宋道雷 王银波：政党主导型网络治理及其内在机制

摘要：政党主导型网络治理是应对不成熟甚至是失治社区的治理实践。与经典网络治理理论预设的成熟社区不同，在自治无效、行政无效的人口导入型社区，只有发挥政党作用重构党社关系，才能建立有序有效的网络治理。政党主导型网络治理通过组织的生产与再生产带动社会成长，解决低组织化带来的网络失序；基于非正式制度开展信任培育，增进网络主体间的信任；通过内外资源的混合型整合，解决资源碎片化与效能低下问题；构建社区生活共同体，解决生活共识缺失。这种治理以“再组织化”为核心，突出政党的组织功能，首先针对失治场域展开，有其特定应用场景；其次强调政党作为“内生的行动者”直接入场，实现从引领到主导的深度参与；最后以其具体化的方式融入居民生活，围绕生活叙事展开治理。政党通过四类机制达成多元主体的有序有效协作，实现组织势能向治理效能的转化，最终形成独具中国特色的“政党主导—社会协同”的网络治理模式。

关键词：政党；网络治理；人口导入型社区；再组织化；生活治理

一、问题提出与文献回顾

20世纪90年代以来，面对社会多元化带来的治理碎片化以及单中心治理模式的局限，网络治理成为理论界与实践界的最新成果。网络治理强调网络结构、互动机制、成员参与和公共价值等要素，其核心在于通过多元主体协作解决跨组织边界的“棘手问题”（wicked problems）。经典网络治理理论主张在正式关系或法定政策之外，建立基于资源与有效协同的多元主体间的治理结构，从而实现公共目标。然而，西方经典理论隐含诸多预设，如相对稳定的秩序，成熟互信的行动主体与较为丰富的治理资源。这一根植于西方公民社会传统的理论，强调了一个独立于国家的较成熟的社会。这本质上是对社会自组织能力的依赖。基于此，我们称之为社会主导型网络治理。经验研究也表明，在社会资本良好和归属感强的社区，多元主体有效协作的成本更低，更易于建立稳定的治理网络，取得更理想的治理绩效。

与社会主导型网络治理预设的成熟社区不同，我国高速城市化进程中产生的大量外来人口导入型社区呈现社会发育不足的状态。这使我国形成与西方不同的网络治理形态。外来人口导入型社区是指城市化驱使城乡流动人口或跨区域流动人口急速大规模导入，所形成的本外人口严重倒挂的社区。这种社区大部分位于城乡接合部，呈现居民异质性高，组织严重缺失，公共参与弱，且归属感、社区信任缺乏等特征。区域经济社会发展水平、资源禀赋及人口结构的差异，形成了不同类型的人口导入型社区。其中，发育程度较高或秩序良好的人口导入型社区，尽管其居民异质性较高，但矛盾冲突相对可控，治理资源相对充裕，其症结在于“自治无效、行政有效”，即社会自组织能力不足导致治理网络空转，行政力量被迫承担兜底功能。因此，政府以社区营造行动将行政力量嵌入基层，以“自上而下”的资源输入激发“自下而上”的参与行动，助推熟人社区培育从而带动社会成长。这就是行政主导型网络治理。

然而，一些发育程度较低甚至混乱无序的外来人口导入型社区，大多呈现自治无效、行政无效的窘境。这类社区的本外人口严重倒挂，治理资源不足，矛盾冲突频发，更严重的是社区多元主体间的地位不平等，治理网络难以自发形成。在这种状况下，行政力量的介入犹如陷入一盘散沙甚至是失治的漩涡，不仅找不到组织化的“支点”撬动治理网络的形成，还有可能使自身的行动成为饱受争议的对象，从而面临合法性危机。笔者调研的A市S社区就是典型代表。与社会自发生长和行政主导的模式不同，政党以党员和党组织为核心的“再组织化”构建起的政党主导型网络治理，是使这类社区从失治走向善治的关键机制。已有研究也关注到政党介入社区治理的网络形态，形成“区域化大党建”“红色物业”“统合型联动”等模式。但由于治理情境并不复杂，治理手段和结构相对单一，这些治理模式难以充分体现政党解决复杂难题的独特优势，也未体现政党直接介入的机制，仍属于党建引领范畴，因此难以称之为政党主导型网络治理。

现有研究关注到了三种不同类型的网络治理形态，积累了丰富的研究经验与实践模式。但多数研究更侧重于讨论政党在相对成熟的治理场景中的作用发挥，较少关注其在失治的人口导入型社区是如何突破上述局限的。此外，已有研究更多从政党中心主义的静态视角，探讨政党在网络治理中的在场及其重要性，鲜少讨论治理过程中的社会成长，从而呈现“见政党而不见网络，见结果而不见过程”的缺憾。基于此，本文旨在打开政党主导型网络治理的“暗箱”，挖掘政党在失治场景中建立起组织，并构建多元主体有效协作治理网络的内在机制。

