夏雨：论荷兰《行政法通则》的历史经验与实践启示

摘要：在讨论我国行政基本法典编纂时，荷兰《行政法通则》的编纂及其三十年运行经验值得关注。荷兰在促进行政法一致性、体系化、判例规范法典化、简化行政法这四个目标指引下编纂了该国的行政基本法典。荷兰《行政法通则》的经验表明：分步立法是法典化的可取方式；与部门行政法形成良好的“求同存异”格局是保有行政基本法典地位的关键环节；平衡好自身稳定性与对社会发展的回应性是法典严肃性与生命力的保障；提升公民权利感知度与保障权利行使则是近年来完善行政法典的最重要议题。我国行政法治具有显着的中国特色，我国行政法法典化在借鉴他国经验的同时须充分利用自身优势，总结行政法创新之路与前沿领域的中国贡献。

关键词：法典化；行政基本法典；经验借鉴；中国特色

随着《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的出台，有关我国编纂行政法典的讨论日益热烈。事实上，我国行政法法典化的努力于1986年便已开始，在完善“新六法”理念下，当年的行政立法研究组曾就制定《行政法通则》做了许多工作，只是当时立法时机尚不成熟，最终转向制定《中华人民共和国行政诉讼法》。^[1]此后很长一段时间，制定行政程序法成了行政法领域最重要的立法期待。但至今，国家层面的行政程序法仍付之阙如。2017年底，应松年教授做出了编纂行政法典时机已经成熟的判断，再次推动行政法法典化，相关讨论逐步升温。^[2]2021年，全国人大常委会发布年度立法工作计划提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，此后，行政法法典化讨论迎来高峰，讨论内容也逐步从法典化的必要性、可行性转向法典化的实现步骤、体系构建、篇章结构等具体内容。

经过前期讨论，尽管法典化仍有诸多不同思路，但编纂“行政基本法典”模式逐步取得共识。所谓行政基本法典，是指包含了行政法一般性共性规范，适用于所有行政法领域，能对部门行政法发展起到规范与指引作用的行政法典。^[3]本文的研究正是建立在编纂行政基本法典这一思考起点之上，试图厘清下列问题：第一，我国制定行政基本法典的必要性；第二，我国行政法法典化目标以及目标指引下的法典化路径；第三，如何处理法典化过程中一般与特殊、稳定性与回应性这两组关系。然而，我国目前仍处于行政法法典化的初步讨论阶段，对上述问题的思考建立在多重预设之上，难以深入展开。荷兰于1994年通过了该国的行政基本法典——《行政法通则》（Algemene wet bestuursrecht）（以下简称《通则》）。^[4]自最初的两个部分于1994年1月1日生效以来，《通则》已陆续完成主体部分的编纂，并成功运行三十年。^[5]三十年间，社会生活持续发生变化，《通则》也不断承压，经受着是否“可持续”的检验。有鉴于此，本文将结合《通则》的编纂历程、主要内容、历史经验等方面的研究，回应我国行政法法典化面临的前述问题。

一、《行政法通则》的编纂

每一部法典都是一国政治、经济、历史发展到一定程度的产物。不同国度的行政法典在编纂背景与目标设置上各不相同，正是这些不同塑造了各具特色的行政法典。

（一）编纂背景

《通则》的编纂与荷兰社会发展过程中行政权不断扩大的背景息息相关，它反映的是对行政权扩张背景下逐步膨胀、失序的行政法体系进行整合与规范的现实需要。

和大多数欧洲国家一样，荷兰行政权早期承担的主要任务是维持社会秩序。到了19世纪下半叶，随着社会福利国家的发展，行政任务拓展到了社会福利相关内容，行政权得到一定增长。到了1930年代，为了克服严重经济危机，政府不得不采取各种经济管理手段，行政任务在这一时期完成了第二次扩张。二战中荷兰遭受巨大创伤，面对艰巨的战后社会重建任务，行政权的重要性又一次提升。此后，随着经济社会稳步发展，社会福利、环境保护、土地规划等事项渐次出现，行政任务扩张到一个新的高峰。^[6]随着行政权的扩张，人们逐渐意识到，来自行政的政策和规则越来越多，且不同领域的行政机关常常把目光聚焦在自己的“一亩三分地”，出台了许多“各自为政”的规则。在此背景下，荷兰行政法也被塑造成了部门行政法为主的架构，出现了体系分散、规则凌乱、重复、多变的局面。具体表现为：第一，缺乏一部统领行政法的法律。行政基本法的缺失导致行政法基本概念、行政程序、救济程序等共性内容缺少提炼，行政法面貌模糊。第二，在部门行政法中出现了许多不必要的差异化安排。环境、税收、规划等部门均突出自身特殊性，热衷于为本领域“量身定制”规则。部门行政法之间的差异不仅表现在行政许可、行政处罚等方面，也存在于行政程序、行政救济等制度之中。这些差异不必要地提高了公众获知行政法律规范的门槛，增加了社会成本。第三，行政救济制度亟待重塑。《通则》出台之前，荷兰行政救济制度极为分散且不一致。彼时，行政诉讼的初审机构大多设置在行政机关内，且几乎每个领域的行政部门都设有本部门的专门法庭（tribunals）。^[7]分散的行政诉讼审理体系令人困扰，将行政诉讼初审机构设置于行政系统内的模式也遭受着公正性质疑。

