张力伟：基层矛盾在地化解：历史传统、现实指向与治理价值

摘要：以“矛盾不上交”为特色的基层矛盾在地化解具有悠久的历史传统，在国家治理现代化中展现了独特价值。基层矛盾在地化解批判继承了中国古代基层社会自治传统与基层无讼式调解机制，在传统治理和现代治理的通约中塑造了“矛盾不上交”的当代实践。国家治理现代化进程中，基层矛盾在地化解有效应对了国家治理的规模难题，并在社会矛盾的转化中不断创新发展，精准回应时代和社会的需要。从治理价值的角度看，基层矛盾在地化解以协商治理彰显了以民主推进治理的有效路径，促进了人与社会的发展；以建构基础性权力实现了国家权力系统和基层自治系统的良性互动。包括基层矛盾在地化解在内的基层治理本土创新实践是推进国家治理现代化的重要动力，这反映出只有在制度的内生性演化中才能理解中国之治的密码。

关键词：基层矛盾在地化解；国家治理；基层治理；协商治理；国家-社会关系

一、引言

基层治理是国家治理体系的末梢，直接关乎国家的政治稳定。随着经济社会的不断发展以及社会结构的日益复杂化，因利益关系调整导致的社会矛盾纠纷已经成为诱发社会不稳定的重要因素，而基层则是社会矛盾纠纷集中体现的重要场景。习近平总书记指出：“基层是改革发展稳定的第一线，是各种矛盾和问题的集聚地。”如何有效化解矛盾纠纷不仅是基层治理面临的重要任务，而且是推动基层治理实践创新和制度创新的动力。中国共产党在基层社会探索治理方法、总结治理经验，逐渐形成了卓有成效且具有推广价值的基层治理模式，即以说服劝导、平等协商为方法、以“矛盾不上交”为核心原则的基层矛盾在地化解模式。党的二十大报告指出，要“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”，这意味着矛盾在地化解已然成为基层有效治理的重要抓手，成为具有中国特色的基层治理技术。

基层矛盾在地化解的特殊性在于其体现了这一问题：在当前强调依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会的背景下，为何国家将调解作为基层矛盾纠纷化解的首要选择?而对这一问题的回答就是这种模式是中国国家建设的有效选择。进入新时代以来，基层治理中形成了以“在地化解”为内核，具体表现为不同形式、不同机制的矛盾化解模式，学术界对其进行了学理化研究，总体上形成了如下研究路径。一是新时代基层矛盾化解的发展路径。有学者认为，构建新时代基层社会矛盾治理新格局应从提升社会治理效能的角度出发，从治理理念、治理主体、治理规则和治理手段等方面采取有效措施予以完善。二是剖析基层矛盾化解的方法。有学者认为，基层协商是基层矛盾化解的有效手段。在社会治理难题的倒逼作用下，国内很多地方加大了实践创新和制度创新的力度，针对越发常态化的基层矛盾探索出各具特色的协商化解方式。有学者认为，法治化是基层矛盾化解的路径选择。实现基层矛盾化解体系的法治化，有助于降低基层政府的行政成本，推动政府自身改革和转型。三是探讨基层矛盾化解的具体案例。有学者以南京市为例，提出以“网格+调解”为特色的城市基层治理新方式，将调解嵌入网格化管理，以说理方式就地化解基层社会矛盾与冲突。也有学者提出基层的“微治理”机制，即基层民众自己组织的一种治理机制，这种治理机制通过“微单元”“微程序”“微机制”“微组织”等方式活跃在基层百姓的生活之中。

综上所述，现有研究提供了有关基层矛盾化解的运作机制、价值意蕴、优化路径的大量解释，采用规范研究与个案分析的研究方法。但这些研究更多聚焦于内容分析或者机制描摹，鲜有在国家治理的宏观视角下对基层矛盾在地化解的形成机理与治理价值进行探讨的研究成果。所以，对于基层矛盾在地化解的国家治理价值，相关研究需回答好以下问题：中国基层治理中“在地化解”何以是当代中国社会处理矛盾的基本原则?为什么中国国家治理需要“矛盾不上交”?以及为何能够实现“矛盾不上交”?其中体现了矛盾在地化解的何种国家治理意义?为了探究以上问题，本文从“小切口、大问题”的研究思路出发，在解释基层矛盾在地化解得以生成的国家治理传统的基础上，分析国家治理现代化中基层矛盾在地化解的现实指向，总结提炼基层矛盾在地化解中蕴含的国家治理价值。

二、内生性演化：基层矛盾在地化解的历史传统与现代转化

一个国家的国家治理能否有效，与这个国家的历史文化传统有着密切关系，因而需要在历史中探寻国家治理的经验。事实上，在历史的继承性中探索制度建设之路，本身就是马克思主义的基本观点，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。在这个意义上，基层矛盾在地化解是中国共产党基于历史经验提出的治理模式，这一治理模式具有显着的内生性演化特征，即在延续和创新历史传统基础上满足了国家治理的基本前提，是形成于历史社会、创新于现代社会的独特治理模式。这也成为基层矛盾在地化解得以实现的重要基础。