本文以A市S社区为研究对象，聚焦其由“乱”转“治”的关键变量——基层党组织，探究政党主导型网络治理的关键机制。笔者于2021—2024年对S社区、FZ社会组织（下文简称F组织）、外来人员党支部等进行了全覆盖式调研和参与式观察，对S社区党组织工作动态与居民的心理认同变化进行了长时间跟踪研究，同时对F组织副秘书长、外来人员党支部书记、党员、网格员、治安巡逻队员、本地居民、外来人员等30多人进行了深度访谈。此外，笔者还查阅和收集了S社区党组织、社工站和社会组织的工作记录和总结报告等，以全面了解S社区的治理状况。本文一方面从政党的角度，探讨失治的人口导入型社区的网络治理机制，丰富党建引领领域的研究，为同类社区提供借鉴；另一方面与西方网络治理理论对话，从理论层面提炼城市基层治理中的“中国之治”，在治理维度供给理论思考。

二、政党主导型网络治理：融入生活治理的党社关系新形态

政党主导型网络治理的本质是通过重构“政党—社会”互动界面，将断裂的“代表—回应”链条转化为“组织—治理”的韧性网络。失治的人口导入型社区的社会力量薄弱，无法自我有机生长出较成熟和稳定的治理网络，行政力量也无法在相互不信任的本外人口中助推社会成长；加之既有居民自治组织的行政化和边缘化等问题的叠加，造成了传统上的居民代表性和政府回应性治理之间的断裂。由此产生的组织真空、自治悬浮与治理碎片化等问题，不仅削弱了政党在基层治理场域的社会基础，也使基层缺乏治理权威陷入失治的困境。因此，在自治无效、行政无效的场域中，政党介入并构建治理网络是这类社区从失治走向善治的重要机制。

政党主导型网络治理的核心在于通过政党与社会的关系，重建社会自身及其与政府的关系。具体而言，就是政党通过党组织及其党员的社会属性，依靠党员重新组织社会，以党员和党组织构建社会自组织并联动行政力量的方式，修复“断裂”的党社关系和政社关系，最终形成以生活治理为中心的政党、社会和政府等多主体紧密联结的治理网络，从而实现多元主体有效协作的过程。结合网络治理理论与政党介入治理的实践，笔者认为政党主导型网络治理需要考虑以下要素：

一是重新组织化。网络治理作为一种集体行为，离不开组织化的行动主体。但组织对于本外混杂的人口导入型社区而言，正是先天缺乏的要素。因此对于这类社区来讲，原子化个体的再组织化和在无组织的场域中重建组织，成为网络治理得以产生并持续运转的逻辑前提和事实前提。所以，党的组织成员的重新吸纳及其组织的生产与再生产，成为弥补行动主体缺位和组织缺失的“第一推动力”。只有具备这一条件，网络治理才具备了主体化要素。

二是信任构建。网络治理不仅对单个主体的行动能力有要求，更对主体间的关系有要求。所以，成熟互信的行动主体，是实现网络治理的重要前提。个人或组织的声誉、地位、行业或身份归属、重要程度与互动频率等因素，都影响到主体间的信任。这对失治的人口导入型社区而言，更是如此。所以，如何在矛盾重重的本外人群中建立信任，是决定治理网络能否持续运行的关键因素。

三是资源整合。网络治理是一个行动主体间资源共享与优化配置的过程。资源为网络运行提供必要的物质与技术支持。不同类型的网络治理结构形成了权力、协商与交易等不同的资源配置方式。对资源与权力分布严重失衡的场域而言，政党以自身政治势能驱动主体跨界协同与资源优化配置，是有效应对资源稀缺与碎片化等复杂难题的重要方式。

四是网络治理形态。社区生活共同体是网络治理在社区运行的理想形态，其核心在于生活治理。社会主要矛盾的转变使得治理的价值内核从发展叙事向生活叙事转变。基于此，政党主导型网络治理的中心点在于生活治理而非发展治理，其关注“生活”与生活中的“人”及其差异化需求，重点在于帮助群众实现从原子化的隔离状态向连结甚至是团结的秩序转型，最终形成有序和幸福的生活。因此，政党通过生活治理实践以具身化的方式重新组织群众日常生活过程，这既符合马克思主义政党的“自由人联合体”使命愿景，又回应了社会主要矛盾转化的现实需求，实现了合法性的微观生产。

社区成熟度不同，其所需要的网络治理类型也不同。政党主导型网络治理是应对失治社区的治理模式。长期以来，网络治理理论及其实践关注的是网络治理本身的类型，对治理网络形成和运行场域的关注较少。殊不知这是影响网络治理能否持续运行的前提。所以对这一前提的关注和分析，可以拓展我们对网络治理类型学的研究。与作为舶来品的网络治理理论的预设不同，中国迅猛发展的城市化实践产生了许多与西方成熟社区不同的半成熟乃至失治社区，后者的治理网络如何产生，其要件和运行机制是什么，这是我们需要进一步研究的领域。基于此，本文从以上四个维度分析政党主导型网络治理使失治社区走向善治的内在机制。

三、政党介入治理：政党构建治理网络的机制

G省A市S社区是典型的外来人口导入型社区。庞大且复杂的人口，使其面临艰巨的治理任务。不稳定的收入、参差的受教育水平、迥异的地缘文化与缺失的归属感，不仅使外来人员难以真正融入社区，而且在公共服务的缺失下，造成对政府的严重不信任和频繁的本外矛盾冲突。这使S社区长期处于自治无效、行政无效的困境。街道党工委和社区党组织通过主动融入居民生活的方式，重塑党社关系并构建了政党主导的治理网络，使社区由失治走向善治。

