唐元：建议成渝地区在国家实施新型城镇化战略中担当先行示范区

尊敬的各位领导、各位专家、各位朋友：大家好！

非常高兴在首都北京受邀参加《共筑中国第四经济增长极：成渝地区双城经济圈五周年》纪念活动。我是重庆人，在重庆刚直辖时就到重庆工作过四年，先后担任重庆市委研究室副主任和重庆机电控股集团副总裁，经历了重庆刚直辖时工作任务重、压力大、拼命干的激情岁月，在重庆工作的日日夜夜给我留下了深刻和难忘的记忆，今天我很荣幸以重庆市委研究室原副主任身份参加会议。离开重庆后，我继续关注重庆，积极参加与重庆相关的调研，为家乡的改革发展尽微薄之力，比如参与了国研室关于重庆改革发展的专题调研，就重庆空港、水港双核保税区做过调研。

五年前，中央做出打造成渝都市圈的重大战略决策，我认为对于成渝地区来说是一次难得的发展机遇。从国家层面看，打造成渝都市圈是一项重大国家战略，对于加快推进西部大开发实现经济重心向西部转移，对于实施国内大循环战略拓展内地发展新空间，对于构建西部经济增长极形成经济新的增长动能，均具有重大战略意义。从实际可能性看，我认为，以成渝都市圈为核心、加上西安打造西部三角城市群，作为国家第四增长极，无论从经济体量还是未来发展前景看都是可行的。中央做出打造成渝都市圈后，陆续出台了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，做出了将上海和重庆市定位为全国金融中心等部署，为建设成渝双城经济圈、打造第四经济增长极创造了条件。

应当看到，与长三角、珠三角、环渤海三大经济增长极相比，以成渝双城为核心的西三角要打造国家第四经济增长极，还有很多短板需要尽快补上。2023年5月，在重庆举行的“2023年成渝地区双城经济圈高质量发展论坛”上，我建议成渝地区要尽快补上科技创新和金融两大短板。在今天的会议上，我想就成渝地区加快新型城镇化建设做个发言，题目是“建议成渝地区在国家实施新型城镇化战略中担当先行示范区”，想讲三个观点。

第一，加快推进新型城镇化是一项重大国家战略。城镇化是现代化的必由之路，新型城镇化是以人为本的城镇化。从我国国情看，新型城镇化从本质上讲就是要解决长期存在的城市农民工市民化问题。为什么呢？因为改革开放以来，我国大量农民来城里打工，他们为城市发展做出了极大贡献，但受城乡二元体制的影响，他们不能享受城市居民待遇，他们的孩子和老人只能留在农村。目前我国农村户籍人口有7.97亿人，农民工人数近三亿人，农民工、留守儿童、空巢老人这种状况不仅给众多农民家庭带来了痛苦，也严重阻碍了国家城镇化和农业现代化。因此，党的二十大三中全会提出，要完善政策措施，鼓励农民到城市落户，加快农民市民化。

但是，农民工群体是较穷的群体，他们拥有的财产主要是在农村承包地和在农村的住房，现有政策是不允许流通上市买卖的。加快农民特别是农民工市民化，必须通过改革解决承包地和住房不能流通买卖的政策，让农民的财产权变现，让他们带钱到城镇落户，这样才能真正做到安居乐业。正如李强总理在政府工作报告中指出的，“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善‘人地钱’挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。”李强总理强调的解决农民市民化“人地钱”配套改革，从本质上讲就是要推进农村土地和住房制度改革，打破不合理的城乡二元体制，促进城乡统筹发展。在当前经济形势下，解决农民市民化“人地钱”配套改革，促进城乡统筹发展，不仅是实施新型城镇化战略的需要，也是扩大内需、缓解经济下行压力的重大措施。

第二，成渝在推进城乡统筹改革发展中拥有得天独厚的优势。早在2007年，国家就批准重庆市和成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试点区，希望通过改革建立统筹城乡发展的体制机制，有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。试点要求，重庆和成都两市要在推进统筹城乡规划、建立城乡统一的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展等重点领域和关键环节率先突破。试点18年以来，重庆、成都两市在推进城乡统筹改革发展方面取得了很多成绩，重庆市探索出了“地票”制度、农民工在城市落户制度，成都建立了土地、住房交易市场，在全国引起了较大影响。这些成果为成渝地区在国家实施新型城镇化战略中担当先行示范区奠定了基础。

第三，几点具体建议。成渝两市在国家实施新型城镇化战略中要担当先行示范区，应当在推进户籍制度、农村土地制度和农村住房制度改革方面在全国先行先试。具体有以下三点操作建议：

（一）加快以土地集约化利用为目的的农村土地制度改革。

1、改革思路。建议在成渝地区率先改变农村土地不能买卖流转政策，允许农民自由买卖承包地，依法享受土地转让收益，增加财产性收入。鉴于国家规定农村土地集体所有，为了守住土地公有这根红线，建议并购土地主体为国有企业。为此，建议依托国有企业，按照自愿原则并以不低于国家规定的价格并购农民土地。

2、有序推进农地集中并购。一是在成渝地区根据土地规模化种植条件，分为国家级、省级粮食基地，明确国家级和省级粮食基地土地分别由中央和省级国有企业负责并购，其他土地由市县国有企业负责并购。二是建议人民银行给农发行、国开行等国家金融机构发行无息再贷款，农发行、国开行等国家金融机构给中粮集团、农垦集团等国家级农业开发公司低息贷款，让他们在成渝地区开展土地并购，加快国家粮食基地建设。三是鼓励各地积极推进。建议允许重庆和成都两地发行专项债券用于农地并购，由当地国有平台公司依据自愿原则按照保护价并购农民土地。

3、成立多元投资主体企业作为政府推进新农村建设的平台企业。鼓励负责土地并购的国有企业与农民合作社、种粮大户、民营企业和其他投资主体组成混合所有制公司，因地制宜发展现代农业、加快农村城镇化进程。允许国有企业并购农民土地后，以土地质押方式从银行等金融机构获得长期低息贷款。

（二）加快农村住房制度改革。

1、改革思路。建议在成渝两地改变农村住房不能上市流通政策，允许农村住房与城市商品房一样自由买卖、上市流通。

2、有序推进。成渝两地将农村住房改革与农民在城市购房并迁移城镇落户挂钩，支持农业人口市民化，同时鼓励城市居民到农村购房定居。

3、严格宅基地审批制度。将农村宅基地审批权上收到县级以上人民政府，严禁乱占基本农田等行为。

（三）制定并实施配套改革。

1、制定并实行农民市民化政策。成渝两地启动农村土地和住房两项改革后，建议尽快建立统筹城乡的医疗、就业、低保等制度，让定居城镇的农民与城市居民享有同等的就业、住房、上学、就医和低保权利。为了保证农民转市民后，城市社保基金支付能力不减弱，可以考虑从农民土地流转收益或住房交易收益中扣除一定费用，充实农民落户城市的社保基金和配套设施建设资金。同时，成渝两地对城市居民到农村定居也要制定配套政策。

2、制定土地最低保护价收购政策。建议成渝两地充分考虑农民身份置换所需综合成本，制定土地最低收购价格，作为并购农民土地的依据。同时，建立土地交易市场，在严格执行最低保护价格机制前提下，尽量让农民获得较多收益。

3、实行土地用途严格管制制度。建议成渝两地严格界定土地属性，基本农田必须用于种植农作物，严禁农地尤其是基本农田撂荒，对撂荒者实行高额罚款甚至收回土地使用权，保证主粮生产持续增长。

我就汇报到这里，不对的地方请批评指正。谢谢大家！

2025年5月20日