综上，《通则》的编纂在很大程度上是行政权蓬勃发展后带来的行政法律制度与体系重整的需要。当然，重塑行政救济制度的迫切压力也起到了推动作用。

（二）编纂目标

在上述背景下，《通则》编纂的目标较为明确，一方面为纠正现有制度存在的问题，另一方面则是创设新的机制塑造面向未来、面向所有行政领域的行政法基本法。在具体目标上，通常总结为促进行政法的一致性（uniformity）、体系化（systematize）、简化行政法（simplified）和判例规范法典化（codified）四个方面。^[8]一是促进行政法的一致性，旨在通过总结、提炼行政法共通内容，消解部门行政法之间不必要的差异。重点对通用的行政法基本概念、重要行政程序、统一的行政诉讼机制以及行政法原则等内容进行编纂。在提取通用规范的同时，针对部门行政法未能设置或不宜设置的行政法通用规范进行创制，起到填补规范空白的作用。二是形成行政法的体系化。部门行政法为主的架构导致了行政法的规则分散、体系凌乱，体系化目标即通过《通则》形成前后呼应、从一般到特殊、相对清晰的行政法体系。三是简化行政法，主要通过两种方式加以实现。首先，在《通则》编纂时对部门行政法进行公因式提取，完成提取后，部门行政法相应内容删减。其次，《通则》出台后，已经进入法典的内容，部门行政法无需重复制定，从而节约立法与普法资源，行政法体系本身亦得到再次简化。四是对判例进行法典化。通过法典化实现对多年来判例中发展、沉淀的较为成熟的行政法原则和规范进行提取，使之以制定法形式得到固定。

在这四个目标之外，因行政法典的编纂得到荷兰《宪法》第107条第2款关于以议会立法的方式制定行政一般法这一要求的明确支持，有时也将落实宪法义务作为该国法典化的目标之一。^[9]法典化目标的设定如同一座桥梁，连接起复杂社会现实需求与未来法典内容这本不相通的两端。完成法典化目标梳理后，行政法典的框架与内容也变得清晰起来。

（三）编纂过程

从最初尝试到最后落地，《通则》编纂历经几十年沉淀，包含了几代学人与立法者的持续接力。荷兰行政法典化最早可追溯至1905年，当时曾起草《行政行为法典》（Code on Administrative Actions），意在仅对行政决定部分进行法典化。这次尝试最终失败，主要原因是法案提出由法院审理行政诉讼的机制——这一在今天看来再正常不过的做法，在当时却遭到部分学者强烈反对。彼时学界普遍认为，行政事务专业性和技术性极强，行政争议应在行政系统内部解决。^[10]此后，法典化工作虽无重大突破，但一直备受学界关注。例如，《行政法一般原则的法典化》一书于1948年出版，^[11]行政法学研究学术团体也依然以学术研究的方式总结提炼行政法典的内容。

荷兰《宪法》是《通则》编纂最强有力的支撑。1983年修订的荷兰《宪法》在其第107条增加第2款，提出以议会立法的方式制定行政法一般法的要求。此次修宪前，自19世纪初就已存在的《宪法》第107条第1款规定了制定民法的实体和程序法、刑法的实体和程序法，但没有提及行政法领域的立法要求。^[12]为落实新的宪法义务，荷兰组建了行政法基本规则起草委员会，并由行政法教授M.Scheltema担任委员会主席。1987年，《行政法通则法案》公布，并于1989年送议会审议。需要指出的是，《宪法》第107条第2款不仅开启了法典编纂进程，还决定了行政法典兼具实体法与程序法的混合性质。对比第107条的第1款“制定民法的实体和程序法、刑法的实体和程序法”和第2款“制定行政法一般法”的表述可见，针对行政法，《宪法》没有采用“实体法和程序法”的区分，而是采用了“一般法”的提法。这导致荷兰在民法和刑法领域分别有实体法与程序法，而行政法领域则只有《通则》这一融合了实体与程序内容的综合性法典。

《通则》采用了模块化立法方式，最初的两个模块于1992年通过，自1994年1月1日起施行。这两个模块主要涉及行政法基本概念、行政决定一般程序、行政诉讼程序、行政异议程序(objection)，是《通则》最大的组成部分。^[13]此后，第三模块于 1998年1月1日生效，涉及行政补贴(subsidy)和行政执法(enforcement)等规定；第四模块于2009年7月1日生效，规定了行政申诉 (administrative complaint)、创设权力(attribute)、授权(delegate)、委托(mandate)等内容。

至此，《通则》编纂基本完结。尽管原则上随时可以继续在《通则》中增加新内容，但事实上，法典化的主要工作已从制定新的模块转换为回应现实需要制定或修订小部分内容。

二、《行政法通则》的结构、核心概念、效力与适用

（一）基本结构

法典化最为艰难的工作之一便是确定法典框架结构，明确各层次内容。《通则》采用了从总到分、自上而下、层层具体化的金字塔结构。截至2025年2月4日，形成了11编加3个附件的规模。通过下表，可以直观地了解它的规模、内容占比、结构体系等重要信息。