（一）组织的生产与再生产

人口导入型社区与相对成熟的社区不同，其割裂的本外关系不仅使居民之间相互不信任，而且也连带其对行政力量产生不信任甚至敌视情绪。这种先天的组织缺失，决定了行政力量不仅较难介入，而且很难赢得居民信任。但党组织不同于行政力量，党发挥其作为天然的社会性组织的优势，以居民中的党员链接非党员居民；发挥其作为执政党的基层组织的政治优势，以“支部建在连上”的基层建设传统融合本外有别的居民；发挥其作为组织化行动者的科层优势，以党的网络激活、链接并管理社会网络，从而在带动社会成长的同时实现社区善治。

1.以党组织为核心的再组织化

如何使原子化人口再组织化，这是政党主导型网络治理面对的首要议题。流动人口导入型社区的特殊性决定了其自身没有自组织功能且对政府缺乏信任，所以，其再组织化的关键是依靠上级党组织先实现外来人员中党员的组织化，然后再以党员的组织化实现社会的组织化。

一是在外来人员中成立功能型党组织。S街道党工委在流动人口中建立的功能型党组织，是实现失治场景再秩序化的重要组织依托。功能型党组织成立的关键是选择党员。党员的选择标准有两个方面，即具有地缘关系和政治关系双重身份。所以，拥有“老乡群体代表”与“党员政治身份”双重属性的流动党员，成为组织再造的关键。街道党工委负责人表示：“外来人员的服务和管理压力不断增大，光靠基层政府显得势单力薄，现在需要以党建带动社建，然后在外来工群体内部找寻一股自治的社会健康力量。”（访谈资料：LSJ20210521）街道党工委筛选出47名党员，成立S社区流动党员党支部。这种外来人员功能型党支部不仅具有政治性和组织性，也具有社会性，是实现外来人员再组织化的网络抓手。

二是双向管理的再组织化功能。S社区对流动党员实行输出地与输入地的双向管理。L镇党委是流动党员的直接上级，负责组织关系转接和党费交纳等基础性党务。S街道党工委是流动党员的就地直接上级，以属地管理对党支部进行日常工作指导，开展党员教育、管理和服务等具体工作。S社区流动党员党支部书记表示：“双向管理就是L镇只管我的组织关系，S社区管我的工作。”(访谈资料：CZ20210712)这种双向管理的合理分工，有效实现了外来流动党员的就地组织化。功能型党组织组织流动党员参与集体理论学习与政治生活，借助制度化的“三会一课”增进他们之间的熟悉度，以党支部为中心构建了流动党员之间的横向交流网络，使其告别了在异地他乡的原子化状态。S社区流动党员党支部委员表示：“这些远离家乡的党员不但有了一个开展活动的阵地，也有了一个温暖的家。”（访谈资料：XC20230814）

三是党组织的治理属性。S社区流动党员党支部不仅是党员教育的主体，同时也是服务党员的主体。党支部在政治功能之外，以外来人员服务外来人员的形式发挥了治理功能。流动党员党支部对外来人员开展政策传达、需求反馈等工作，成为外来人员的管理工作站、乡情联络站和维权服务站，是以组织化实体服务外来人员的治理平台。H籍外来人员居民表示：“党支部肯定好，比以前没有好。以前我们很难知道有什么通知和信息，现在大家都通过这个党支部知道一些好消息。比方说在哪里，需要办理什么东西，需要缴养老费、社保，都会帮忙去代缴。”(访谈资料：LYY20210918)

2.以党员为核心的再组织化

一是吸纳精英党员担任党支部书记。街道党工委精准识别在外来人员中具有较高声望和威信的党员CZ担任党支部书记。CZ成为本地党政机构与外来人员沟通互动的桥梁，并成为识别、发展外来人员党员和管理外来人员的代言人。党支部书记CZ表示：“W书记当时提出党建带动社建，就是说党管一切。他当时要挑最有威信的人，把我从上万老乡之中选出来，然后成立党支部。这个思想在当时还是很超前的。”（访谈资料：CZ20210710）

二是识别和发展流动党员并扩大网络覆盖。S街道党工委在社区和工业园区设置流动党员登记站，动员H籍流动党员参与到“老乡找老乡”行动，精准找出流动党员。针对其中买房落户或长期定居的流动党员，号召其转接组织关系，直接接受属地管理，在吸纳流动党员的同时扩展了党组织在外来流动人口中的组织末梢。同时，党组织还开展“双培养”活动，在优秀外来创业务工人员中培养发展党员，将优秀流动党员推选为社区兼职委员或楼栋长等，以党组织的覆盖度与影响力实现外来流动人口的再组织化。

3.以党的组织体系构建社区的治理体系

党的组织网络下沉基层，实现党的组织对原子化、碎片化的社会的重新组织化，从而构建起深度融入治理单元的党组织体系，这是政党主导型网络治理的重要方面。

一是党员和支部下沉网格。街道党工委在S社区的24个综合网格中设立24个网格党支部，由S社区党委集中管理。网格党支部成员来自5个党支部（含1个S社区流动党员党支部）的本地党员和流动党员。党员采取就近划片原则下沉到网格党支部，参与网格治理工作。网格党支部设立网格党小组，网格党小组长兼任网格长；党小组骨干成员担任网格楼栋长，负责楼栋责任区。党组织在S社区构建起街道党工委—城中村大党委—社区党委—网格党支部—网格党小组—党员楼栋责任区的组织架构，使一盘散沙式的流动人口导入型社区具备了体系性的治理架构，可以“一竿子插到底”，迅速实现从无序到有序的转型。

