金永明：中国维护南海权益的若干“模糊”用语解析

【摘要】自党的十八大报告完整提出中国海洋强国战略以来，通过顶层设计、理论阐释、内涵拓展、布局实践，中国海洋强国建设成就斐然，为构建海洋命运共同体作出了重大贡献。但中国的海洋强国战略实施依然面临多种问题和挑战，需要不断增强主体自觉、理论自洽和文化自信，也需要在海权的发展进程中，结合实际，把握机遇，确保海洋强国战略目标如期实现，还需要消除南海问题对推进海洋强国建设的不利影响，合理处理影响南海问题的内外因素，确保中国海洋强国建设的顺利推进，为我国强国建设作出“海洋贡献”。

【关键字】海洋强国战略；文化自信；海权战略；内外因素；南海权益

在我国建设海洋强国的过程中，需要确保重要区域的环境安定，特别应解决南海区域的南海问题。因为它不仅在战略地位和作用、资源禀赋，而且在中国的和平发展、强国建设进程中，均具有重大价值和作用，所以必须综合考虑，慎重处置，坚决维护我国南海权益。

为维护南海权益包括应对南海仲裁案，我国政府适时地发布了多份文件或声明。例如，《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》（2014年12月7日）、《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》（2016年7月12日）、国务院新闻办公室发布的《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》（2016年7月）白皮书。[1]

同时，针对他国侵害我国南海权益的活动，我国外交部、国防部也发表了多份立场声明和批驳性文件。例如，中国外交部和国防部均对美国军舰在南沙群岛周边海域实施所谓的“航行自由行动”发表谈话；针对美国国务院发布的《海洋界限》第150号（2022年1月12日）报告否定我国在南海的领土主权和海洋权益，中国外交部发布了《中国致力于维护南海的和平、稳定与秩序》（2022年3月23日）的批驳性文件。[2]

这些文件和立场声明，对于阐释我国的海洋政策，维护我国的南海权益，有一定的正面作用和效果，但其中的一些“模糊”性用语，也带来一些负面影响。此外，在我国的国内海洋法中，也存在“模糊”性的用语，不仅容易引起“误解”，而且较难行使实际管辖权，应设法予以明晰。

第一，“近岸水域”和“邻近海域”用语的“模糊”性。中国国防部和外交部针对美国军舰在南沙群岛周边海域实施所谓“航行自由行动”的位置描述，是“近岸水域”“邻近海域”，这种具有地理位置描述功能的海域名称并不是严格意义上的法律用语，有待进一步明确。

在现代海洋法中，海域种类已从“二元”论发展到“多元”论。具体来说，从领海以外即公海的“二元”论[3]发展为海域包含领海、内水、群岛水域、专属经济区、公海的“多元”论。[4]所以，在现代海洋法中，不存在诸如“周边海域”“近岸水域”和“邻近海域”那样的用语。

在现代海洋法尤其在《联合国海洋法公约》中，确定海域的范围一般需要国家的宣布或声明行为，如《联合国海洋法公约》第3条、第57条。但要确定沿海国的海域界限，必须公布或声明大陆或岛屿测算领海宽度的基点和基线。

但由于多种原因，我国迄今未公布南沙群岛的基点和基线，所以，从法律上讲，我国在南沙群岛的管辖海域的范围是不确定的。考虑到领海制度包括12海里宽度、专属经济区制度包括200海里宽度已成为习惯国际法，同时，我国的《中国政府关于领海的声明》（1958年9月4日）、《中国领海及毗连区法》（1992年2月25日）、《中国专属经济区和大陆架法》（1998年6月26日）作出了符合国际海洋法和习惯法的规范。[5]所以，在南沙群岛周边海域的12海里、200海里的大致范围内我国具有潜在的管辖权，是一种潜在性的管辖海域。这种管辖海域范围的显性化和具体化，需要通过公布南沙群岛领海的基点和基线实现。只有公布了南沙群岛领海的基点和基线，我国在南沙群岛的管辖海域范围才能确定。这样做虽然可消除管辖海域“模糊”弊端，但将带来其他国家对这种做法的“评判”和“抗议”甚至冲突，所以，须在平衡各种利益后才能做出抉择和有力应对，包括采取果断措施。

