通，国家也获得了联结社会个体的组织通道。

三是属地化治理体系的下探。一方面，原有的单位共同体逐步消解，新的社会自组织网络尚未完全形成，这使得国家有能力，并因政社融通而穿越空间治理单元直面社会个体；另一方面，社会个体快速流动的动态社会图景，对以属地单元为基础，擅长捕捉静态治理对象及其信息的属地化治理体系构成空前挑战。对此，属地化治理在保持现有辖区规模的前提下，进一步切分空间单元，通过缩小治理界面和幅度的方式，放大观察视野，提升“成像”水平和清晰度，实现以强化的纵向空间治理对冲横向流动造成的信息逸失。属地化治理体系在这两个方面的变动过程，呈现为治理链条向居民生活空间的延伸。

例如，在原有“两级政府、三级管理、四级网络”的基础上，社区以下不断开拓出新的正式或非正式治理层级。自2004年北京市提出“万米单元网格城市管理模式”以来，网格化管理作为一种社会治理创新在全国范围内得到广泛应用，网格逐步成为比较常见的治理层级。此外，由于社区的辖区范围和居民规模相对较大，内部异质性较为显着，因此社区日常工作的开展需要下沉至特定的居住空间，如院落、楼栋等，就此形成了“社区—网格—楼院”的层级链条。基层工作人员也通过“扫楼”“入户”等方式联结社会个体，以面对面的人格化交往建立起直接的信息采集渠道和民意反馈渠道，比较全面地掌握辖区内的物件、事件状况以及各类人员的基本信息，社会由此成为国家之眼中的“具象社会”。

(三)属地化治理机制的当代调适与创新

1. 联结个体：属地化的多级回应机制

在适应市场经济发展和社会转型的过程中，党和国家坚持以人民为中心的发展思想，不断深化国家治理改革，突出“服务型政府”的建设导向，并据以重塑国家治理的体系构造和运作方式。这种治理取向与后单位时代的社会成员分化发展趋势相耦合，使当代的属地化治理展现出国家直联社会个体且满足其差异化、个性化诉求的高度回应性特征。由此，在以自上而下“决策—执行”为典型路径的单向度治理的基础上，开拓出了自下而上“诉求—回应”的新治理向度。诉求回应机制的构建对属地化治理的影响主要如下。

第一，基层从国家治理末端转化为治理一线。学术界提出了“压力型体制”“政治势能”等学术概念，用以描述自上而下的治权运行过程。在以这种治理向度为基础的社会治理模式中，上下级之间的“委托—代理”“决策—执行”关系逐级复制，基层成为治理体系的“末端”环节。其优势在于，决策集中、落实有力；缺陷在于，反应不够灵敏高效，难以有效感知和及时处理社会成员的需求。而在“表达—回应”的治理向度中，直面居民的街道、社区乃至其下的网格、楼栋等成为民意诉求输入的端口、采取行动的第一线以及上报棘手难题的“一传手”。基层作为治理一线和治理重心的特殊地位，也使其产生了向上协同的功能要求。以北京市首创的“吹哨报到”机制为例，通过赋予街道对于上级条线部门的召集权，有利于实现自下而上的条块协同，将属地单元的信息优势与条线的专业优势结合起来。相较于将“吹哨权”授予街道/乡镇一级政府，部分地区进一步探索将“吹哨报到”模式推广到社区层级，授予治理网格召集街道职能部门的权力，打造“网格员吹哨，执法队报到”的治理模式，从而契合了社会治理体系向居民生活空间延展的变化态势。

第二，对社会成员的诉求回应由基层负责转化为逐级参与。在古代社会和单位制时期，对社会成员的服务供给主要限于具有自给自足特征的基层共同体内部。新时代，随着“以人民为中心”发展思想的全面贯彻，回应社会成员诉求成为各治理层级的共同责任，各地由此探索构建起了形式各异、本质趋同的逐级式回应模式，即把最基层的属地单元作为第一责任主体，并就地处理大部分居民诉求，同时将其无力应对的大事、难事向上逐级报告，最终在某一层级予以解决，形成一种“逆向发包”的层级关系新形态。与自上而下的“决策—执行”体系不同，自下而上的诉求回应链条通常只上延至区、市层级，这不仅对应于行使治民之权的基层政府范畴，也在于这一层级区间内的权能资源足以应对一般性居民诉求及其相关治理事务。

就其本质而言，自下而上的诉求回应是属地化治理为适应新情境而进行的机制创新，因此带有属地化治理的深刻印记。一方面，它以有效回应居民诉求为指向，以实现治理事项与层级资源匹配为要求，力图构建多层级共同参与、分级办理的格局，以补充基层治理能力短板；另一方面，在实践中依然将回应诉求的重心置于基层属地单元，但通过回应机制创新使得居民可直接将诉求输入上级端口，并以上级为中枢协调中心，通过下派工单的方式交由基层执行，从而实现了属地化治理的再生产(如“接诉即办”群众诉求快速响应机制对“吹哨报到”的深化发展)。

2. 吸纳多元：属地化的多方共治机制

推进多方共治，不仅是顺应社会多元化趋势，协调社会利益关系的必然要求，也是促进社会治理社会化、专业化，凝聚治理合力的必然选择。党和国家通过体制机制创新和政策引导，主导构建多方共建共治共享的社会治理格局。