总分的金字塔结构具有逻辑顺畅、体系优美的特点，但在实际适用过程中也遭到一定的质疑。因为在这一结构中，判断一个行政行为的合法性，需要结合若干个部分才能综合得出结论。例如，需要结合第二编“公民与行政机关的关系”、第三编“行政决定的一般规定”以及第四编“行政决定的特别规定”等内容才能较为完整地得出结论。这就要求法律规范的受众对《通则》的全貌较为熟悉，这一点对普通人而言门槛过高。

尽管《通则》的体系仍有优化空间，但与此前的行政法体系相比，进步是显而易见的。

（二）核心概念

在核心概念的提取上，《通则》将行政机关（行政主体）（administrative authority）、行政决定（decision）、利害关系人（interested party）作为构成行政法的三个支撑性概念。首先，《通则》1:1条款对行政机关进行界定，1:3条款对行政决定进行界定，明确了行政决定是指行政机关作出的具有公法法律效力的书面决定。然后，通过其他条款对行政机关作出行政决定进行规范。此后，将行政决定与《通则》8:1条款衔接，明确了能够被提起行政诉讼的是行政决定。最后，根据《通则》1:2的规定，仅有“利害关系人”可以对行政决定提起异议和行政诉讼。目前，荷兰行政诉讼中的可诉行政决定类似我国的具体行政行为，针对行政规则（regulation）、政策规则（policy rules）等不可直接提起行政诉讼。

在三个核心概念的界定上，《通则》总体而言考虑较为周全，正视它们在实践中面临的一系列新挑战，力求提升概念的涵盖能力。虽然编纂时已有充分考虑，但《通则》运行三十年之后仍可看到这三个核心概念持续引发争议，围绕它们产生了大量案例法，成了永无止境的焦点。^[16]这或许也表明，提炼核心概念注定充满争议，而在不断演变的行政实践中，只有那些经得起时间考验、能够贯穿整个行政法典的概念才能承担这一重任。

（三）效力与适用

法典化的最大成功莫过于法典得到遵守与适用，作为行政基本法典，其成功还表现在促进行政法一致性方面取得成效。《通则》的法律效力及其条款适用规则是我们理解其行政基本法地位的必要路径，也是理解它在维护行政法一致性时所面临困境的前提。

一方面，《通则》并无高于议会其他立法（Act of Parliament）的效力。由于《通则》与同样由议会立法通过的部门行政法处于同一位阶，部门行政法在立法环节便有可能与《通则》的一般性规定发生偏离。这种频繁偏离将削弱《通则》作为行政基本法典的地位。因此，《通则》与部门行政法的关系一直是围绕《通则》的核心问题之一。从部门行政法的视角看，《通则》犹如“紧箍咒”，不仅要避免不必要的偏离，还需在《通则》变动时及时调整部门行政法，确保协调一致。因此，“逃脱”《通则》的制约是部门行政法的本能。为防止不必要的偏离，荷兰建立了立法协调机制，只有在确实必要的情况下才允许偏离，且必须在立法文件中说明理由。2008年经济危机期间制定的《危机恢复法》对《通则》作出的几处变通，就是被允许偏离的例子之一。^[17]

另一方面，《通则》为四种不同类型条款适配了四类不同效力，构建了一个具有弹性的适用框架。第一类为强制性条款（mandatory provisions），此类条款不论在何种情况下都应得到适用，它们通常涉及行政法的重要目的或最基本规定，不存在变通余地。例如，行政机关不得超出授权目的行使行政权的规定不得通过其他立法加以改变。第二类为原则性条款（“best regulation” for normal cases），此类条款设置了普遍性规则，原则上所有领域都应适用，但考虑到部门行政法的特殊性，允许其他法律可在符合立法规则的前提下作出调整。这类规定常表述为“应当适用，除非其他立法有规定”。第三类为托底性条款或称补漏型条款（residual provision），例如关于办理期限的规定通常由部门行政法根据本领域实际情况确定，若部门行政法没有相关规定，那么可以在《通则》上找到依据。例如《通则》关于办理期限的要求为“合理期限”，而合理期限通常不超过8周。托底性条款不同于原则性条款，原则性条款体现行政基本法典对各行政领域的一致性要求，除非有特别的立法规定可以例外不适用，而托底性条款并不要求原则上适用，更多体现为填补规范空白。第四类为选择性条款（optional provisions），此类规范已经在《通则》中设置，但适用与否另以法律规定或另由行政机关决定。例如在作出涉及众多利害关系人或对公众有重要影响的行政决定时，有可能需要进行作出前的准备程序（preparatory procedure）。准备程序的具体内容规定在《通则》之中，但是否遵循准备程序不由《通则》明确。一旦确定遵循准备程序，那么《通则》中有关准备程序的条款将会被适用。通过此四种不同效力的条款，《通则》为自己与部门行政法之间建立起一个具有弹性的空间，在此空间内调节一般与特殊之间的关系。