二是党的组织网络与政府的治理网络双网互融。S社区通过网格“五长”微治理，实现党的组织网络与政府的治理网络互融，让党的组织在治理网格中实现对社会成长的带动。“五长”微治理即党小组长（兼任网格长）领导，议事长协同，监事长监督，警长保障，楼栋长参与，具体事务由网格员负责的治理体制。S社区依托这一体制，激活了党的微观组织触手，既可以使党在最基层组织外来人员，又可以充分调动多元主体提供便民服务，实现党建引领的网格内部事务共治。S社区网格员P表示：“社区琐事、邻里纠纷，我们能解决的当场解决，无法解决的就上报网格长，由网格长（党小组长）协同网格内的‘五长’成员共同协商解决，力争小事不出楼栋，大事不出网格。”(访谈资料：PLZ20241113)

三是线上线下相结合的多元共治。街道党工委在物理实体网格的基础上，依托数字化平台，实现了线上线下的一体化治理。在实体网格层面，街道党工委在S社区公共区域设置标准化网格公示牌，公示责任人信息、照片以及联系方式。在数字平台层面，街道党工委借助“BY 网格”智能小程序，集成参与网格工作（诉求反馈）、网格公示牌、服务预约等核心功能，并通过网格化服务管理中心的智能指挥系统，集成GIS地理信息系统、实时数据看板和应急指挥模块，实现资源精准匹配与跨部门协同调度。同时，“BY 网格”建立网格微信群，实现居民实时反馈和网格“五长”的实时互动。这使党的组织网络体系通过数字化平台融合了行政主导的实体网格，在打通线上线下治理场域的同时，将党员和社会力量纳入治理链条，形成了“人人都是网格员”的共治格局。

（二）基于非正式制度的信任培育

成熟互信的行动主体有利于降低网络治理的成本。在发育度低的人口导入型社区，政党构建的治理网络离不开对行动主体的重塑。党组织在S社区主要以柔性策略激活多元行动主体，通过化解矛盾建立主体间的信任，进而引导他们参与治理过程。政党激活并助推行动主体成长的方式，主要采取的是基于非正式制度的情感型培育、服务型培育与参与型培育。

1.情感型培育：以情感资源化解社区矛盾

情感型培育是以情感为纽带推动社区人际关系柔化与社区权力结构重组的过程。作为非正式治理工具，它的效能高度依赖人情面子等情感资源。党组织在本外人员的矛盾调解中并不具备天然的人情面子等情感资源，反而因为本外身份差异加剧了不信任感，造成治理效能衰减。

党组织运用情感型培育策略消弭矛盾的关键，在于对流动党员精英双重角色的把握。流动党员精英是纵向城市治理逻辑和横向地缘治理逻辑的交互节点，他们既是法定的基层党组织负责人，承载着组织赋予的政治合法性和政策执行的科层理性；又是外来人员认同的基于地缘的非正式权威，具备身份正当性和情感号召力。这种双重角色赋予他们独特的“治理弹性”。S社区流动党员党支部书记说：“我就爱管闲事，老乡们有什么困难、有什么需要，我一般都会出来给大家说一句公道话。没办法，我们这里老乡各种事情比较多，比较琐碎，样样都来找我处理！”(访谈资料：CZ20210510)

流动党员精英的非正式权威给其带来的“非正式责任”，能够推动社区纠纷的有效化解。“非正式责任”内含着熟人社会赋予的人情面子和互惠等情理要素，并在离开其生成地的异地与流动人员一起被移植过来。正是因为“非正式责任”的力量，流动党员精英得以利用自己的情感资源，依靠人情说理、卖面子等人格化方式化解社区纠纷。这种“以外管外”的方式有效降低了行政成本与治理成本。

“我刚刚当选党支部书记的时候，有两个老乡闹矛盾，找我来调解，还对我说‘人不犯我我不犯人，人若犯我我必犯人’。我这样劝他们，毛主席当时说‘人若犯我我必犯人’，这是对敌人说的，不是对我们这些老乡……我们一个镇出来打工的，不容易。算了算了，给个面子。”(访谈资料：CZ20210712)

与流动党员精英的个体化方式不同，外来务工人员调解委员会是以组织化的方式化解矛盾。外来务工人员调解委员会依托S社区流动党员党支部成立，主要参与外来人员在经营、劳资、医患和家庭等方面的矛盾化解。党支部与外来务工人员调解委员会协同的组织化矛盾化解机制，与党员精英的人格化运作，带动了其他党员以及被调解的居民等参与社区治理的热情，进一步塑造和提升了党的组织权威，形成了“有想法找支部”的共识。

2.服务型培育：以需求回应培育信任

以服务增进信任的服务型培育策略，是党组织推进外来人口导入型社区治理的重要路径。其核心在于党组织以回应居民公共服务需求为出发点，调动多元主体参与服务供给，从而培育相互信任的主体，同时使居民在享受服务中深化对党组织和本地居民的认知与信任，从而加入服务供给的队伍，实现对社会成员的激活。