第二，中国南海权益范围的并列性和历史性权利的“模糊”性。中国在南海的权益范围，依据中国政府于2016年7月12日发布的《关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》，中国对包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛在内的南海诸岛拥有主权；中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区；中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架；中国在南海拥有历史性权利。其中，对历史性权利的内涵并没有加以阐释和说明，仍停留在《中国专属经济区和大陆架法》第14条的层面。第14条规定，本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利，即历史性权利所体现的权利种类、所体现的海域范围没有进一步明确。

此外，中国在南海的上述权利和海域种类是并列的，历史性权利仅仅起到补充的作用吗？换言之，我国在南海的权益依据是国际法和《联合国海洋法公约》，历史性权利只是在不符合《联合国海洋法公约》制度情形下起补充作用吗？如果这种理解正确，则符合《联合国海洋法公约》“前言”所规范的要求，即本公约缔约各国确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。这项指向性规定弥补了《联合国海洋法公约》对“历史性权利”的概念、内容缺失及完整性规定之不足。

其实，历史性权利起源于历史性权原（historic titles），是国家在长期的历史发展过程中形成的一种既得性权利。历史性权利在性质上包括主权或所有权、主权权利和管辖权，在种类上分为排他性权利和共享性或共用性权利。如果将历史性权利运用于南沙群岛，则可具体化为对领土或岛礁的主权、对勘探和开发自然资源尤其是矿物资源和油气资源的主权权利，以及对使用海域的各种共同性权利（如航行权、捕鱼权、海洋科学研究权等）。

第三，“中国的管辖海域”范围的“模糊”性。对于《中国海警法》的适用范围问题，其第3条规定，海警机构在中华人民共和国管辖海域及其上空开展海上维权执法活动，适用本法。据此条规定，“中国的管辖海域”的范围是不确定的。即“中国的管辖海域”范围是否包含了《联合国海洋法公约》规定以外的海域类型，并不确定。因为从《中国海警法》上述规定的内容，无法确定“中国的管辖海域”的范围和类型，所以只能从其他的国内海洋法中得到启示。例如，中国的《渔业法》第2条，中国的《海洋环境保护法》第2条，均涉及了《联合国海洋法公约》规定以外的海域（中国管辖的其他海域）。[6]

依据《渔业法实施细则》（国务院1987年10月14日批准，农牧渔业部1987年10月19日发布）第2条第2款规定，“中华人民共和国管辖的一切其他海域”，是指根据中华人民共和国法律，中华人民共和国缔结、参加的国际条约、协定或者其他有关国际法，而由中华人民共和国管辖的海域。换言之，“中华人民共和国管辖的一切其他海域”包括中国国内法规定的海域和依据有关国际法内容确定的海域两种类型。

依据中国国内法确定管辖海域的方法，是直接宣布陆地领土和岛屿的领海基点和基线以确定管辖海域范围。但运用这种方法宣布管辖海域应符合国际法规范，即国内法内容应符合国际法，因为《维也纳条约法公约》第27条规定，一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。当他国对一国管辖的海域范围提出反对或抗议时，则该国应列举为多数国家所接受的证据，以使自己国家主张的管辖海域范围符合国际法。

依据有关国际法内容确定的海域，包括根据国际条约、协定条款确定海域，以及与相邻或相向国家之间缔结海域划界协定确定管辖海域两种方式。在有关国家之间的海域划界协定缔结之前，当事国在争议海域的执法和管制活动，应遵守和履行谨慎及克制等义务，包括本着谅解和合作的精神，通过协商制定和实施临时安排如共同开发，并遵守已达成的管控危机的原则和制度，避免冲突或使冲突扩大化。