通过上述回顾，可以看到《通则》在勾勒行政法面貌、形成行政法体系、提取行政法一般性内容上发挥的作用，《通则》对荷兰行政法走向成熟具有重要意义。

三、经验与挑战

在施行25周年时，研究者们对《通则》进行了总结与反思。学界高度认可其价值，认为《通则》实现了编纂初期设定的四大目标。在过去的四分之一个世纪里，它有效提炼了分散在部门行政法之中的行政法通用规范，成为行政法“发展与繁荣”的推动者。然而《通则》也并非缺少争议，三十年来的承压前行既展现了它的韧性，也部分地反映了它的不足之处。

（一）《通则》编纂及其运行的重要保障因素

通过上文的分析，笔者将《通则》编纂及其成功运行的重要保障因素总结为灵活的分步立法方式、理论研究对法典化的支撑以及法典弹性空间的设置三个方面。

1.灵活的分步立法方式

《通则》编纂时正值荷兰《民法典》即将编纂完成。受《民法典》编纂耗时漫长的影响，《通则》采用开放式、添加式立法模式，按模块分批制定、分批生效。分步推进的立法方式优势明显：一是避免了因立法过于庞大而无法及时启动；二是有助于立法者在某一时期集中力量解决特定议题，确保对该议题的思考深度；三是便于因应时代需求及时调整和完善立法内容。例如，为回应公众对终局性解决行政争议的需求，于2010年在《通则》的行政判决部分增加了“行政循环”^[18](administrative loop)机制。此后，为回应数字化发展，增加了电子政府相关的立法内容。值得注意的是，荷兰《环境与规划法》（Omgevingswet）已于2024年1月1日生效。^[19]该法以整合与简化为目的，整合了荷兰关于基础设施、规划和环境相关立法，形成了规模较大的法典。该法典亦采用了模块化、渐进式立法方式。目前，该法的第14章、第21章等部分处于空白但保留章节的状态。可见在荷兰国内，模块化、渐进式的立法方式被部门行政法的法典化继续采用。

2.持续的理论研究是重要支撑

从《通则》的编纂历程看，理论研究从以下几个不同角度发挥重要作用：其一，统一基本概念。作为行政基本法典，提取通用行政法概念、程序、形成一致的行政救济制度是首要任务。基本概念形成过程中，成立于1939年的行政法学研究会发挥了重要作用。在研究会的组织下，自1939年起，学者们持续发布预先意见（Preadviezen），提炼相关概念，打造行政法理论体系，逐步形成理论共识。其二，持续提取判例规范。为了提升判例规范提取质效，荷兰推行了包括学术界与实务界人员交叉制度、学者对判例评议、行政法规范体系化专项计划在内的多种机制。其中，行政法规范体系化专项计划推动了学界从判例法中抽取规范的工作，学者们将提取的规范以一部成文法的体例加以呈现，以《行政法报告》^[20]的形式发布。除条文外，《行政法报告》也包含对条文的评论、参考判例等注释性内容。该报告于1968年首次发布，比《通则》早了26年。在这26年中，它事实上已经成为研究者认识行政法的重要途径。

3.法典弹性的塑造十分必要

具有一定的弹性是《通则》历经三十年仍能获得认可的重要原因。弹性空间的塑造一方面来自于《通则》中不同条款构建的效力体系，此部分已在上文详述，不再赘述。另一方面则是基于对“什么不应当纳入法典”的思考，有碍法典稳定性的技术性规范应当尽可能避免入法，具有充分涵盖力、解释力的行政法原则则应当成为法典的重要内容。过多的细节性程序和技术内容在某种程度上也被认为是立法者的一种逃避，因为与实体性内容相比，这些内容更容易处理。

（二）面临的考验与挑战

《通则》面临的考验与挑战也同样值得关注。有些考验一直以来都如影随形，有些则是伴随着法治理念与治理手段的更新而出现。

1.部门行政法的偏离

《通则》在统一部门行政法一般性共性规范，促进行政法一致性方面承担着特定使命。法典化过程本身是其发挥作用的方式之一，其余的则需要通过在运行过程中保持自身行政基本法的引领作用来实现。如前文所述，《通则》并不具有比同类型议会立法更高的效力位阶，任何新的正式议会立法都有与它产生偏离的可能性。与此同时，《通则》也不是一部全面的行政法典，部门行政法仍有存在必要。因此，它与部门行政法的竞争与拉锯一直存在，它必须不断捍卫和履行其作为行政基本法典的职能。

在与《通则》的博弈中，税法、环境法两个领域具有代表性，一个是走向逐步“驯服”，一个则仍有许多偏离。税务领域是行政决定量最大的领域，每年“生产”的行政决定几乎占全部行政行为的90%。若税务领域强调特殊性，保留或继续发展与《通则》偏离的内容，那么最多仅处理剩余10%份额行政行为的《通则》就难以称自己为行政基本法典了。可喜的是，随着时间的推移，税务领域对《通则》的适用在增加。而环境法部分则一直以来强调特殊性，在行政许可等制度上与《通则》存在许多不同。^[21]尽管这些领域中依然存在偏离，但仍可欣慰的是，偏离的发生能被及时关注与讨论。在《通则》出台前的时代，这种关注度是难以实现的。

