王清：地方政府创新特征与发展趋势

在中国经济快速发展与社会长期稳定两大奇迹中，地方政府发挥着重要的作用。基于解决现实问题或上级试点的需要，地方政府涌现各类创新。不同于企业创新在于提高生产率，提高生产率、提高政府效率、提升服务质量、提高人民满意度等，都可能是地方政府创新的评价标准。创新评价标准的多样性，提醒我们应以审慎的态度看待地方政府创新。党的十八大以来，地方政府创新的新特征，至少包括如下几个方面。

创新方式：从试点到示范。改革开放之后，试点成为常见的政府创新方式，这与渐进式改革相吻合。例如，国务院推行土地改革，选取广东和重庆作为试点单位；再如，自然资源部开展全域土地综合整治，选取25个省份356个乡镇作为试点单元。试点以探索经验为主，对试点单位进行超常规授权，期待试点成功后，上级政府自上而下的政策推广。党的十八大之后，地方政府的创新逐步从试点走向示范。例如，广东省推行“百千万工程”，选取多个示范县。示范与试点具有目标的相似性，都旨在探索经验，但两者具有不同的内涵。不同于试点，示范更强调政策动员与自上而下的控制。示范既包括“范”，即建模范、树典型与示范创建，也包括“示”，即示范效应，以示范点为原点，带动周边和外围发展。在具体的创新实践中，由于挤压型创建等结构性因素的影响，示范点容易成为典型，且面临推广难的困境。

创新内容：党建引领类创新增多。党建引领类创新明显增多。广东省每年评选粤治社会治理创新奖，这几年的明显变化是党建引领类的创新明显增多。例如，红色物业、园区党建、联合党建等。

为何党的十八大以来，党建引领类创新增多？一是政治逻辑。党中央要求党的基层组织和工作方法全覆盖，党建成为地方治理的重要任务。二是治理逻辑。针对碎片化政府等问题，基层党组织依靠组织和动员，实现政治统领，解决地方政府面临的实际问题，这就使得党建引领类创新增多。

创新主体层级：基层创新增多。已有研究认为，在五个政府层级中，县政府是创新最为活跃的层次。与乡镇一样，县政府处于国家与社会的交界面，为了应对各类矛盾与问题，不得不进行各类创新，促成问题导向型创新。相比于乡镇，县政府有更大的创制权限，这就使得县级政府成为创新最多的层级。2012年之后，地方政府创新向下延伸，基层甚至是社区层面的创新不断增多。例如，北京的街道吹哨、部门报到，上海的网格化管理等。这种变化与国家推行治理重心下移有密切的关系。党的十九大报告明确提出，“推动社会治理重心向基层下移”。治理重心下移，不是简单地向基层放权，也不是扩充基层政权的编制与队伍，而是通过治理重心下移，夯实基层自主治理能力，弥补条块分割带来的治理碎片化等问题。正是在这一背景下，基层政府通过各种方式，创设各类创新，回应来自社会的压力与科层压力，实现有效治理。

创新类型：社会治理类创新增多。按照“中国地方政府创新奖”的分类，按照创新的内容来看，创新至少可以分为政治类创新、行政体制类创新、公共服务类创新等。已有研究认为，东部地区公共服务类创新活跃，而西部地区政治类创新较多。这主要是因为东部地区经济发达，面临较大的市场的压力，政府通过行政体制和公共服务创新，解决市场面临的具体问题，由此导致东部地区行政体制类和公共服务类创新较多。相反，西部地区的政治类创新主要是试点。2012年之后，地方政府创新的内容发生了很大的变化，其他类型的创新减少，但社会治理类的创新增多。例如，成都的社区治理改革、广东佛山的创建熟人社区等都是社会治理类创新。

一方面，这与政府创新主体下移有关。当基层政府成为政府创新的主体时，基层主要负责社会治理，这就使得社会治理类创新增多。另一方面，随着现代国家建设的开展，中央与地方的关系发生深刻变化，中央收回一些曾经赋予的行政性授权，这使得地方政府需要“缚手做事”。在这种背景下，地方政府需要考虑创新的风险。社会治理创新面向的是社会领域，风险相对较小，成为地方政府创新的首选。

党的十八大以后，现代国家建设促使央地关系发生重要变化，地方政府的工作重心、条块结构等因素，促使地方政府创新出现了新特征。面向未来，地方政府创新面临新挑战。风险与绩效并存的双重约束、经济高质量增长背景下，地方政府如何回应资源减少的问题，国际形势的变化等。这些都是地方政府创新面临的新问题。

风险与绩效并存是当前和今后一段时间内地方政府创新面临的约束。风险与绩效并存的双重约束，塑造了地方政府创新如上四个新特征。风险是指随着监督加强，地方政府需要考虑创新的合规性，绩效是指政治锦标赛背景下的经济和政治双重激励下地方政府的积极行为。下一步，随着经济发展和社会稳定的压力加大，地方政府如何在风险与绩效并存的情况下进一步创新，这是值得进一步观察的重要议题。

改革开放以来，地方政府在经济激励和政治激励下推动创新。一般来说，资源越充足，地方政府的创新越活跃。这也是浙江和广东是地方政府创新沃土的主要原因。但是，当前经济发展面临压力，地方财政紧张，在“保基本民生、保工资、保运转支出”的政策背景下，地方政府的创新会发生何种变化？例如，在资源充沛情况下，地方政府容易推进党建引领类创新。但是，在经济高质量发展的背景下，当地方政府面临财政压力时，如何持续推进党建引领类创新，成为当前的难点。在这一背景下，激活社会也许是地方政府创新的新选择。从有效治理的维度来看，激活社会不是指激活社会参与，而是指激活社会资源。当前，各地成立的社会工作部通过盘活社会资源的方式，增加基层社会治理的可分配资源，就是一个表现形式。激活社会资源类的创新，能否带来社会活力？这是值得关注的新问题。

虽然地方政府创新主要受到国内政治等影响，但随着世界格局加速演进，国内的经济社会发展会受到影响，这也会对地方政府创新带来持续的影响。例如，中美贸易战影响出口企业的出口率，这将影响地方政府的财政收入，也会对地方政府形成新的强有力的创新需求。在这个背景下，地方政府如何发挥积极性，回应市场和社会的需要，平衡发展与稳定的关系，显得尤为重要。在持续变化的国际形势下，国家与政府在经济发展中的作用尤为重要，这将影响政府与社会的关系。这些会对地方政府创新带来何种影响，值得进一步关注。

总之，地方政府在经济发展和社会稳定中发挥着重要作用。面对开放社会带来的风险挑战、现代化国家建设导致的结构重塑、经济高质量增长下的财税能力变化，都将深刻塑造地方政府创新。如何保有创新与活力，成为新时代地方政府发展的重要议题。

（本文系国家社科基金重点项目“中国共产党领导基层社会治理的整合机制比较研究”（23AZZ001）阶段性成果）

作者：王清（中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授）