(一)“上下分治”体制下的中国古代基层社会自治传统

无论是古代还是现代，中国国家治理都面临人口众多、幅员辽阔、地区差异明显的基本事实。在经济模式脆弱、交通条件落后、国家信息能力羸弱的古代社会，上述基本事实严重制约了古代政治权力的有效行使。统治者不得不采取特定的策略来保持国家的政治稳定。在这个问题上，中国古代思想家们提出“明主治吏不治民”(《韩非子·外储说右下》),“天子所恃以平治天下者，百官也”(《日知录校释》)等治理策略。这些策略承认国家权力的限度，试图通过区分“官治”与“民治”来简化权力的运作范围。中国古代国家治理正是由于采用这些策略而呈现出典型的“上下分治”体制，即中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，地方官只要不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。在这样一种分层次的体制中，中国的国家治理被明显地区分为关涉顶层的“国家治理”和关涉基层的“社会治理”。于是，古代社会中的基层社会治理模式为当代社会基层矛盾在地化解提供了生发的基础。

古代社会中，因为城市更多承担政治、军事、商业等职能，所以乡村是古代基层社会治理的核心场域。乡村治理不仅体现国家治理效能，塑造国家治理走向，甚至决定王朝的治乱兴衰。从西周兴起井田制开始，中国古代的乡村治理经历了乡官制、乡里制、保甲制、职役制等不同模式，乡村治理的基本任务也从“建步立亩、正其经界”(《汉书·食货志》)拓展到赋税徭役、教化乡民、维护治安等方面。然而，乡村治理目标的实现并非皇权作用的结果。在“天高皇帝远”的政治现实中，皇权无法直接深入乡村社会，“朝不合众，乡分治也”(《管子·权修》)就说明了这种治理模式。因此，乡村的有效治理需要依靠“中间权力”,存在于乡村社会中的绅权就扮演这一角色。作为皇权在基层社会的代理人，绅权的作用不同于皇权，这为乡村基层自治提供了空间，“矛盾不上交”的原初形态就在这种自治空间当中产生。中国古代乡村治理存在自治元素的原因可以分为两个方面：第一，经济原因。中国古代乡村以自给自足的小农经济为主，这种经济模式体现为，民众在完成国家正常的徭役赋税之外并不与国家发生关系，国家也在完成汲取之后很少干预基层社会的生活。因此，权力对经济的干涉程度决定了乡村自治的范围和限度，进而使乡村内生出自治的特征。第二，地缘原因。乡村社会地方性强，分散程度较高，社会关系较为封闭，乡村民众只生活在家庭、宗族和村落之中，这种分散性极强的组织模式使得“国家缺乏足够的能力对分散孤立的乡村社会进行直接治理，从而实行不干预主义”。

中国古代乡村治理充分依靠“非正式制度”,其中村规民约是体现中国古代乡村社会自治传统的代表性符号。从宋代的《吕氏乡约》开始，古代基层社会不仅出现了独立于国家法律之外的治理规范，而且出现了乡村社会的自治性组织。有学者通过历史考释指出：“《吕氏乡约》是由人民主持，人民起草的，是中国乡约社会实施民治的开端。”这意味着，在《吕氏乡约》产生以前，中国古代乡村治理还没有出现这种自治性组织。从内容层面看，村规民约不仅具有传统伦理方面的内容，而且带有地方色彩，体现出乡村民众共同的文化信仰。从运作层面看，村规民约得到乡村社会成员共同遵守，发挥道德惩戒作用。由此，村规民约构成古代乡村社会的非正式制度，发挥“自治”的功能，与国家的正式制度形成互补关系，获得国家的接纳。这表明，古代基层社会的自治系统是国家治理体系的有机组成部分，看似在专制社会难以存在的自治反而成为国家治理的有效补充，这是中国古代国家治理的一个特色。

对比来看，现代国家治理中的基层矛盾在地化解是对古代社会“分层治理”传统的批判继承和创新发展，其与古代社会中基层自治的差异在于：第一，基层矛盾在地化解以基层自治为基础性要素，但现代的基层自治是国家组织基层社会的一种方式，来源于国家对社会主体性的尊重，而非发端于古代社会中国家权力难以控制基层社会的事实。虽然现代国家治理仍然具有层次性的特征，但这种层次性是建立在国家能够渗透社会之基础上的。国家治理现代化中的“分层治理”是发挥顶层设计与基层活力两个积极性的体现。第二，基层矛盾在地化解同样强调传统治理资源和地方性文化的作用，但体现了自治、德治、法治的有机统一。基层矛盾在地化解不仅立足于基层自治制度，并延续了传统社会中村规民约、乡风民俗的规范作用，而且强调现代的法治精神与法律规范。自治体现基层社会的内生性秩序，有利于充分调动基层的各类资源；德治彰显现代道德文明对人的价值引领作用；法治是现代文明的基本标志，是保障社会秩序稳定的基础。以“三治合一”重塑基层治理，既从正式制度和非正式制度两个角度全过程地提供了矛盾调处的规范，又培养了人民群众的法治思维和法律素养，实现了自律与他律、刚性与柔性的结合。

