张骥：百年未有之大变局下安全与国家治理形态的变革

摘要：世界百年未有之大变局加速演进，国际秩序正在经历“再国家化”、地缘政治回归、大国竞争强化和集团化、意识形态重新突出等重大变革。这一系列变革表明，与冷战后所形成的国际秩序相比，安全在国家治理中的作用和地位全面提升，进而引发了国家治理形态的重大变革，对冷战后形成的政治学理论和国际政治理论提出挑战。国家治理形态的变革集中体现在国家治理中的三对基本关系上：安全与发展的关系；安全与开放的关系；安全与和平的关系。中国在国家治理和对外关系的实践中创造性地发展了处理这三对关系的理论逻辑和实践逻辑，形成和实践了总体国家安全观。总体国家安全观是中国为处理好安全与发展、安全与开放、安全与和平这三对基本关系而贡献的重大理论成果，彰显了中国智慧和中国方案，为各国治理百年未有之大变局下的安全问题提供了借鉴。

安全是国家治理中最基本的问题，也是国家治理要实现的最基本的目标。在不同的历史时期和社会条件下，安全在国家治理中的地位和作用不同，国家治理所面临的安全问题和挑战也不尽相同。国家治理所面临的不同基本问题的关系及解决这些基本问题的不同方式构成了不同的国家治理形态。世界进入百年未有之大变局后，国际秩序发生了极其深刻的变革，安全在国家治理、国际关系和全球治理中的地位和作用，以及作用方式都发生了重大变革，使得国家治理的形态也发生了重大变革，对传统的国家理论、国家治理理论和世界政治理论提出了挑战，尤其是对冷战后形成的政治学理论和国际政治理论的挑战更甚。

进入新时代的中国创造性地发展了处理安全与发展、安全与开放、安全与和平这三对基本关系的新的理论逻辑和实践逻辑，形成和实践了总体国家安全观。总体国家安全观的提出是中国自主知识体系构建的重大理论成果，其实践是中国式现代化成功实践的重要组成部分。百年未有之大变局的深化对国家治理和全球治理不断提出新的安全挑战，中国需要通过创造性的实践为解决当今世界的安全问题作出新贡献。

百年未有之大变局下的国际秩序变革

习近平早在2017年前后就提出世界进入“百年未有之大变局”的战略判断。伴随着特朗普当选美国总统、新冠肺炎疫情席卷全球，以及俄乌冲突、巴以冲突的爆发，国际上才逐渐形成关于世界处于重大变革之中的普遍认识。近几年来，马克龙、朔尔茨、岸田文雄、黄循财等各国领导人纷纷提出国际秩序巨变的观点。2023年10月，普京指出，“国际形势的演变完全印证了习近平主席作出百年未有之大变局的战略判断”。

中国对于大变局的认识也在不断深化。2020年8月，习近平在经济社会领域专家座谈会上提出，“世界进入动荡变革期”。2022年3月，习近平在同拜登视频通话时指出，“和平与发展的时代主题面临严峻挑战，世界既不太平也不安宁”。2022年10月，党的二十大报告作出了“世界进入新的动荡变革期”和“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”两个重要论断。2023年12月，中央外事工作会议指出，“世界大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开”。2024年5月，习近平同普京小范围会晤时进一步提出“国际大变局、大乱局”。

百年未有之大变局及其加速演进最集中地体现在国际秩序的重大变革上，可以从与后冷战时代国际秩序的对比中认识国际秩序变革的基本特征。

第一，在国际秩序行为主体和主体间基本关系方面，呈现“再国家化”的显着趋势。经济全球化是后冷战国际秩序的最主要特征，全球化快速发展，主权国家的边界“模糊”，国际制度和国际组织的作用强化。一些理论流派甚至指出主权国家已然过时，提出“没有政府的治理”。在国家治理层面，呈现强调社会作用，淡化、矮化国家和政府作用的趋势。百年未有之大变局下，主权国家重新回到国际政治和国家治理的中心，国家间的边界重新变得清晰甚至被强化，国际制度和国际组织的治理有效性大大下降，国家的作用重新被重视。新冠肺炎疫情进一步暴露和加剧了这一趋势。作为全球化推动者及现存国际制度主要构建者的美欧国家（尤其是美国）也在“退回”到国家路径。

第二，地缘政治回归趋势显着。经济相互依赖的强化和地缘政治重要性的下降是后冷战国际秩序的又一主要特征，在处理国家间关系时，对经济发展和贸易繁荣的追求超过了对地缘政治和意识形态的考量。百年未有之大变局下，国家间地缘政治竞争的兴起打破了相互依赖带来稳定和繁荣的“定律”，换之以对经济安全、经济自主的强调和贸易保护主义的兴起。对外依赖和国际产业分工被视为不安全的来源，冲突与对抗重新成为一些国家维护本国利益的行为模式。西方国家不再将新兴市场国家的实力增长视为“自由世界秩序”拓展的结果，而将其视为地缘政治的竞争。美俄地缘政治矛盾不断升级，迫使“中间”国家“选边站队”，强化了地缘政治竞争和对抗。