2.回应性不足的质疑

有法谚云：“法律一经制定，就已经滞后。”法律的滞后性是当前经济、社会高速发展背景下法律面临的困境之一。与民事、刑事立法相比，行政法典在滞后性方面受到的挑战更为明显。随着社会发展和行政法学理念转变，发展回应型行政法需求日益迫切。荷兰的行政法律建立在垂直公法关系的经典行政法概念之上，已经表现出与社会现实之间的脱节。例如在私人参与公共事务共同治理、新的行政监管方式以及欧盟治理法迅速发展等问题上，行政机关、行政决定作为《通则》核心概念是否仍能涵盖新的主体与行政活动方式受到争议。^[22]主张《通则》转型为兼顾传统经典法治原则与回应型行政法特征的法典的呼声与日俱增。这一议题的核心乃是《通则》中的核心概念与机制是否仍具有足够的韧性，能否继续对当前的法治实践提供有力的解释与规范。此外，编纂时因各种原因未能纳入法典的一些内容也使《通则》显得“落后”。例如数字行政法、个人信息保护等议题在当时尚未凸显，当前则成为了热点议题。真实发展着的行政法若长期得不到体现，《通则》的回应性乃至行政基本法典地位都会受到质疑。

部分原则当时未能纳入《通则》，这也带来了一些问题。已经法典化的实体性原则包括禁止权力滥用原则、利益平衡原则、比例原则。^[23]但平等原则（equality）、确定性原则（legal certainty）、合法预期原则（legitimate expectations）这些具有同等重要性的原则尚未纳入。因此，增加《通则》中的行政原则，将其从技术性、官僚性的体系转型为更具有回应性（responsive）、原则依托型（principle-based）体系的建议也受到关注。

3.亟待补强的公民权利保护

从以行政行为合法性保障为中心到以公民权利保护为中心是行政法领域重要的理念变化。它要求行政法更多地强调相对人权利保护，例如：一是在行政争议解决中更多关注争议的解决，而非行政行为合法性审查，避免让原告充当政府的“无薪监督人”。对此，《通则》已通过若干条款的增修加强了法院终局性解决行政争议的能力，但仍远未能完全解决这一问题。二是整体上加强《通则》的人本主义，加强公民在行政法上的地位。2023年1月，一项关于加强《通则》权利保障功能的法案进入了议会的预咨询环节。^[24]法案提出九项举措以增加权利保障功能，包括了：放松行政异议提起期限限制的要求，允许公民在某些情况下的超期寻求救济；扩大行政行为说明理由义务，以便人们更容易理解行政决定的内容以及其背后的考虑因素等。此外，有关《通则》是否对公众提出了过高的要求、《通则》的使用者感受等角度的研究也不断开展。公民在行政法上的地位正在经历着一些重要变化。

四、对我国行政法典编纂的若干启示

《通则》编纂及运行经验对我国行政法法典化具有一定启发。然而“法律是一种地方性知识”，因此，我国行政基本法典必然需要体现充分的中国特色。

（一）新时期行政法法典化的必要性

一国当前对法典化的现实需求是法典化的逻辑起点，基于现实需求可进一步提炼法典化目标，而后在法典化目标指引下勾勒法典框架与内容。因此，法典化需求是首要问题。

1.国家发展面向的法典化需求

从国家发展面向而言，编纂行政法典是完善行政法治体系的必然要求，同时也是为世界法治文明提供中国方案和贡献中国智慧的必要举措。^[25]

一方面，与荷兰《通则》编纂时的背景相比，我国显然具有更好的法治基础。我国当前不论是行政实践的丰富度、行政法的一致性程度以及行政法学理论的成熟度方面均远超20世纪90年代的荷兰。我们已有行政“六法两例”^[26]作为单行的行政一般法在各自领域发挥作用。与此同时，二十多年的法治政府建设也为法典化打下了坚实基础。但仍需看到，“六法两例”并非行政法的完整体系，这些法相互之间的重复与不一致情况也较为严重。“六法两例”这一体系的内部也存在提取一般性共性规范、进行立法简化的需求。在“六法两例”之外，法规范缺失、重复、体系性不强等问题就更为突出。^[27]2025年1月，国务院办公厅发布《关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号），从行政主体、检查事项公开、检查实施程序等多个方面对行政检查进行规范。从这一针对行政检查的补丁式规范可以看到当前行政法治体系还有许多亟待填补之处。

另一方面，我国行政法经过几十年创新发展，在行政许可、行政处罚、行政强制、行政诉讼的审理体制、举证责任，国家赔偿的范围、归责原则等方面均有着不同于西方国家的首创机制或突出亮点。^[28]在行政法基础理论、行政组织法、行政行为法、部门行政法等方面也均已沉淀了不少具有中国特色的成果，在数字法治政府建设与行政法治实践革新方面更是具有先进性。^[29]这些具有中国特色的创新发展是我国对世界行政法作出的重要贡献。然而，目前我国行政法的国际影响力较弱，行政法的全貌也不易为外界掌握，更难以形成高质量传播。