(二)中国古代协商交往传统衍生出的基层无讼式调解机制

基层社会的治理直面社会关系，社会关系的离合在很大程度上依赖于人与人之间的交往模式。对于伦理道德的强调塑造了中国古代社会独特的人与人之间的交往逻辑，即以协商沟通的方式解决人与人之间的问题，这种交往传统亦成为以协商化解矛盾的由来。儒家思想中，人是伦理性与社会性的存在。一方面，社会性强调社会关系优先于个人的逻辑，个人难以脱离社会关系而生存，个人良好的生活前景需要以良好的社会关系为前提；另一方面，良好社会关系的形成有赖于人与人之间的道德交往。儒家主张通过“仁”和“礼”来规范人与人之间的交往行为，进而实现和谐的社会秩序。所谓协商，就是要求人们彼此之间以理性和善的态度、以解决问题为目的进行沟通。

对和谐社会关系的崇尚与协商的交往模式共同建构出中国古代基层社会的无讼式矛盾调解机制，成为基层矛盾在地化解的传统形态。“万物得其和以生”(《荀子·天论》)的和谐观念对平民生活产生深刻影响，家庭和谐与社会安宁建立在人对人、人对社会的服从、顺从、协调基础上，而非对立、对抗和斗争之上。在和谐观念的浸润下，人生活的基本规范是不能够破坏其所栖身的社会关系。尽管人与人之间的矛盾纠纷在所难免，但人与人之间的矛盾纠纷更多以社区或亲属调解的方式，而不是以对簿公堂的方式来解决。梁漱溟提到，对簿公堂是处理纠纷的底线，“在中国则非到万不得已，实在没有办法了才打官司……如果两面一打官司，则彼此便同仇敌一样，有的好几辈子都和解不开”。在伦理观念和交往模式的共同作用下，中国古代基层社会形成独立于官方的调解机制，用以处理社会关系中的矛盾纠纷。朱熹在《增损吕氏乡约》中就提出通过规劝方式解决民间纠纷的模式，这正是基于熟人社会特征所形成的独特机制。滋贺秀三在研究清代的法与审判时也指出：“宗族组织无论规模大小，都会重视自主性解决、管制宗族内部的纠纷与宗族成员的不端恶行等问题。”对于古代中国人而言，以和谐为目标的调解是一种修复社会关系的手段，而诉讼则是一种破坏社会关系的行为，体现出对抗、斗争的意味。个人为保证其社会性关系的健康和完整，更多会倾向于以调解的方式解决问题。

发端于基层社会的调解机制并没有因其独立于官方而受到国家打压，反而成为国家管理基层社会的工具，官方的司法体系只有在民间调解完全无效的情况下才会介入。其原因在于：第一，民间的纠纷大多集中于土地、债务、继承、婚姻等问题，在官方视野中这些问题属于“微不足道”的事项，不会对社会稳定和政治秩序构成挑战。只要不涉及杀人放火等刑事案件，国家就倾向于将这些问题交由基层社会中以妥协为主的纠纷调解机制来解决。第二，乡村自治及其产生的矛盾纠纷调解机制本质上并不跟国家法律相冲突，亦符合官方伦理。古代村规民约中严格规定“讲论”的界限，例如村民之间的协商“须有益之事，不得辙道神怪邪僻悖乱之言，及私议朝廷州县政事得失，及扬人过恶”。这 种自主与政治划清界限的做法自然避免了官方的忌惮。第三，乡村基层社会的调解机制可以同国家司法体系相配合，减轻基层政权的治理负担。

对比来看，中国古代社会中，协商仅仅是一种方法，在熟人社会的场域中以伦理规范来发挥作用，而现代社会的协商则以协商民主为机制，是“协商”和“民主”的有机统一。作为从古代社会沿袭下来的交往模式，协商在中国人当中具有深厚的心理基础，至今仍是人们在面对矛盾纠纷时常见的行为选择。“在基层政府与城市社区自治组织、乡村自治组织、社会组织围绕着寻求社会问题解决的协商过程中，也并不感到‘协商民主’概念的引入，有什么‘过度转变’的困境”。协商与民主的结合不仅回应了现代社会人民群众的权利诉求，也有利于协商主体在平等的交流沟通以及科学规范的程序中凝聚共识、化解矛盾。一方面，民主机制为协商嵌入平等的价值。将民主引入协商，就意味着协商主体之间具有平等的权利，彼此之间的利益诉求应该得到平等的尊重。在基层场域，人与人之间存在明显的身份异质性，多阶层参与协商往往会形成强势者对弱势者利益的压制。民主嵌入协商，能够塑造一个平等的协商格局，让每一个主体的利益诉求都平等地得到倾听，每一个主体的建议意见都平等地得到考量。另一方面，民主机制为协商提供了广泛的平台并为协商限定了规范的程序。从基层治理的实际来看，基层社区广泛搭建了网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，保证协商的高效化、规范化、法治化。

总体上看，独特的治理体制和人际交往模式形成了基层矛盾在地化解的历史传统，体现出传统社会基层自治的特征。在自治的空间和文化的传统中，基层社会衍生出的矛盾纠纷调解机制有效地保证了基层社会的稳定，这种矛盾纠纷调解机制被赋予国家治理的制度属性以及治理使命，体现出《管子》中提到的“朝不合众，治之至也”(《管子·权修》)的治理目标。之所以基层矛盾在地化解在当下仍保持着生机活力，本质上是因为其内生性演化的特征依然适合于中国社会。在从传统到现代的转换中，基层矛盾在地化解能够汲取传统治理智慧，并结合时代特征赋予其新的价值与内涵，使其在提升基层社会活力，维持基层社会秩序等方面发挥重要作用，成为新时代通向“治之至也”的重要方法。