一是激活党员直接参与公共服务供给。党支部在S社区以走访谈心的形式，组织党员干部拉家常“倾听民意”，定期深入工厂车间和出租屋，传递政策、提供服务和表达关怀；同时以“我为群众办实事”实践活动为契机，依托社区“微心愿”认领平台，发动流动党员结合自身实际认领“微心愿”，为居民解决生活难题。党员的示范不仅使本地党员与流动党员在协同行动中提升了组织凝聚力，也在党群互动中深化了本外居民对党组织的信任。外来居民L表示：“在支部干部和党员的行动上受到莫大感染，我积极投入社会公益活动，积极参与党组织活动并向党组织递交了入党申请书，在支部干部领导下，清积水、倒垃圾、灭蚊虫……”（访谈资料：LYY20230813）

二是引入社会组织提供公共服务。2014年，街道党工委引入F组织参与S社区治理工作，并持续十年之久。F组织为了满足外来人员对子女教育和居住环境改善的需求，先后开展亲子早教班和垃圾不落地项目，为他们提供公共服务。以亲子早教班为例，项目包含“流动儿童亲子课堂”与“家长（微）课”，将亲子互动活动贯穿整个过程，不仅为学龄前儿童及其家长双向赋能，而且增进了家长之间的熟悉度。更重要的是，以亲子课堂为契机培育的“妈妈互助会”，构建起流动妇女的社区支持网络，推动部分流动妇女成为社区骨干，主动参与社区治理，“从被帮助的人变成了帮助别人的人”，培育起外来人员的社区归属感。亲子早教班负责人D表示：“作为外来人员，很多时候不懂得去享受社区的一些公共服务，他们要有人转介，或者无意中看到参与进来，才觉得这个活动或者服务好，才会持续参与。我们平时做社区宣传，让家长觉得活动对孩子有益处，他们就会参加。外来人员是机构的受助对象，经过这么些年的公益服务，他们慢慢也学会了反哺社会，现在反倒成了募捐的主力军呢！”(访谈资料：DZF20230814)

3.参与型培育：组织赋能与专业赋能相结合

信任培育的最终目的在于实现主动参与，并在参与中培育认同和提升参与能力。对流动人口而言，户籍和身份约束下的参与权利缺失与参与能力不足，是制约其参与社区治理的重要因素。在等级制的单中心治理结构中，外来人员往往被视为“纯粹的管理客体”，社区归属感处于低位状态。街道党工委以参与为抓手，围绕参与权利与参与能力提升来推动外来人员融入社区，使其在体验成为社区“主人翁”的过程中提升他们的归属感。

一是建立社区共治议事会，充分保障外来人员的参与权利。2016年，街道党工委在S社区成立共治议事会，积极吸纳外来人员加入，以制度化的形式加强了他们参与社区治理的保障，与本地居民共同协商解决人口导入型社区的复杂议题。同时，街道党工委成立议事会党支部，推行社区党总支（支部）书记与议事会党支部书记、议事会党支部书记与议事长“双一肩挑”制度。这种安排让党组织参与到调研、商议、审议、执行等各个环节，确保了共治议事的组织化，实现了议事事项执行的高效落地。政党以组织化方式赋能共治议事会，有效保障了外来人员参与社区治理的权利，在问题解决过程中提升了他们的社区认同感和归属感，反过来又促进了他们对社区事务的参与性。流动党员党支部党员H表示：“党组织统筹参与的议事流程，极大地激励了我们社区党员参与到身边事的协商讨论中，我们代表居民发声的积极性也提高了。”（访谈资料：HM20210510）外来人员W表示：“过去在街上见了面，本地人与外来人员很少打招呼，现在却坐在一起商量解决社区各种难事，真想不到！”(访谈资料：WF20230814)

二是通过社会组织开展专业培训，为外来人员参与社区治理赋能。街道党工委依托F组织开办社区大学·融合学堂，开设写作、演讲与口才班和就业技能培训班等，帮助外来人员在重新认知自己的基础上重塑自己与城市的关系。同时，街道党工委联合各大高校、区委党校等，针对议事会代表、外来人员骨干与社区管理者等群体开展党性教育、能力建设培训和社区治理专题辅导。党组织的这些举措不仅有利于培育成熟的行动主体，而且有利于外来人员在身份认同上从异乡人向本地人的转变。

（三）内外资源的混合型整合

网络治理资源的向上依赖和碎片化，严重影响了治理效能。党组织通过“跨界整合—交叉任职—结对共建”的资源整合机制，发挥政党跨条线、跨领域、跨行业的政治优势，驱动网络外资源导入以及网络内碎片化资源的整合，实现网络资源效能提升。

1.跨界整合：网络资源的链接整合

政府、市场与社会三大领域资源存在天然边界，跨界整合则要求打破边界，实现各领域资源优势互补。政党作为链接国家与社会的桥梁，通过发挥组织优势，实现对跨界资源的整合优化。

一是组织资源整合。党组织依托自身的组织体系构建“大党委”协同平台，将政府职能部门、市场主体和社会组织等多元主体纳入统一的治理网络，实现组织资源的优化组合。街道党工委组建由S社区党委、派出所党支部、中国电信S支局党支部、供电局管理所党委和F组织党支部等组成的“大党委”，在“大党委”体系内部实现各组织之间的互融，打通政府、企业和社区之间的组织壁垒，大大减少了将政府和企业资源注入社区治理的环节和成本。