综上，一部具有中国特色的行政法典在内可以优化行政法治体系，在外可以更为清晰地呈现我国行政法制度的优势与特点。

2.公民权利保护面向的法典化需求

编纂行政基本法典是认真对待公民权利的需要。截至2025年1月1日，我国现行有效法律为305件，行政法规594件，规章为10694部。^[30]面对浩如烟海的行政法律、行政法规、规章，人人都应懂法守法的图景并不容易实现。

近年来的普法工作也局部地反映了这一困境。例如，在提升公民法治素养方面，浙江省陆续编制发布了《浙江省货车司机法治素养基准》《杭州市网络直播行业从业人员法治素养基准》《浙江省公民法治素养基准通识版》等法治素养基准，以基准方式为特定群体整合、提取与他们从业或生活息息相关的法律规范。此外，针对重点产业发布预防性合规指引也是在当前法律法规框架下为企业提供法律规范“工具书”。从中可以看出，不论是企业或公民均已存在自行了解国家法律、法规体系“颇为不易”的困境，需要国家通过公共法律服务提供经过抽取、归纳后的指引、指南。从这个意义上说，行政基本法典需要为法治体系的清晰化做出贡献。

综上，从国家法治体系完善、中国特色行政法的提炼与公民权利保障角度均存在编纂行政基本法典的现实需求。

（二）法典化目标设置

法典化目标的设置实际上是在描绘未来行政法体系。结合我国行政法治状况，法典化目标可设置为：形成行政法治体系、促进行政法的一致性、提升公民权利保障。

一是形成行政法治体系。这一目标包含三层含义：第一，体系化需要全部行政法规范协调一致、有机统一，包括行政组织法、行政行为法和行政救济法之间，行政领域的法律、法规和规章之间的有机统一。^[31]第二，中国特色行政法的法典化。我国行政法上许多重要原则来自行政机关、党政机关的重要文件，法典化需要将诸如法治政府建设纲要等文件作为不可忽视的规范来源。第三，填补空白。我国目前尚无国家层面的统一行政程序法，许多行政行为的规范亟待由行政基本法典填补。

二是促进行政法的一致性。此目标下，既包括尽可能多地提取行政法一般性共性规范、新增统领各部门行政法的新规范，也包括确保法典运行过程中拥有充分的手段防范部门行政法的偏离行为。与行政基本法典相比，部门行政法通常更倾向于设置便于管理的手段和机制，较少关注行政法治的价值推进。因此，宜尽可能地将行政法的一般性共性规范提取至行政基本法典。

三是促进公民权利保障。行政法的目的乃是对公民权利提供法律保护，行政法典需从对行政行为合法性的关注转换到更多的对权利保护进行保障的视角。何海波教授在对我国行政法上行政权利的保护进行研究后认为，整体上我国公民权利在行政法学研究中始终处于边缘地位，并建议在行政法典专辟一章列举重要的行政权利。^[32]笔者认为，或许还可更进一步地在法典的不同板块均体现对公民权利保护的意图。除权利内容表达外，法典外在表现形式对公民权利也存在影响，法典应尽量清晰、明确，便于公众掌握与使用。

（三）寻求稳定性与回应性的平衡

稳定性与回应性平衡的意义上文已述及，未来可从以下方面着手寻求两者的平衡。

首先，从法典的稳定性出发，须确保提取的规范具有充分的行政法一般性共性规范特点。充分发挥提取公因式、提炼学理共识、体系补全三种提取方式，将行政法制度的共性与一般性内容、行政法理论与实践中的学术共识、行政法治实践中的理念与制度加以抽取、提炼。^[33]良好的规范提取保证了初次法典化的精准度，是保持法典稳定性的重要因素。

其次，注重对行政法原则的吸收，减少技术性、程序性规定，增加法典弹性。我国行政法典的学者讨论稿已经展现了学界对行政法原则的重视，讨论稿中提出了人权保障原则、职权法定原则、法律优先原则、法律保留原则、平等原则、比例原则、诚信原则、正当程序原则、公众参与原则、行政公开原则、行政效能原则。^[34]下一步可考虑厘清原则之间的关系，凝练最具有代表的原则，并基于原则向下延伸发展出行政法规则。

最后，寻求一定的前瞻性。我国《民法典》的编纂体现了较好的前瞻性与回应性，及时将绿色原则纳入法典并将其具体化，体现了在创新中回应 “中国之问”和“时代之问”的立法担当。^[35]我国行政法典也应关注当下实际需求，对数据法治、人工智能、风险社会等时代命题充分关注。