三、应对规模治理难题：基层矛盾在地化解的现实指向

回溯帝制时代中国基层社会治理的基本特征，国家治理能力的不足为基层社会留下了自治的空间，“借助各种非正式的社会力量实现有效的国家治理成为帝制时代我国基层社会治理实践的重要传统”。而这种经验产生的根本原因在于超大规模国家治理的深刻复杂性。从古至今，治理规模及其产生的治理成本一直是中国国家治理面对的重要问题。所谓治理规模，就是国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容。国家治理的规模问题存在“乘数”效应，人口越多，要素之间的关联性和互动性就越大，结果就是社会要素相互产生乘数效应，形成更加复杂的结果。所以，基层矛盾在地化解正是应对规模治理的机制化产物，目的在于减轻基层政权的工作负担并防止矛盾纠纷的扩散。与此同时，基层矛盾在地化解也随着时代的发展不断变化，以适应性特征创新运作模式有效解决不断涌现出来的社会新矛盾、新问题。

(一)基层矛盾在地化解对治理成本的分担

如何处理基层的矛盾纠纷是保持社会稳定的关键。基层治理实践表明，过于依赖行政力量和司法手段等正式手段解决矛盾纠纷，不仅使得基层政府和政法部门压力巨大，而且往往治标不治本，成本高、效率低，陷入“越维稳越不稳”的怪圈。在刚性治理难以解决问题的情况下，基层矛盾在地化解机制在整合“三治”优势的基础上形成高效、经济且具有合法性的矛盾化解技术，呈现出良好的治理绩效，有效分担了行政机关和司法机关的基层治理成本。这一目标也贯穿了基层矛盾在地化解发展与创新的始终，形成了应对国家治理规模的独特运作机理。

第一，基层矛盾在地化解构建了一种适应现代国家治理的低成本、高效率的“简约治理”模式，在整合基层各类资源的基础上提升了治理的有效性。简约治理虽然是传统社会治理的产物，但在现代社会中仍然具有生命力。国家治理现代化中的简约治理是中国共产党充分利用各类治理资源，实现“承上启下”功能的治理模式。从基层治理的实践来看，标准化、正规化、非人格化的科层式治理在基层容易引发治理僵化甚至形式主义问题，加之社会矛盾纠纷类型多样，科层治理的单一化手段也难以应对复杂多样的矛盾形态。故而，“简约治理”是中国场景下基层治理的有效选择。优质高效的社会治理讲求具体个人身上的治理注意力分配，但中国国家治理所面对的具体个人基数巨大，基层矛盾在地化解以简约治理模式形成了个人“治理自我”的机制，在应对国家治理规模方面的问题上具有重要意义。其一，简约治理具有自主性和灵活性，能够有效调整治理结构、整合各类资源和选择相应的治理方式来适应不同的治理问题。“权”“责”“利”之间不平衡的关系往往限制了基层治理的动力和能力，而简约治理能够从基层的社会结构特征出发，通过放手发动群众，最大程度调动各种积极因素和治理资源，从社会关系内部入手化解矛盾，契合了解决现代社会各类新型矛盾的需求。其二，简约治理具有人格化的特征。受制于基层社会的特征，简约治理是法理和情理共同作用的机制。相较于科层治理，简约治理注重情理作用，通过做“人”的工作，以人情、面子、关系等“行动伦理”协调社会关系，取得共识与合作。

第二，基层矛盾在地化解模式在基层治理的基本单元中打造了矛盾预防、调处、化解的全链条机制，在整个基层场景中遏制了矛盾风险的纵向传导与横向扩散，规避了风险的“乘数”效应。习近平总书记指出：“社会治理的最好办法，就是将矛盾消解于未然，将风险化解于无形。”一般而言，政治稳定取决于两个基本条件：其一是政权的吸纳能力；其二是通过制度化手段对威胁稳定的风险进行识别、预防、监控、干预和消除的能力。基层矛盾在地化解有效整合了上述两种能力，打造了基层社会预防性风险治理机制。一方面，基层矛盾在地化解将风险治理的整体场域细化为各个社会基本单元，通过社会基本单元内的各类制度化与非制度化平台充分吸纳社会资源，将遏制风险的责任主体从公共权力转向覆盖国家与社会的“人人有责”。另一方面，基层矛盾在地化解在运作中联结了风险治理的源头检测与事中管控环节，实现了防范在先、发现在前、处置在小的全链条风险治理机制。由于“群防”与“群治”相结合，基层潜在的风险能够被有效识别，并在精准的处理中将风险消弭在特定的社会基本单元之内，避免风险向整个社会机体全面扩散。