在基层社会，单一治理主体和治理手段的短板，构成了推进多方共治的直接动因。一方面，社会成员利益诉求的异质化、多样化要求多种服务供给主体的共同参与；另一方面，居民权利意识的增强，社会利益格局的分化，多种治理问题的交织，专业知识门槛的提升，都造成了基层事务的复杂化、棘手化。但功能需求本身并不必然带来有效的共治行动，基层共治格局的构建长期受制于集体行动难题。就其本质而言，多方共治是多主体广泛参与和主体间依赖关系的统一，这决定了推进多方共治的具体任务因主体类型的差异而涉及三个方面：一是推动基层党组织、社会组织等社会治理主体的有序成长，二是提升居民等社会成员的参与意愿，三是实现公共权力组织、社会组织、市场组织和居民等多方主体有效联结。

党的十八大以来，基层治理主体依靠党和国家的治理体系，多措并举以破解多方共治的协同梗阻。例如，依托党建引领社会治理的政策方案，按照“应建尽建”原则支持物业企业和业委会根据自身情况分别成立党的基层组织、联合党组织、功能党组织、项目党组织，设置党建指导员等，推进“非公”组织党建、楼宇党建，落实在职党员“双报到”，加强社区党员管理，拓展区域化党建，从而实现党组织全覆盖，进而以党的领导权威为政治保证，以党的组织体系为实施网络，以党员为关键节点，构建和驱动多方共治机制；立足社区建设和社区工作的基本要求，通过组织面向不同年龄段和群体的文娱活动，调动居民参与的积极性，培育各类兴趣组织、草根组织，以促进居民交往、培植社会资本；凭借属地管理的社会组织管理规则和政府购买服务等资源分配手段，在引导和扶持社会组织发展的同时，使之成为辖区治理力量的组成部分；结合基层协商政策导向，构建多种形式的协商议事平台，推动基层党组织、基层政府、居民、物业企业、产权单位、社会组织、驻区单位等利益相关方就特定议题面对面地沟通交流，以凝聚共识。

多方共治是不同行业、领域、区域的主体为达成共同目标而构建的合作网络，并不一定局限于特定地域空间。但在当前的社会治理实践中，多方共治的建设和运行过程呈现出鲜明的属地化特征：基于属地需求建构治理议程；治理主体力图以属地为基础建构面向居民的生活共同体；属地政府与辖区内的社会组织结成特殊的关系纽带，在约束其活动范围的同时对辖区外社会组织设置隐性准入壁垒；推动多方主体和治理资源向属地定向聚集。由此，多方共治的空间组织逻辑被改写，从超越地域转为依托地域，形成属地化治理的新构成要素和运行机制。

3. 回应流动：属地化的纵向联动机制

面对流动社会中的个体“脱域化”和事务“跨域化”现象，社会治理领域逐步发展出了纵向联动机制。这一机制植根于我国治理体系的独特组织逻辑，以发挥“上下”两种治理功能为指向，并表现出地域化运作的鲜明特征。

首先，中国特色的国家治理体系构成了纵向联动机制的组织基础。一是在属地化的分级治理架构中，纵向关系优先于横向关系，同一层级的属地单元之间既存在地域分割和业务区隔问题，也缺乏制度化的沟通和合作机制，从而面临相当程度的横向协同梗阻，实际上较难自发形成有效的跨区域协同行动。二是在向上集中权力的治理架构中，权威和权能资源配置形成了自上而下递减的“倒三角”梯度结构，上级具有指挥、协调和支持下级的权威优势。三是在权责配置的治理架构中，往往呈现自上而下递增的“正三角”结构，基层因贴近社会成员而具有的治理职责和距离优势，不仅是社会治理的“第一责任人”，也较多掌握关于治理对象的相关信息，因此呈现出“权威重心在上，治理重心在下”的权责分布特征。

其次，纵向联动机制就是“上下”之间的分工与协同。由社会流动所衍生的治理对象实际上包括两种类型：一是“一时涉一地”的“脱域”现象，如居民因职住分离而发生的日常流动，某一时间只会停留在一个地点；二是“一时涉多地”的“跨域”现象，如网络舆情和公共卫生事件等，同一时间其影响会波及多个地点。第一种治理情境更加倚重在下的基层治理主体。其中，流动个体的相关事务可以被拆分纳入不同的属地，基层治理主体与其建立起“此时此地”的松散联系。例如，根据辖区日常治理需要，主动对住户进行信息登记，或是根据居民反映，将与辖区相关的诉求接入地域化的多级回应机制予以解决。第二种治理情境更强调上级的权威协调作用。上级政府不仅能够以议事协调机构为依托，以行政位阶为支撑发起纵向干预，将下级属地之间的对等协商关系转化为上级与下级之间的指令服从关系，从而降低不同属地之间的互动成本，促进跨地域协同治理的达成；也可以通过提级治理，直接对跨地域事务进行处置，事务范围由此与辖区范围相匹配，避免了属地分割。

最后，纵向联动机制本质上也是属地化治理的调适和升级，因而遵循着属地化治理的基本逻辑。在组织基础上，属地化层级治理体系的组织结构和治理技术没有发生大的变化，实际上是通过发掘现有治理体系的功能，为流动性治理难题提供了一种以空间尺度调整为内容的应对方案。在治理方式上，“上层协调—下层治理”或“上层治理—下层配合”的分工模式决定了，社会治理主要在基层属地运行的倾向没有根本改变，上级的逐级介入和参与体现为对基层属地能力限度的功能补充。