（四）确立行政基本法典地位的保障机制

前文论述了行政基本法典与部门行政法竞争，对荷兰《通则》通过设置四种不同效力的条款构建行政基本法典适用的弹性空间进行了分析。结合我国情况，建议通过以下方式强化行政基本法典地位。首先，明确法典及其内部各类型条款效力。明确法典是否具有不同于《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》等单行行政法一般法的效力，确定其对部门行政法统摄与引领的作用机制。其次，确立立法环节的审查协调机制，防范不利于行政法一致性的立法行为。例如，与现有的备案审查制度相结合或单独设置审查机制，对“行政法一致性”进行审查。再次，在检察、法院系统设置“行政法一致性”审查机制，充分关注检察、法院系统相关工作可能对行政法一致性带来的影响。最后，亦可参考荷兰设立“行政法统一委员会”，^[36]以设立咨询机构的方式关注特定立法或其他事项对行政法一致性的影响。上述协调机制的目的均在于避免法典之外行政法的“随意”发展导致实践与法典的差距日渐扩大，从而“架空”了法典。

鉴于我国行政基本法典的编纂与部门行政法法典化在发生时间上的特殊性，尤其需要加强对部门行政法法典化的关注。全国人大常委会2024年度立法工作计划提出“形成高质量的生态环境法典草案，力争年内提请审议”^[37]。可见，环境法典的编纂速度快于行政法典。此外，我国教育法典编纂也在研究之中，且在编纂方式上提出了三步走进程的建议。^[38]基于与部门行政法互动的必要性同时为保障行政法法典化的可行性，应高度关注环境法典、教育法典编纂及研究情况。

（五）法典化路径的部分设想

法典化路径设计需要十分细致的考量，本文仅结合前文相关内容提出部分设想。

第一，行政基本法典是可行方向。在既有的研究中，学者们曾提出了统一的行政程序法、行政法通则（或行政基本法）、完整的行政法典，或在完整的行政法典与行政基本法之间寻求折中模式四种方案。^[39]这几种模式在实现提升行政法的体系化、促进行政法的一致性、加强公民权利保障这三个法典化目标时的侧重点和优先程度是不同的。但从另一方面来看，这几种法典模式中任何一种一旦启动，造成的法治冲击是类似的。因此，可以不考虑哪种法典化模式影响最小，仅考虑其与法典化目标的适配度角度进行选择。结合前文设定的法典化目标，行政基本法典模式最为恰当。

第二，分段式法典化具有可行性。针对我国行政法法典化，应松年教授提出了分步走战略，这一设想获得了许多共识。^[40]但在具体的批次上，有的认为行政救济法部分应先行，有的则认为应当从行政程序法入手，甚至认为应把行政程序法作为行政基本法典的实现路径。^[41]可以说，如何分段式法典化尚存争议，但是支持分段式、渐进式法典化已形成一定共识。笔者认为应秉持编纂目标决定法典内容的思路。任何一个子模块的编纂都离不开对行政法典整体设计的理解。在缺乏整体设计的情况下开展子模块编纂的方式与我国当前以“六法两例”确立行政法体系的效果没有本质区别。宜沿着行政法典的整体设计图从顶端出发，首先以公民权利、行政法原则、核心概念的构建为要，自上而下开展顶层设计，确保法典体现了行政法的共通性内容。

第三，以持续、动态的学者建议稿细化行政法典。充分发挥理论研究对行政法典编纂的作用，在正式立法程序启动之前，基于学术群体的努力形成行政基本法典建议稿。以动态建议稿的形式提取行政法一般性共性规范，不断将其条文化、体系化。此举一方面使得行政基本法典的核心理念与机制能被外界所知，以便达成更大范围内的共识。另一方面则是通过持续跟踪，在法典编纂完成后也能随时为增强法典的回应性提供支撑。

五、结语

本文从荷兰《行政法通则》的编纂背景、法典化目标出发，对《通则》的结构与内容、经验与不足进行了研究。该国经验表明，行政法领域一般性共性规范的提取是必要的。行政法典的编纂虽工程体量大、耗费资源多，但长期来看，一部良好的行政法典对改进行政法治、保障公民权利意义重大。我国行政基本法典应体现中国特色，确保一定的前瞻性、包容性，从而成为兼具良好稳定性与回应性的行政基本法典。

|参考文献

[1]参见何海波等编着：《法治的脚步声——中国行政法学大事记（1978-2014）》，中国政法大学出版社2015年版，第46页。

[2]参见章志远：《民法典编纂对行政法法典化的三重启示》，载《特区实践与理论》2020年第5期，第24页。

[3]类似定义可参见王青斌：《中国式现代化视阈下的行政法典编纂》，载《比较法研究》2025年第1期，第36页；杨伟东：《基本行政法典的确立、定位与架构》，载《法学研究》2021年第6期，第53页。

[4]该行政法典的荷兰语名称为Algemene wet bestuursrecht，英译为General Administrative Law Act，我国学者进行翻译时，有译为《行政法通则》，也有译为《荷兰国基本行政法典》、荷兰《一般行政法》。本文采用《行政法通则》这一译法。

[5]第一部分和第二部分于1994年1月1日生效；第三部分于 1998年1月1日生效；第四部分于2009年7月1日生效。

[6]See Ymre E Schuurmans, Tom Barkhuysen and Willemien den Ouden, Codification of Administrative Law in the Netherlands, in Felix Uhlman, eds., Codification of Administrative Law: A Comparative Study on the Sources of Administrative Law, Hart Publishing, 2023, p.203.