第三，基层矛盾在地化解通过群众的眼睛来扩展国家的“视力”,提升了社会治理的清晰度与精细化程度。信息是国家能力建构的核心维度之一，也是国家治理的重要依据。国家如何获取并利用信息，直接关系到国家治理的水平与效率。由此，国家信息能力成为国家能力的重要组成部分。从概念上看，国家信息能力是国家辨识其治下公民及其活动状况的能力，关涉到国家“看到”并“看懂”社会的广度与深度。大 国治理，人口众多、地域辽阔，各种要素复杂多样，表现形式各不相同，交织互动也非常频繁，令人眼花缭乱，对治国理政提出了特殊的要求，其中基础性的问题就是要掌握社会真实的情况，获得充分而准确的信息。虽 然现代信息技术手段有力提升了国家的信息能力，但受制于广袤的领土与庞大的人口规模，不同的社会主体分散在社会的各个角落，使得国家难以洞察街角社会中社会关系的动向。而社会矛盾相较于其他信息更具有潜在性与潜伏性，因此，仅仅依靠科层体系来获取信息难以应对规模庞大、成分复杂的现代治理挑战，国家信息能力的构建必然要转向国家-社会关系当中，实现国家与社会之间的信息交换。对比国家，生活在社会中的个人直面社会的每一个角落，具有充分的社会信息优势，故而国家依靠群众获取信息是打破治理体系外部信息不对称的重要手段。基层矛盾在地化解通过放手发动群众，以群众的眼睛来捕捉国家难以发现的社会问题，以群众集体的“视力”提升国家的信息获取能力，帮助国家发现那些隐藏在日常生活中的风险因子，国家因此能够在清晰的社会事实中把握社会矛盾的现实呈现与演进趋势，采取整体性的预防机制，防患于未然。

(二)基层矛盾在地化解灵活适应了时代与地方需求

不断创新与灵活实践是基层矛盾在地化解始终有效的重要支撑，也是其可持续发展的不竭动力。中国国家治理的“制度创新不是为创新而创新的‘折腾’,也不是换汤不换药的花样翻新，而是基于发展和治理需求导向的解决方案的探索，是基于社会共识而构建新规则，以实现更有秩序、更有效率、更加公平的社会公共生活为目标”。在这个意义上，基层矛盾在地化解在演进中不断适应社会的新问题，在灵活实践中形成了不同机制的具体模式满足了不同地方的实际治理需求，体现了普遍性与特殊性相结合的治理方法论，适应了国家治理的庞大规模。

第一，在时间维度上，基层矛盾在地化解在社会变革中不断调整治理目标，适应了社会变革中矛盾转化的基本规律，充分回应了时代需求。有效治理具有“进化性”特征，“治理从不会没有情境、没有过去，以及没有对未来的期望。它总是被情境化，总是在运动，总是在变化”。不断进化的治理是对变化社会中新的社会系统、社会结构、社会问题的适应，是对社会走向复杂的回应，是时间维度上的治理创新。这种治理创新的动力机制体现在技术变革的驱动、客观环境的变化对制度建设提出新要求等方面，宏观上体现了制度对于外部环境的反应能力。有鉴于此，基层矛盾在地化解的创新发展体现了治理的进化特征，分别适应了社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化新时期以及中国特色社会主义新时代的“矛盾”变化，根据“社会管制—社会管理—社会治理”的演进脉络转型升级。最初，基层矛盾在地化解模式主要针对阶级矛盾。随着社会主义建设的不断深入，社会中的各类矛盾呈现出更加多元化的趋势，新旧体制转轨过程中的新矛盾不断凸显，单一的民事纠纷演变为民事、经济、行政等纠纷多元并存的复杂形态。社会事实的变革进一步拓展了矛盾在地化解的内涵，也使其机制不断走向健全，资源整合的范围更加广泛，形成了新时代共建共治共享的实践模式。与此同时，技术变革同样为矛盾在地化解的转型带来机遇，其应用场景延伸到数字领域，实现了“更加主动发现各种矛盾风险源，以预测风险的精准性来提升处置各种可能矛盾风险的效率，努力达到消未起之疾、治未病之疾的治理效果”。

第二，在空间维度上，基层矛盾在地化解以灵活的实践形式有效回应了不同地域的治理需求，构建了普遍性原则与地方性实践相结合的治理模式。借鉴布尔迪厄(Pierre Bourdieu)的场域理论，“一个分化了的社会并不是一个由各种系统功能、一套共享文化、纵横交错的冲突或者一个君临四方的权威整合在一起浑然一体的总体，而是各个相对自主的‘游戏’领域的聚合，这种聚合不可能被压制在一种普遍的社会总体逻辑下”。这意味着，总体社会由具有不同特征的场域所构成，制度既运行在整体社会中，又各自运行在特定的场域中，所以制度本身也要适应不同场域的特征，根据不同的特定条件加以灵活实践。“一统”的普适性制度规范和“地方”的特殊性治理诉求之间存在着紧张关系，基层社会治理必然要体现出地方的“个性”,从而将有限的社会资源尽可能地调动起来，以适应超大规模的治理需求。基层矛盾在地化解自成型之后，在推广扩散中广泛与各地域的文化风俗、民间信仰、生活习惯等要素相结合，衍生出不同的实践形式，以“普遍性”和“特殊性”的有机统一满足了不同地方的治理需求。例如，贵州民族地区设计的双语调解模式、四川成都依托茶文化的协商调解，等等。可见，基层矛盾在地化解模式已从地方性知识发展为全国各地社会治理共同参照的范本。不同地区将这一经验与地方实际相结合，创造出同一内容不同形式的治理模式，实现了从单一经验到共同经验，从局部经验到全国经验的创新扩散，在各个地方有效治理的基础上实现了全国范围内整体性的基层有效治理。