二是服务资源整合。S社区党组织成立外来人员融合服务工作站，开设党员示范岗，整合公安、民政、人社和卫健等社区服务，为外来人员提供信息登记、法律咨询、劳动维权、社会救济和工伤救治等一站式综合服务。党组织以服务统筹的方式，有效解决了外来人员办事难、办证难问题，化解了条块分割带来的公共服务碎片化，实现了服务资源的集约化供给。

2.交叉任职：网络资源的协调保障

交叉任职是对个体不同组织身份的深度整合，可以实现系统间的良性互动。多重身份的合法性叠加，使个体能够在不同组织间灵活协调，降低沟通成本，提升治理效能。党组织通过赋予个体政治身份的方式，将其政治身份与社会身份深度融合，使党员精英成为协调各方资源的枢纽。

交叉任职可以使行动主体以政治资本拓展社会网络，达到以政治合法性带动服务效能提升的效果。街道党工委在S社区流动党员党支部基础上升级成立S社区外来人员党总支，由F组织理事长兼任书记，实现了政治组织与公益组织的高效协同。F组织以党总支为责任主体与行动主体，凭借党组织的政治身份和组织化动员能力，可以有效整合不同资源并协调不同利益相关者。交叉任职将党的政治优势赋予F组织，使其具备跨领域的资源整合能力。这是政党主导型网络治理相较于行政主导的显着特征。这不仅实现了政党对社会组织的统合，调动了社会组织的智力资源与专业支持，而且将党的理念融入社区治理，增强了居民的认同感和归属感。S社区外来人员党总支成员L表示：“我们一开始参与活动，主要是当作支部任务去完成的，我自己是支部的一分子，有责任也有义务参加支部的活动。后来发现这些活动都比较有用，就参加得多了。”(访谈资料：LJH20210712)

同时，交叉任职可以降低组织间协调成本，为资源共享提供制度化渠道。一是S社区将企事业单位党支部书记、“两新”组织负责人和片区民警纳入社区“大党委”的兼职委员序列，建立社区“五事联办”工作机制，将组织间协调转化为组织内协调，为组织间的资源共享搭建了制度化平台。二是S社区经济联社党委书记、社长、公司法人代表实行“三个一肩挑”，且兼任街道党工委委员，将经济联社、社区党组织与街道党工委紧密联系起来。这种党组织、经济组织和社区间的交叉任职，使经济联社在发展规划、项目投入等方面能够更直接对接社区需求，同时街道党工委也能及时获取经济联社的反馈信息，为科学决策提供有力支撑。这种机制不仅促进了资源的共享，而且强化了治理议题的快速处置，形成了信息互通、资源共享的良好局面。

3.结对共建：网络资源的精准运用

在区域化党建背景下，党建联建是实现资源有效调动与精准运用的方式。S社区党组织依托结对联动机制，通过党员与群众结对和党组织间联动的方式，实现需求与服务的精准对接。

一是党员与居民结对，实现网络资源对困难群众的精准帮扶。S社区党组织让党员主动与困难居民建立“一对一”帮扶关系，形成邻里恒常帮扶名单，确保每名困难居民都有党员联系。党员通过定期走访、电话询问等方式，深入了解困难居民的生活状况和需求，为他们提供个性化、精准化帮助。如针对因病致贫的家庭，党员们会积极协调医疗资源，帮助他们申请医疗救助。结对帮扶不仅让困难居民感受到了党组织的关怀和温暖，也增强了党员的责任感和服务意识。

二是党组织间共建，实现区域资源的互补共享。S社区党组织积极与周边单位、企业党组织开展党建联建，通过签订共建协议、联合开展活动等方式，加强彼此间的沟通与协作。这种联动机制不仅促进了区域内资源的有效整合，也实现了资源共享和优势互补。如S社区党组织与附近医院党组织开展结对共建，为居民提供义诊、健康讲座等服务，针对居民医疗需求供给专业化医疗服务。G大学第一附属医院某支部书记H表示：“党组织结对共建后，我们以志愿者结对的方式直接深入群众，及时解决群众在就医方面的实际困难，增强了党建工作的针对性和实效性。”（访谈资料：HZY20230813）

（四）构建社区生活共同体

对人口导入型社区而言，网络治理的实现不仅在于解决短期矛盾，还需要培育社区归属感弥合本外居民间的撕裂，构建社区生活共同体。党组织围绕“空间—文化—参与”三个层面构建社区生活共同体，促进外来人员对“异乡”的融入与本外居民的融合，使“异乡人”变成“一家人”。

1.共享公共空间：以开放载体构建“一家人”认同

社区公共空间是共同体价值生产的开放载体。在人口导入型社区，社区公共空间是党组织培育居民“一家人”认同的空间载体。

党组织在公共空间融入价值标语与公共服务，使“一家人”理念通过空间形式在社区成员间共享。“零距离·凝聚力”党群驿站等公共空间的“我们都是一家人”标语，是社区共同体的价值内核。同时，S社区党组织依托党群驿站整合居民接待、健康体检、法治客厅和百姓讲堂等多元化服务，无差别服务居民，让本外居民在享受服务的同时增强对“我们都是一家人”的认同。

