近两年来，中国经济疫后复苏进程虽有曲折，总体呈现回升向好态势，同时也面临着需求不足的压力。需求不足不是投资不足，是消费不足。从国际比较看，中国居民实际最终消费占国内生产总值（GDP）比重较全球平均水平低约20个百分点。用购买力平价口径，和经济合作与发展组织（OECD）国家在与中国大体相同发展阶段比较，中国的家庭消费、服务消费和最终消费有1/4至1/3差距。所以，现阶段中国的消费不足，不是平均水平上的一点偏差，而是一种结构性偏差。
原因是多方面的，包括基本公共服务水平总体偏低且内部差距很大；城市化水平偏低、质量不高；收入分配差距较大，中等收入群体规模偏小；还有国家资产负债表中政府持有资产占全社会净资产比重较高，资产收益主要用于储蓄投资等。
对目前的消费不足，不能泛泛而论，要明确重点和痛点：第一，从消费内容看，主要是服务消费不足，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等与基本公共服务相关的发展型消费不足。第二，从人群上说，城市居民面临教育、医疗、住房“三座大山”的压力，但缺口最大的还是农村居民，重点是近三亿农民工、近两亿进城农民工。第三，从体制机制政策看，实质上还是由来已久的城乡二元结构问题，要通过以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展为主线的结构性改革找到破题之道。
当前中国经济面临诸多问题，包括价格低迷、名义增长低于实际增长、债务负担重、城市白领阶层消费降级、产能过剩等，根源都指向终端需求不足。解决消费比重过低问题，把终端需求提到合理水平，就有了经济运行的源头活水，经济全局才能活跃起来，诸多由于终端需求不足引起的问题就会迎刃而解。这可以说是解决当前需求不足问题的第一性原理，通俗地说，是解决需求不足问题的“牛鼻子”。把刺激政策资金用在这个地方，将会事半功倍。
今年《政府工作报告》把大力提振消费摆在工作任务之首，对解决消费不足问题高度重视。问题是如何才能提振消费。一种思路是着力解决老百姓不想消费、不敢消费、不会消费的问题，如直升机撒钱、补贴消费等，主要通过促销增加消费。这种办法短期内是有效的，比如，这个月发钱了、补贴了，消费指标一般是会变得好看的，但下一月怎么办？不具有可持续性；发钱补贴也会给到亿万富翁手里，这对他们是没有意义的，精准性不够；即使到了低收入阶层手里，多买几个面包也是好事，但对他们真正需要解决的教育、医疗、住房、社保等问题则无济于事。
另一种思路是推进结构性改革，试图解决一些深层的体制性结构性问题，目标是使消费潜力最大的那部分低收入阶层增强消费能力，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等发展型服务消费；不是一次性的，要有持续稳定增长的制度安排。这方面要做的事情很多，有两个重要领域：一是提高以农民工为重点的低收入阶层的基本公共服务水平，以此带动他们的服务消费；二是推动城乡之间人员、土地、资金等生产要素双向顺畅流动，解放城乡融合发展中的社会生产力，带动中国的第二轮城市化浪潮。
总的来说，我们当下面临的是一个经济增长方式转型问题，要由以往的投资和出口为主驱动的经济，转向创新和消费为主驱动的经济。消费结构性偏差的短板是一个很大挑战，解决好了就能转化为重要机遇，就能提供或许并不亚于房地产曾经提供过的新增长动能，从而为中国经济持续稳定地中速增长提供支撑。
作者：国务院发展研究中心原副主任、研究员 刘世锦
来源：《清华金融评论》2025年第4期
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