总体而言，基层矛盾在地化解之所以在国家治理现代化中有效，是因为其能够有效应对中国国家治理的规模难题，同时适应了国家治理的时代差异、地区差异。受制于中国庞大的治理规模，仅仅依靠国家的力量难以有效维系基层的稳定。有鉴于此，基层矛盾在地化解在赓续传统治理经验的基础上整合现代治理的价值与方法，立足于“基层”的站位，以简约治理的模式减轻了治理体系的负担，并在灵活的实践探索中不断满足时代需求、社会需求，有力地推进了国家治理现代化的进程。

四、从治理技术到治理艺术：基层矛盾在地化解的治理价值

历久弥新的基层矛盾在地化解既是社会治理的一项技术，也是一门艺术。当代中国，作为治理技术和治理机制的地方治理在实践基础上上升到国家治理的范畴，并作为战略思想登上当代中国国家治理的舞台，证明这种治理技术背后贯穿了中国国家治理的基本逻辑，彰显出鲜明的国家治理价值。

(一)基层矛盾在地化解彰显了中国特色协商治理的价值

协商机制是能够实现“矛盾不上交”的关键。基层矛盾在地化解倡导以理服人、以德感人的协商沟通机制，能够将矛盾在协商中化解，具有鲜明的协商治理特征，即“政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制”。从类型上看，基层矛盾在地化解属于特色鲜明的自治性协商治理，即以基层群众自治实践为主要形态，“在村(居)民自治范围内，公民围绕公共事务而采取协商、沟通和协调的方式自主解决公共问题和社会矛盾，实现自我管理、自我教育和自我服务”。这种协商治理实践具有强大的生命力和蓬勃的活力，本质上彰显了中国特色协商治理的价值。

第一，中国特色协商治理以中华优秀传统文化为土壤，具备深厚的民情基础，故而能够有效输出治理效能。在长期的社会生活实践中，人们形成相对稳定的心理倾向和行为方式，而制度与民情的适配性成为制度能否可持续发展的重要支撑性要素。前文提到，基层矛盾在地化解来源于古代的协商传统，中华优秀传统文化中的“仁”“礼”“和”“合”等理念构成了中华民族共同信仰的文化价值，在当今时代依然起到调节社会关系的作用，为“德治”提供了必要的文化基础。“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”“有事好商量”充分体现了中国人日常交往的逻辑，在中国人当中具有深厚的心理基础。从生活场景的角度看，新时代社会中可以不上交的矛盾更多指向的是特定社会成员之间的“生活问题”,而处理日常生活中的矛盾纠纷最为恰当的方式就是以协商为方法的调解。一方面，生活场景中的协商在动员群众方面具有独特优势。基层的社会矛盾直接关系基层人民群众的日常生活，在直接利益的驱使下，人民群众更有意愿参与到协商的程序当中。另一方面，基于特定社会关系，基层协商能够有效规避其实践困境。协商往往面对着协商规模和参与者能力的挑战：从规模角度看，大规模的协商不仅没有效率，而且会付出高昂成本；从能力角度看，协商对社会公众的能力提出了较高的要求，因为参与者可能不了解复杂的政治议题。而基层场景中的协商实践为化解协商可能面临的上述挑战提供了可能：基层的协商规模往往较小，能够规避效率问题，协商直面公众的日常生活问题，降低了参与者的能力门槛。

第二，基层矛盾在地化解实现了协商、民主、治理三者的有机统一，在凸显全过程人民民主“可治理性”的基础上构建了“以民主推进治理”的路径。一如前文所述，古代社会的矛盾在地化解仅仅存在“治理”的意味，缺少民主的程序和精神，是一种纯粹结果导向的治理实践。现代社会的矛盾在地化解以协商民主为基本方法，直面人民群众内部的问题，将民主程序和治理效能结合在一起，体现出国家治理现代化的重要原则与中国式民主的独特优势，实现了民主工具理性和价值理性的统一。“可治理的”的民主作为工具理性，体现为公民具有行使权利的程序和方式；作为价值理性，体现为民主的“人民主权”价值能够落实在人民利益的实现程度上。总的来看，无论是民主本身的价值还是现代社会的治理诉求，民主与治理在实践中的相互贯通是现代政治发展的一大趋势。没有民主的治理缺乏民意基础，而没有治理的民主意味着民主空转。在这个意义上，中国基层协商治理实践跳出了民主的形式主义窠臼，把“参与”和“治理”联系起来，形成人民群众参与和解决人民群众问题的有机统一体。简言之，民主建设和治理效能提升的协同共进要求民主要在具体的治理场景中发挥作用。基层矛盾在地化解模式就展示了“场景”“机制”“结果”的动态过程，通过人民群众切实参与来真实地解决问题，这种模式不仅推动了协商民主在基层治理场景的实践，也在民主建设输出治理效能中提升了人民群众对基层民主的认同。