另外，党组织通过优化公共空间设计，为居民提供公共交往平台。书香空间、文化长廊等开放性设计，为社区儿童提供公共成长空间，以“小手拉大手”的形式带动家长交流，引导外来居民走出家门参与社区生活，增进邻里互动。这不仅在新世代之间形成了共同记忆，也进一步加深了外来居民对社区“一家人”的认同感和归属感。外来人员G表示：“孩子们在（书香空间）学习的时候，我们大人会在旁边看着，有的放心把孩子送到这里，然后去忙工作。时间长了，大家都比较信任，像一家人一样，相互帮忙照看孩子。我时间灵活，工作日有时候就一个人看着几个孩子。我忙的时候，其他有空的孩子家长就会在这里照看。”(访谈资料：GH20230814)

2.共塑集体记忆：从记忆共享到文化共建

“一家人”的社区认同本质上是一种文化心理，但对外来居民而言需要社区集体记忆的在场。党组织通过组织社区文化活动，促进居民间的互动与交流，共同创造和分享集体记忆。

一是以文字为载体，实现集体记忆共享。S社区党组织依托F组织，鼓励居民参与整理和编纂村史村志，并作为特色课程纳入社区大学。以“城市建设者”为主题的写作课，向外来人员传授写作技巧的同时，鼓励他们在课堂上叙述自己在城市中的生活、成长和扎根经历，分享经历的故事并汇编成册，将个体记忆上升为社区集体记忆，在分享中增进对社区的认知以及居民间的认同。外来人员H写道：“每晚的广场舞，逢年过节的文艺晚会，周末的专题写作和故事分享，暑期的小候鸟辅导班，定期开展的体育活动等等，让我深深地体会到了S社区就是我的家！”

二是开展仪式化活动，强化心理归属。S社区党组织举办社区融合文化节，在春节、妇女节、劳动节等节日开展主题活动，鼓励本外居民组成的社区合唱团积极参与，促进流动人员的社区认同。外来人员Z写道：“社区合唱团居民朴实厚道的品格、克己待人的风范、谦虚包容的胸襟，深深感动了我们这些H籍外来务工人员，使我们消除了心灵上的隔阂与顾虑，促使这两颗遥远的心彼此紧紧地连在一起，共创社区美好的明天。”

3.共育志愿参与：以公益行动助推公共精神生产

社区认同和公共参与在实践中是一个循环互构的过程，其关键在于自我价值的实现。对于人口导入型社区而言，身份归属的最高体现在于成员的主动付出。居民通过志愿行动实现个人价值的同时，也进一步强化了社区共同体意识。

一是构建一核多元的志愿服务体系，以党组织网络带动志愿行动网络。S社区以党群服务中心为枢纽构建“一家人”志愿服务站，在网格中成立党员志愿服务队，形成“一中心多阵地”的志愿服务体系。党组织以服务站为阵地，组建骑手小哥、文明商铺、妈妈互助会、环境提升、义剪、义诊、社区物管等10支功能型志愿服务队。志愿服务队以“带动一批人，影响一批人，服务更多人”为目标，为居民提供常态化公益服务，不仅有效激活了居民的参与，增进了邻里感情，也实现了个体资源的横向联结，大大提升了主体的参与效能。S社区居民L表示：“有了‘一家人’志愿服务站，社区的氛围变得融洽又温馨，邻里间少了隔阂，多了笑容与问候，大家就像真正的家人一样。每天在路上看到志愿者们忙碌的身影，心里就充满了感激和温暖，真的太感谢他们啦！”(访谈资料：LHP20230807)

二是建立“认证+积分”的激励机制，以自我价值实现激发内生动力。S社区定期对志愿服务表现突出的个人和团队进行表彰，颁发年度“志愿之星”志愿者、年度友好共建单位等荣誉。该项目获评A市最美志愿服务村（社区），进一步激发了居民的公益行动。同时，为保持持续性参与，党组织认定志愿服务时间累积积分，让志愿者在党群服务中心以积分兑换商品或服务。这种精神激励与物质奖励相结合的方式，有利于提升志愿者的自我价值和获得感，进一步激发了参与活力。志愿者W分享道：“自从有了这个积分制度，我参与志愿服务的动力更足了。每次看到积分一点点增加，心里就特别有成就感。而且，还能用积分兑换一些实用的东西，真的很不错！”（访谈资料：WF20230814）

广泛的志愿参与有效推动了“一家人”身份归属的再生产。外来人员通过“一家人”志愿服务站这一展示自我、实现价值的平台，从旁观者转变为参与者，从受助者成长为助人者，成为社区生活共同体的一员。

四、总结与讨论

本研究以A市S社区为案例，探讨了政党主导型网络治理在失治的人口导入型社区的运行机制。在这种社区中社会主导与行政主导型网络治理双双失灵，产生失治的场景。基层党组织通过组织的生产与再生产、基于非正式制度的信任培育、内外资源的混合型整合和社区生活共同体构建等机制重建党社关系，构建社会网络并联动行政力量，将组织势能转化为治理效能，实现了从“离散治理”到“网络治理”的转型，形成独具中国特色的网络治理模式。