[7]See Langbroek, P., Remac, M., Willemsen, The Dutch System of Dispute Resolution in Administrative Law, in Dragos, D., Neamtu, B., eds., Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law, Springer, 2014, p.120.

[8]参见Sjoerd Zijlstra：《荷兰〈行政法通则〉的实质体系》，马允译，载沈岿主编：《行政法论丛》（第28卷），法律出版社2022年版，第162页。

[9]See Grondwet, https://wetten.overheid.nl/BWBR0001840/2023-02-22/0.(2023-2-22 accessed).

[10]See Ymre E Schuurmans, Tom Barkhuysen and Willemien den Ouden, Codification of Administrative Law in the Netherlands, in Felix Uhlman, eds., Codification of Administrative Law: A Comparative Study on the Sources of Administrative Law, Hart Publishing, 2023, p.203.

[11]See G.A.van Poelje, A.M.Donner, Jules Lespes, Codificatie van de Algemene Beginselen Betreffende het Administratief Recht, Haarlem: H.D.Tjeenk Willink & Zoon N.V, 1948.

[12]See René Seerden, Danielle Wenders, Administrative Law in the Netherlands,in René J.G.H.Seerden, eds., Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States: A Comparative Anlysis, Cambridge: Intersentia, 2012, p.103.

[13]《通则》采用了分批分部分立法的方式，采用了“部分”或“模块”（tranche）的概念。

[14]（条文数目①）See Algemene wet bestuursrecht, https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2025-02-04. (2025-3-09 accessed).

[15]（附件③）分别涉及直接起诉的适用；管辖权；减少费用的相关规定。

[16]See Peter van Lochem, Codificatie en andere doelstellingen: Over de houdbaarheid van de Awb, in Tom Barkhuysen, Bert Marseille,Willemien den Ouden, et al., 25 Jaar Awb in Eenheid enVerscheidenheid, Deventer: Wolters Kluwer, 2019, p.81.

[17]See Ymre E Schuurmans, Tom Barkhuysen and Willemien den Ouden, Codification of Administrative Law in the Netherlands, in Felix Uhlmann, eds., Codification of Administrative Law: A Comparative Study on the Sources of Administrative Law, Hart Publishing, 2023, p.200.

[18]所谓行政循环，是指在法院审理行政案件过程中，若认为一个被诉行政行为存在被撤销情形的，法院可以作出一个中间决定，给予行政主体纠正该行政行为的机会，并对纠正后新行为的合法性进行审查。行政循环机制是对原有的“法院判决撤销+行政机关作出新的行政行为+新行为引发新争议”程序空转模式的修正。See Miranda Boone, Philip Langbroek, Problem-Solving Initiatives in Administrative and Criminal Law in the Netherlands, Utrecht Law Review Vol.14: 3, pp.64-76 (2018).

[19]See Omgevingswet, https://wetten.overheid.nl/BWBR0037885/2024-01-01/0. (2024-8-05 accessed).

[20]Rapport algemene bepalingen van administratief recht, 简称ABAR.

[21]See Anna Collignon, Aaldert ten Veen, Bram Schmidt, Het Complexe Omgevingsprocesrecht: Laat de Awb het Eenvoudiger Maken,in Tom Barkhuysen, Bert Marseille,Willemien den Ouden, et al., 25 Jaar Awb in Eenheid enVerscheidenheid, Deventer: Wolters Kluwer, 2019, p.356.

[22]See Lukas van den Berge, Sterft, gij oude vormen en gedachten! Grondslagen van een responsief bestuursrecht, Ars Aequi, Vol.66: 6, pp.563-569 (2017).

[23]参见湛中乐、尹好鹏：《制定统一的行政法典既有必要亦有可能——〈荷兰行政法通则〉概述》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第283页。

[24]Preconsultatie wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb, NTB 2023/48.

[25]参见马怀德：《中国行政法典的时代需求与制度供给》，载《中外法学》2022年第4期，第845页。

[26]即《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》，参见关保英：《论我国行政法体系发展的历史及法典化时代的来临》，载《上海政法学院学报》（法治论丛）2024年第4期，第7页。

[27]参见马怀德：《中国行政法典的时代需求与制度供给》，载《中外法学》2022年第4期，第848页。

[28]参见应松年：《中国行政法发展的创新之路》，载《行政法学研究》2017年第3期，第44页。

[29]参见林华：《中国行政法学自主知识体系的探索与构建（2022—2024年）》，载《法律适用》2025年第1期，第11页。

[30]相关数据来源于中国人大网、国家行政法规库、国家规章库。

[31]参见应松年等：《行政法典编纂七人谈》，载《法学评论》2023年第1期，第66页。

[32]参见何海波：《行政权利论》，载《中国法学》2024年第3期，第224页。

[33]参见王青斌：《行政法总则的立法技术》，载《法学》2022年第11期，第17页。

[34]来源于2021年3月《行政法总则专家建议稿》。