第四，中国针对南海问题的基本立场及任务。针对南海问题，《中国致力于维护南海的和平、稳定与秩序》指出，中国始终坚持同直接有关当事国，在尊重历史事实基础上，根据国际法，通过谈判协商和平解决南海有关争议。包括中国继续与东盟各国一道，积极管控海上分歧，努力深化涉海合作，全面有效落实《南海各方行为宣言》，大力推动“南海行为准则”磋商，推进落实“21世纪海上丝绸之路”倡议，实现公正合理的区域海洋治理，维护南海和平稳定，促进地区繁荣发展。

中国呼吁，美国在南海问题上应正确理解并遵守包括《联合国宪章》《联合国海洋法公约》在内的国际法，切实尊重中国在南海的领土主权和海洋权益，尊重中国和东盟国家维护南海和平稳定的努力，停止在南海问题上“挑事生非”，停止破坏国际海洋法治。

为此，我国当前及今后在南海问题上的主要任务是，应认识到阐释和明确南海权益有关“模糊”性用语的必要性，创造条件做好解释工作，展开对这些“模糊”性用语的研究和完善工作，力争使它们更符合现代海洋法规则要求，并为更多的国家所接受。当然，即使我国做出了最大努力，进一步地细化和具体化了“模糊”性用语的含义，但这并没有表明我国的业绩能为其他国家所承认和接受，也不表明我国维护南海权益工作任务的完成。

在南海问题上，关键是应清晰地界定南海断续线的性质、地位和作用，明确管辖海域的范围，包括适时公布部分或全部南沙群岛领海的基点和基线，为维护我国在南海的权益提供基础和保障。同时，从法理上持续地批驳南海仲裁案裁决的违法性、越权性和错误性，消除其不利影响，依然是我们的重大任务。换言之，南海仲裁案裁决恶化了地区海洋和平合作的环境，损害了公平与正义的基本价值，应当引起国际社会的警惕和抵制。[7]

总之，中国和东盟国家共同努力构建和平与安全的南海秩序，包括南海区域性制度，是稳定地区发展和繁荣的重要条件，应引起高度重视。

【作者简介】

金永明，中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员，中国海洋安全研究所教授。

【注释】

[1]这些文件内容，参见中华人民共和国外交部边界与海洋事务司编：《中国应对南海仲裁案文件汇编》，世界知识出版社2016年版，第5—27页，第86—87页，第97—124页。

[2]《中国致力于维护南海的和平、稳定与秩序》内容，参见https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/bhzcyfllc/202203/t20220323_10654451.shtml，2022年3月26日访问。

[3]《公海公约》第1条规定，“公海”一词是指不包括在一国领海或内水内的全部海域。

[4]《联合国海洋法公约》第86条规定，本部分（第七部分：公海）的规定适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。在《领海及毗连区公约》中虽存在“毗连区”的概念，但依据第24条第1款的规定，“毗连区”是作为“公海”处理的。依据《大陆架公约》第1、2条，沿海国对大陆架的自然资源可行使主权权利，这种自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源，以及属于定着种的生物；第3条规定，沿海国对大陆架的权利不影响上覆水域作为公海的法律地位，所以，大陆架也不是严格意义上的海域。

[5] 例如，《中国政府关于领海的声明》，中华人民共和国政府宣布：（一）中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。（二）中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里的水域是中国的领海。（三）一切外国飞机和军用船舶，未经中华人民共和国政府的许可，不得进入中国的领海和领海上空；任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中华人民共和国政府的有关法令。（四）以上（二）（三）两项规定同样适用于台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。

[6]例如，《渔业法》第2条规定，在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。《海洋环境保护法》第2条第1款规定，本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于2023年10月24日通过的《中国海洋环境保护法》（自2024年1月1日起施行）第2条第1款规定，本法适用于中华人民共和国管辖海域。尽管该条对“中国管辖的其他海域”用语作了删除，但依然无法回避对“中国管辖海域”范围的界定和质疑问题。

[7] 王毅：《共建和平安宁、公平正义、清洁美丽、繁荣昌盛的海洋家园——在第四届“海洋合作与治理论坛”开幕式上的致辞》（2023年11月8日），参见http://new.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202311/t20231108_11175787.shtml，2023年11月8日访问。