第三，基层矛盾在地化解以协商治理的程序赋予人民群众真实参与、有效参与的渠道，促进了人的发展与社会的发展。现代民主理论认为，小单元内的参与有利于培养公众的政治效能感和政治认同感，是发展公民才能的重要场景。基层矛盾在地化解作为基层的公众参与模式，不仅为人们的参与提供了民主训练场，也在修复人与人之间关系的过程中推动了社会的发展。一方面，基层矛盾在地化解使人在以理服人、以德服人的协商中提升自身素质，并培养了人民群众参与更高层次政治生活的技艺。人民群众不仅能够通过参与化解矛盾学习民主技能，而且由于“日常生活提供的民主实践的整体性场景，是将人日常生活的不同的特定空间联系起来，并且进一步将这些空间和整个社会联系起来，进而构成一个完整的、涵盖整个社会的民主实践系统”，参与化解矛盾还为人民群众更广泛的政治参与提供了基础。另一方面，基层矛盾在地化解以修复和调整人的社会关系为基本目标，是构建社会治理共同体、促进社会发展的有效支撑。基层矛盾在地化解虽然着眼于个体之间矛盾纠纷的化解，却以和谐的社会秩序为整体目标，体现了个人与共同体相互依存、辩证统一的关系。从机制层面看，基层矛盾在地化解以协商的模式促进了人与人之间的交往，在凝聚共识中培养人民群众的公共精神，塑造了和谐的社会关系，避免利益分化可能带来的人与人之间的疏离，推动人人有责、人人尽责、人人享有目标的实现，凸显了社会治理共同体的构建思路。

总体而言，协商治理在国家治理现代化中的有效性主要源于其内生性特征符合中国场景的治理需求。民主基础上的协商既适应了中国人的交往传统，又凸显了现代政治生活的基本价值，在人与价值的统一中输出了治理效能。基层矛盾在地化解作为协商治理的基层实践，在回归人本身的基础上整合了观念、结构与行动等多重要素，形成了协商治理的基层制度化运作模式，并为人的发展创造了机会，为社会的发展提供了支撑，从而彰显出协商治理的中国适用性，在实践中展示并证明了协商治理的中国逻辑。

(二)基层矛盾在地化解实现了国家权力系统和基层自治系统的良性互动

本质上，现代国家治理中的基层矛盾在地化解是国家治理社会的一种手段。而现代国家社会治理的基本前提是国家能够有效渗透基层社会。借用迈克尔·曼(Michael Mann)的概念，现代国家的重要特征就是具有能够通过国家基础来协调社会生活的基础性权力。然而，现代国家的国家权力向社会的嵌入和渗透不仅是国家单方面的行为，也反映了社会的需求。前文提到，现代基层社会治理必然以国家渗透社会为基本前提，故而其特性在于：一是自上而下的国家政权进入基层社会的治理；二是在基层社会内部国家与社会力量共同治理。换言之，现代社会中，国家与社会之间的合作真正体现了基础性权力的运作，而基层矛盾在地化解就成为基础性权力的生产机制，实现了国家权力系统和基层自治系统的良性互动。

第一，现代基层矛盾在地化解的生成、运作以明显的“国家建构性”有效组织了基层社会，通过党组织下沉等方式进入基层社会，为国家与社会之间的互动奠定了基础。将“一盘散沙”状态的民众组织起来是处于现代化进程中的国家的重要使命，中国国家治理在健全党的基层组织的过程中，发挥其组织、动员、凝聚群众的功能，重新整合了基层社会。国家建构的基层矛盾在地化解在国家的主动建构下，不仅有效组织和动员了人民群众，而且体现了国家意志和社会需求，实现了社会与国家之间的有效协作。基层矛盾在地化解的演进历程表明，为了积极回应人民群众逐渐发展的权利意识，以及维护社会稳定，中国共产党在基层探索发动人民群众的群防群治方法，主动放权于人民群众，鼓励和倡导“矛盾不上交”。随着基层群众自治制度的建立和完善，基层矛盾在地化解从最初的教育“四类分子”的经验转变为维护基层社会秩序的群防群治治理技术。在这个过程中，变的是具体治理目标，不变的是“矛盾不上交”的价值内核。“矛盾不上交”从价值上体现了中国共产党“以人民为中心”的执政理念，从运作机制上发挥了人民群众的主动性、积极性和创造性。国家通过制度供给来搭建人民群众广泛参与的平台，使基层群众自治能够在党的领导下有序开展，并将人民群众置于基层治理的制度体系当中，保障了基层治理效能的不断输出。