第三，大国竞争强化，集团化趋势加强。冷战结束后，国际秩序总体上朝去集团化的方向发展。百年未有之大变局下，伴随着国际政治的“再国家化”和地缘政治的回归，大国间的竞争关系从原本的经贸领域不断扩大到政治、安全、战略领域，并进一步渗透到科技、文化和教育领域，形成全面性和系统性的战略竞争关系。集团化趋势也在不断抬头。美国进一步收紧了对联盟体系和盟国的控制，操纵以意识形态和政治制度划线的对抗。大国的竞争和对抗关系还在部分地区演变为代理人的对抗甚至局部战争。广大南方国家也在一定程度上谋求团结自强。

第四，意识形态重新突出，文明冲突和对抗趋势上升。冷战结束后，美西方国家推动新自由主义在全球急速扩张，形成了单一意识形态的全球霸权，也在一定程度上掩盖了文明、宗教之间固有的矛盾。百年未有之大变局也是观念结构的巨大变革，意识形态领域的矛盾和竞争被激发和释放。新自由主义的对外影响和吸引力下降；非西方国家经济的快速增长和社会发展的巨大进步直接挑战了西方制度和意识形态的所谓“普世性”和优越性。后现代主义催生的文化叛逆性、文化个性化与传统文化发生激烈的矛盾和冲突，为民粹主义、宗教极端主义及其他极端思想提供了社会土壤。各种意识形态之间、宗教之间、文明之间的竞争与冲突呈现出升级的趋势。

国际秩序的一系列重大变革对冷战结束以来流行的国家理论、国家治理理论和世界政治理论提出了重大挑战。这些理论大部分建立在主权国家地位相对下降、发展问题突出、新自由主义意识形态全球扩张的基础之上。安全在国家治理和全球治理中作用和地位的全面提升，带来国家治理形态的重大变革，集中体现在国家治理中安全与发展、安全与开放、安全与和平这三对基本关系上。

安全与发展的关系

发展和安全是国家治理两大永恒的基本主题，国家治理就是追求国富和邦安。发展和安全的关系也是国家治理中永恒存在的基本矛盾，对发展目标和安全目标关系的调整是国家治理需要处理好的基本关系。基于对发展与安全关系的调整，形成了不同的国家治理形态。百年未有之大变局下，国家治理形态的变革首要体现在发展导向的国家治理向发展—安全导向的国家治理变革，国家的形态也从发展型国家向发展—安全型国家、安全—发展型国家甚至安全型国家转变。

冷战结束后，对世界大部分国家而言，发展问题、经济问题成为国家治理的中心议题。国家间的竞争主要体现为以经济实力为核心的综合国力的较量。改革开放后，中国确立了以经济建设为中心的国家发展战略。这一时期所形成的政治学理论、国家治理理论是以解决发展问题为核心的，可以称之为发展政治学，这一时期大部分国家的治理形态可以称之为发展导向型的国家治理。

随着安全问题重新回到国家治理的中心，国家面临着从过去主要解决好发展问题到必须同时解决好发展问题和安全问题的状况。国家治理能力的现代化必须同时面对发展的问题和安全的问题。同时，国家面临的地缘政治风险显着上升，国家间的竞争从过去以经济竞争为核心转向经济、安全的全方位竞争。对于那些面对严重安全威胁甚至处于内部或外部战争之中的国家而言，安全问题已经成为国家治理中压倒一切的问题。国家治理的形态从发展导向型向发展—安全导向型、安全—发展导向型甚至安全导向型转变。今天的政治学、国家治理理论必须同时解决好发展的问题和安全的问题，向发展—安全政治学转变。正是在这样的意义上，我们能够理解国家安全学一级学科的生成。

总体国家安全观的提出正是基于中国对国家治理所面临的新态势的把握。中国更加科学和辩证地认识和把握发展、安全这两个国家治理的核心命题之间的关系，提出了国家治理要解决好“发展和安全两件大事”，提出“统筹发展和安全”的重要思想和方法论。这是对国际秩序变革后国家治理规律新的探索、对国家治理理论新的突破。

2014年4月，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，指出“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”。2014年11月，习近平在中央外事工作会议上进一步提出“统筹发展安全两件大事”。2017年10月，党的十九大报告提出，“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”。如果说此前关于统筹发展和安全的思想主要针对国家安全与外交领域，那么到了2020年10月，党的十九届五中全会首次把“统筹发展和安全”纳入“十四五”规划的指导思想中，意味着其开始成为统筹经济社会发展的指导思想。2023年12月的中央经济工作会议将“必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰”作为做好新时代经济工作的规律性认识。2024年7月，党的二十届三中全会将处理好发展和安全的关系作为进一步全面深化改革需要把握的五个重大关系之一。“统筹发展和安全”从国家安全领域的指导思想发展为对新形势下国家治理的总体认识和把握，与时俱进地调整国家治理中发展与安全的关系。这一思想也被贯彻到新一轮党和国家机构改革的制度设计中，在国家治理体系和国家治理能力两个系统中全方位地调整发展与安全的关系。

