于文豪：城市智慧高效治理的法治维度

党的二十届三中全会提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”。法治是城市智慧高效治理新体系的必备元素，是这一新体系形成和持续运行的“操作系统”和重要保障，要在健全完善这一新体系的过程中处理好若干法治关系。

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城市是人类文明演进的高级形态，法治是城市智慧高效治理的准绳与支撑。现代城市治理需要充分把握人口、经济、社会、文化生态等多方面的结构复杂性和流动性，回应城市空间的立体化与网络化、城市运行的系统化与智能化、利益主体的分散化与多元化带来的挑战，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

首先，城市智慧高效治理需要构建协同一体的治理主体，克服传统治理的部门化、分段式、单向度等弊端，打破治理垄断，实现政府部门之间和地方之间的规则协同、标准协同、信息协同，促进社会主体和市场主体参与规则制定、充分表达诉求、承担公共责任。法治有助于实现政府机构职能优化协同，建立多元共治的治理结构，形成稳定持续的治理基础框架。

其次，城市智慧高效治理需要构建实时立体的风险防控体系，有效应对人口、资源、技术、制度在有限空间内高度聚集和非线性互动所带来的风险隐患，实时处置矛盾的多维交织与动态演化，同时也要防范技术失控、算法偏见、数字鸿沟等“智能风险”。法治有助于构建系统完备的传统风险和非传统风险应对机制，实现风险隐患的可感可知、可观可控，规训技术理性。

最后，城市智慧高效治理需要构建全面持续的创新支持机制，平衡治理创新中自由与秩序的张力，加强跨部门、跨领域数据共享，推动物联网、大数据、人工智能等技术的普遍应用，实现治理工具的持续优化。法治有助于为数据应用、技术迭代和多主体协作提供规则保障，为智慧高效治理提供合法性来源，促使其始终服务于公共利益。

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城市智慧高效治理已经形成覆盖公共安全、政务服务、民生服务、交通管理、城市规划、医疗与公共卫生、应急与灾害防控、能源与低碳管理、环境监测与污染治理等领域的诸多典型场景。这些场景是数据驱动、技术赋能与制度创新多重变革的结果，蕴含着丰富的法治需求。

自动化行政是智慧高效治理中最为常见的场景之一。自动化行政是由数据驱动而超越个体经验局限的系统化治理方式，本质是利用数字技术替代人类完成重复性、标准化工作，以技术手段优化行政流程。自动化行政面临的首要法治挑战是个人信息和隐私保护问题。自动化系统可能批量收集个人信息，包括人脸、虹膜、指纹、掌纹、声纹等生物识别信息。在公共安全、交通管理等领域，运用人脸识别等技术拍摄个人违法行为已有普遍应用，此时要恪守依法行政原则和比例原则，并提供可行的救济渠道。其次，自动化决策要有合法性。运用自动化系统作出影响个人权益的决策，如作出受理或不予受理决定、许可或不予许可决定、处罚决定，其算法应当接受审查，说明自动化决策逻辑以满足透明性要求，而相对人有权请求人工复核决策结果。最后，自动化行政需要明确责任归属。自动化行政涉及行政主体、技术供应者、技术应用及审核人员等多方主体，对于系统错误、数据泄露或决策错误等问题，在具有技术可归责性时可将部分责任转由技术供应者承担，但仍应以谁控制谁负责为主要归责原则，这对行政主体的技术审查和监督能力提出了更高要求。

大数据分析是智慧高效治理体系的基础支撑技术。大数据分析是面向未来的预判式治理方式，实现了治理工具由“问题响应型”到“风险预见型”的转变，本质是通过既有数据的收集、整理、分析，发现同类事物的运行规律，提出针对性的治理举措，核心目标是通过对海量数据的深度挖掘与解析，预测社会运行和个人行为的趋势并作出应对。与自动化行政一样，大数据分析也面临个人信息和隐私保护问题，尤其是过度收集非必要信息、以非法手段收集信息。在数据处理、流通等环节，大数据分析还面临算法歧视、数据权属等问题。尽管通过个人信息的交叉比对可以更好“画像”从而辅助决策，但过度画像会导致人格物化，可能侵犯人的尊严和人格权，颗粒度过细的画像还会导致“数字孪生”，可能产生道德伤害。国家机关对个人或群体的“政务画像”不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。大数据分析还存在预测概率偏差问题，可能导致错误决策和歧视性后果，特别是会侵害边缘群体利益。