第二，国家自主性与基层自治活力的双向互动，使国家权力系统和基层自治系统都能在基层发挥积极性，夯实了国家与社会的合作关系。实践中，基层矛盾在地化解并不是将所有的矛盾都化解在基层，而是将当事人之间存在较强情感联结(如邻里、家庭成员关系)、纠纷相对简单、适宜以人民调解方式、能够在属地化解的纠纷类型，尽量在基层办结、不移交给上一级部门，对那些需要国家来解决的矛盾，仍需要“上交”到行政或司法机关。这是国家辩证运用“上交”与“不上交”的治理技艺，也体现了国家自主性对于社会问题的积极回应。古代社会中，国家对社会的回应往往是被动、消极的。现代国家治理中，人民群众的利益诉求不仅能够通过多元化的利益表达渠道反馈到国家治理体系当中，国家也能够通过主动深入社会、回应社会，通过群众路线的贯彻，帮助人民群众解决问题。这表现出中国国家自主性在回应社会方面的能力。在这个意义上，党和政府通过主动帮助基层群众解决棘手问题，使矛盾得以在地化解，因此彰显了国家自主性的特征。这种主动回应也构成了国家与社会的沟通机制。习近平总书记强调指出群众路线对于社会治理的积极意义，“要贯彻好党的群众路线，坚持社会治理为了人民，善于把党的优良传统和新技术新手段结合起来，创新组织群众、发动群众的机制，创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉”。国家通过主动建构多元化的利益表达平台，积极回应人民群众的期待，国家也在人民群众的参与中获得深厚的认同感。这种模式打破了“国家中心主义”和“社会中心主义”的治理范式，体现了中国共产党领导下的国家-社会关系新形态，实现了国家整体治理的帕累托改进。

第三，基层矛盾在地化解以柔性治理为方法，提升了治理工具和自治制度的适配性，有利于提升国家治理和社会生活之间的对接程度，“既体现生活逻辑，也弥补了单纯强制工具的信任缺失”,有助于基础性权力的生产与渗透。国家回应社会的方式多种多样，“刚柔并济”的治理思路通过辩证运用不同的治理方法，可以全方位提升治理效能。对比来看，刚性社会治理方式体现了国家权力对某种社会需求的压制，其弊端在于可能将现有的矛盾冲突扩大化并增强矛盾冲突的烈度。而柔性治理符合社会治理的情感逻辑，可以提升社会对国家治理的认可程度，并将个体利益、社会利益融入国家利益。讲求情感的柔性治理本身就是中国共产党的工作传统，在动员群众方面发挥了积极作用。国家治理现代化继承了这一优良传统，通过情感关怀、心理慰藉等方式与社会成员建立起非正式关系，以非强制性劝说的方法达到治理目的。在具体实践中，柔性治理机制能够把对立关系转化为共识基础上的利益重新分配关系，体现了国家尊重社会意愿、尊重个体需求的态度，能够按照协商于民、协商为民的要求，作出既体现国家意志又符合群众意愿的决策。由此，个体、社会与国家便能够在凝聚共识中实现利益的统一。

简言之，基层社会中国家权力系统和基层自治系统的良性互动是结构、方法、规则共同作用的结果。其中，结构是载体，是党组织引领之下多元主体共建共治共享的网络；技术是支撑，是柔性治理下人民群众的广泛参与和人民群众对国家的深厚认同；规则是保障，不仅来源于国家的法律制度与政策规定，而且来自民间的契约精神和公序良俗，这些规则规范了多元主体的行动。基层矛盾在地化解从根本上消弭了基层治理中国家意志和群众意愿之间的张力，这不仅为基层治理现代化提供了根本的价值旨归，也契合国家治理的目标取向。

五、结语

基层治理的本土创新实践是国家治理现代化的重要动力。基层矛盾在地化解作为中国国家治理的重要技术，有力推进了中国式现代化进程。本文以历史传统、现实指向、治理价值为研究思路，从国家治理的宏观视角对基层矛盾在地化解作出全景式阐释。基层矛盾在地化解在继承传统基层治理经验的基础上精准地锚定了国家治理现代化的时代定位和社会需求，充分调动了正式制度和非正式制度的治理资源和优势，建构了既有秩序又有活力的治理模式，展现出独特的国家治理价值。作为极具生命力和现实效用的治理技术，基层矛盾在地化解是大国治理情境下塑造和谐稳定社会秩序的有益探索，蕴含深厚的历史逻辑、严谨的理论逻辑与丰富的实践逻辑。进一步看，中国特色的基层治理之所以能够为实现中国之治提供助力，是因为它体现了中国国家治理方法论，即坚持中国共产党的全面领导、坚持以人民为中心的价值、以制度自主性和内生性的特征设计治理的模式和方法，实现传统继承性和时代创新性的有机统一。

随着中国基层社会的不断发展，基层治理的创新模式如雨后春笋般涌现，形成具有国家治理内核与地方特色的治理经验。中国本土的基层治理实践是提炼中国国家治理自主话语体系的来源，这需要对历史传统的精准把握、对现实实践的真实描摹、对一般规律的科学探寻。从政治学的视角看，分析基层治理经验，不仅要从微观的角度描摹其具体内容和价值，而且要从国家治理的宏观视野发现和提炼出具有普遍性、推广性的整体治理经验。国家治理是一个复杂的系统，基层社会每一个细胞出现问题，都可能会牵一发而动全身地产生不确定的结果。故而，国家层面的善治前提是基层社会中的每一个细胞都能够得到良好治理。与此同时，基层治理的创新经验也可以通过学理化研究，从技术、方法、机制等层面为国家治理提供新的思路。治理无小事，在中国式现代化进程中，何种治理经验与模式值得系统推广，既需要基层政府的不断试验探索，也需要学术界不断研究阐释，进而为构建中国自主的知识体系以及推进中国式现代化提供不竭动力。

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