安全与开放的关系

和安全与发展的关系相伴随的，还有安全与开放的关系问题。就中国而言，过去的国家治理主要是在一个相对独立和封闭的条件下来解决国家安全的问题。这并不是说中国与外部世界的关系是封闭的，而是中国只要把自身的安全问题解决好了，中国的国家安全就能够得到基本的保证。随着冷战两极结构的解体，合作主义成为国际关系的主流，中国积极融入经济全球化的进程之中，西方国家也对中国奉行以“接触”为主导的战略，中国的外部环境大为改善。在这种情况下，中国只要把国内的事情解决好，就能够解决基本的安全问题。

百年未有之大变局下，中国面临在开放状态下解决安全问题的新挑战。总体国家安全观的提出，即是在中国与世界关系，特别是安全关系深刻变革的情况下，在开放中解决安全问题的新探索。今天中国国家治理所面对的国家利益和国家责任都已经远远超出了中国的地理边界和领土范围，中国今天所面对的安全问题已经不仅仅是解决好中国自身的问题就能够解决的。

一方面，中国的海外利益大大拓展，开放条件下的海外权益维护成为国家治理的新领域。特别是随着共建“一带一路”倡议的推进，海外权益的规模和范围大为拓展。另一方面，随着全方位对外开放格局的形成，外部安全问题对中国的影响和威胁也在日益深入，传导速度更加迅捷，国家治理和全球治理的界限日益模糊。开放条件下的国家治理还要解决好跨越边界的安全问题。为了有效应对这些新的安全挑战，中国在国家治理中引入了涉外法治的新范畴，强调加强涉外法治建设，加快涉外立法步伐，全面探索涉外执法、涉外司法、涉外守法和涉外法律服务的改善和强化。

百年未有之大变局下，中国的国际责任空前提升。随着实力的迅速增长和国际地位的不断提升，当今世界面临的所有重大安全挑战的应对，几乎都离不开中国的参与和贡献。中国提出“共同、综合、合作、可持续”的新安全观，以“普遍安全”为核心内容之一的人类命运共同体理念，以及全球安全倡议，不断探索解决当今安全问题、参与和引领全球安全治理的新理念与新路径。以构建人类安全共同体为核心的安全治理理念，体现了中国对开放条件下解决安全问题的理论创新。中国也更加积极地供给地区性和全球性的安全公共产品，日益成为全球安全治理的重要参与者。

安全与和平的关系

安全问题的终极形式是和平与战争的问题。冷战结束后，国家间关系的主题和国际政治的主题从和平与战争的问题转变为非传统问题、低政治领域的问题以及非传统安全问题，高政治领域的问题让位于低政治领域的问题。经济、社会、文化、生态等问题成为国家间关系和国际政治的主要议题，以应对这些议题为目标的全球治理观念和实践兴起。非传统安全的治理成为安全治理的主题。

百年未有之大变局下，传统安全问题和非传统安全问题交织叠加、相互渗透和转化，国家治理和全球治理面对传统安全问题与非传统安全问题的双重挑战。

冷战后形成的安全理论、国家治理理论和全球治理理论，都是在高度重视非传统安全问题的基础上，以治理非传统安全问题为核心而形成的。世界上大部分国家在国家治理中也主要围绕非传统安全问题展开，国家治理能力体现在对非传统安全问题的治理上。百年未有之大变局下，战争与和平的问题也已经非常现实地摆在世界各国面前，对国家治理理论和治理形态都提出了严峻挑战。

对中国而言，还面临能否和平发展的问题。在近代历史上，大国的崛起多与战争相关联，其根本原因在于资本扩张逻辑对瓜分市场、势力范围和殖民地的强烈需求。中国是殖民扩张和霸权主义的受害者，明确宣示不走殖民掠夺的老路，不走国强必霸的歪路，做出了通过和平发展实现民族复兴的战略选择。但中国的和平发展仍面临着国际政治霸权的威胁、因国际权力分配格局改变所产生的压力和阻力，以及世界总体和平与战争态势的制约。

当前，影响地区和世界和平的因素仍在不断积累。我们需要进一步深化对安全与和平关系问题的研究。和平与发展的时代主题究竟有没有发生根本性变化，和平的条件、保障和平的机制与手段、和平的社会基础和思想文化基础发生了什么样的变化，在百年未有之大变局的时代条件下如何确保国家的和平与世界的和平等，这一系列问题都需要进一步回答。

张骥，复旦大学国际关系与公共事务学院教授

摘自：《南京社会科学》2025年第4期