政党主导型网络治理实践充实了网络治理的理论边界。社会主导型网络治理预设了成熟社区的理想情境，强调社会力量的自主性协作。行政主导型网络治理强调在相对稳定的半成熟场域，以政府为主社会为辅的治理形态。不难发现，两者本质上都对社会发育有着较高要求。而现有网络治理研究缺少对欠发育甚至失治社区的探讨。面对社会与政府双双失灵的局面，政党通过其社会身份和组织优势，以“再组织化”为核心，通过党员这一先天行动主体，构建了以党组织为中心的治理网络，有效解决了失治社区的主体缺失、组织空白和行政乏力问题。从这个意义上讲，政党主导型网络治理弥补了西方经典网络治理理论对社会自组织缺失的失治场景的探究，对本外人口严重倒挂或族群混杂型移民社区的治理具有一定的实践指导意义。

不同于社会主导的“自组织”与行政主导的“被组织”，政党主导型网络治理的关键在于“再组织化”。一是实现形式。“再组织化”依赖于政党及其成员的先天社会属性。在组织缺失的场景中，政党以党组织与党员为触角，将缺乏信任的原子化个体转变为网络节点，从而以组织成长带动社会成长。流动人员中的党员是撬动地缘纽带等关系型社会资本的支点，这为原子化外来人员的“再组织化”提供了强力黏合剂。二是实现过程。“再组织化”是以点带面、以一带多，尤其具有联动性特征。面对失治困境，党组织以其政治意志与组织能力，用政治势能联动行政力量并培育社会力量，实现了资源供给主体的“再组织化”。这种资源供给网络不同于行政主导的外部资源输入与社会主导的内部资源运用，呈现出明显的内外联动特征。这从组织的视角向我们清晰地展示了失治场景中多元主体的有效协作不是天然达成的，而是需要一个政治主体的强力主导。这在经典理论强调的信任、利益之外，给出了一个政治的答案。三是价值内核。“再组织化”体现了发展叙事到生活叙事的逻辑转变。政党以具身化的方式融入居民日常生活，帮助外来人员实现从“管理对象”到“治理主体”的转变，为“再组织化”过程注入生活内涵，在激发和培育社会自组织力的同时，促进了社区共同体的成长。可见，在“再组织化”过程中，政党的角色发生了从“秩序构建”到“网络编织”再到“价值引领”的演进。这不仅实现了对网络秩序的重构，也实现了对社会的培育，最终建立起一种“政党主导—社会协同”的网络治理形态。政党主导型网络治理在“再组织化”过程中，既体现了政党角色的动态变化，又呈现了网络编织与社会成长的动态过程，打破了既有网络治理研究的静态视角，也打开了政党何以介入治理的“暗箱”。

本研究在拓展网络治理理论边界的同时，也丰富了党建引领领域的研究。一是失治场域的党建引领。已有党建引领领域研究多基于成熟或半成熟的社区场域。较弱的场域区分度，使党建引领概念被无限泛化。而政党主导型网络治理关注的是失治的人口导入型社区，有其特定的应用场景。这强化了党建引领在失治场域中的解释力。二是关注基于组织的党建引领。已有研究更多侧重政党的政治引领与思想引领，而本研究则探究了在信任缺失的原子化个体场域，政党是如何以“再组织化”策略实现对党社关系与治理秩序重塑的。这突出强调了政党的组织功能。三是直接入场的党建引领。政党主导型网络治理呈现出政党由“引领”到“主导”的变化，政党不再仅仅是“嵌入”治理场域的引领者，而是化身为“内生的行动者”，直接参与社会培育、服务供给与网络构建过程。

当然，本研究在理论与实践上还存在丰富的拓展空间。如单一案例的代表性与有效性有待进一步验证。本研究以单个人口导入型社区为研究样本，以质性研究方法提炼出了政党主导型网络治理，而对于其治理效能及其影响因素的深化研究，还需要更多量化研究的支撑。又如单一案例还存在普适性的缺陷。S社区所在的城市经济社会发展水平较高，其外来人员呈现同乡同业特征。党组织应对这种复杂场景时，其治理资源相对丰富，且有地缘纽带等关系型资本的支撑，这成为其介入治理的重要抓手。而对于更加原子化、陌生化和多元化的人口导入型社区而言，党组织可能面临资源不足、文化认同断裂等再组织化受限等问题。这可能需要挖掘其他非正式关系，借助数字平台实现资源链接以达成善治。因此，未来需通过多案例比较研究的方法，持续观察政党主导型网络治理在更复杂场域中的实践，从而进一步增强理论的普适性。

宋道雷，政治学博士，复旦大学马克思主义学院副教授、博士生导师，主要研究兴趣为城乡基层治理和城市政治学，在《政治学研究》《复旦学报》《社会科学》和Journal of Chinese Political Science等国内外学术刊物上发表学术论文多篇，主持国家社科基金和省部级项目多项，着有《城市力量：中国城市化的政治学考察》《政党、城市与国家：政党驱动的城市与国家治理现代化路径》《城市化进程中的社区治理 :上海近郊“镇管社区”的政治学考察》等学术着作，获上海市哲学社会科学优秀成果二等奖等奖项。

王银波，复旦大学马克思主义学院硕士研究生。

来源：《理论与改革》2025年第3期