数字技术与传统产业的结合不断催生新生产工具，正在成为智慧高效治理的新场景。以无人机为代表的低空航空器正在成为城市智慧高效治理的重要工具，正在推动城市治理从科层化、平面化、静态化、碎片化向扁平化、立体化、动态化、系统化转型。在公共安全、应急救援、城市管理等领域，无人机能够实现立体化巡逻监控和隐蔽空间探查，实现灾害现场快速评估和物资投送，实现精细和实时的环境与市容市政管理，正在成为必备的空中智能终端和移动治理平台。无人机应用于城市治理需要克服新的法律风险。在空域管理方面，需要处理好低空空域的所有权、使用权等法理问题，构建统一的空域管理制度。在隐私保护方面，要遵循个人信息处理的最小必要原则，非必要不采集生物识别信息，避免非法监控以及隐私信息的泄露与滥用。在使用频次方面，要合理平衡多种治理工具的关系，避免单纯或常态化依赖某种特定技术手段。

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城市智慧高效治理是治理范式的重大创新，是城市治理体系和治理能力现代化的深刻革命。深化对城市智慧高效治理的规律性认识，就要坚持法治原则，把握变革与稳定、发展与安全、虚拟与现实、平面与立体、立法与执法、专责与协同、预防与处置等维度，处理好几对重要的法治关系。

第一，政府与社会的关系。城市智慧高效治理应当坚持党的领导、政府主导、社会协同、公众参与。要坚持党的全面领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。要处理好政府与市场的关系。政府要有为，加强顶层设计和方案实施，依法履行职责，规范权力运行，创新行政方式，提高行政效能。市场要有效，发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善治理服务市场化供给机制，推动治理工具创新。要深化社会协同和公众参与，发扬人民群众首创精神，保障市民对城市治理的知情权、参与权、监督权，提升民众获得感、幸福感、安全感。

第二，技术与价值的关系。城市智慧高效治理应当构建技术理性与价值理性相统一的治理体系，塑造“负责任创新”的技术伦理范式。要加强数字技术的创新和应用，这不仅是新质生产力的关键环节，而且是城市治理体系迭代升级的动力保障。城市的核心是人，城市智慧高效治理的最终目标是人的自由全面发展。要坚持以人为本，任何时候都要以技术实现人的价值，而不是相反。

第三，效率与公平的关系。城市智慧高效治理应当超越效率与公平的线性对立，避免将效率或公平作绝对化处理，在高质量发展中实现二者的动态平衡。要发挥智慧高效治理的效率优势，让数据多跑腿，高效办成一件事。要在效率实现的同时纳入公平元素。在算法设计中设置公平权重或公平参数，使数据处理内含公平基因。拓展公平的内涵，不仅强调物质权利公平，而且强调数字权利公平。

第四，人类与人工智能的关系。城市智慧高效治理应当克服人类与人工智能的替代博弈，在保持人类主体性的前提下，构建人机价值互认、认知互构、能力互补的新型治理生态。要坚持人类在智慧高效治理体系中的价值判断权和最终决策权。自动化决策只能适用于结构化决策和部分半结构化决策，非结构化决策必须由人类主导。人机权力共享、风险责任共担只能在特定场景下有限适用。要提升智能的可信性，智能体要遵循向善、无害、公平、透明运行、人类能动的基本准则，以增强人类能力而非替代人类为目标。要探索构建人机协同的城市智慧高效治理系统，实现人类智慧与人工智能的融合发展、同向共生。

作者系中央财经大学法学院教授

来源：《中国社会科学报》2025年4月8日第5版