王建芹：特别权力关系理论视域下中国共产党治理逻辑的法治化转型

摘要：特别权力关系理论作为一种以特权属性排除法律普遍适用的特殊法律关系框架，其现代转型的关键在于平衡公共利益目标与法治原则的张力。该理论在解释中国共产党党组织与党员间的权利义务关系配置时展现出独特解释力，其内在逻辑与全面从严治党的实践机制存在理论耦合性。在执政党与国家社会互动维度，特别权力关系为解析“领导党-执政党”双重宪制角色下的治理逻辑提供了新范式，其适用性受到“党在宪法法律范围内活动”宪法原则以及党章规范的双重制约，且须与“四个善于”的治理要求达成价值统合。中国共产党党内法规制度体系兼具制度刚性与治理效能，通过构建程序正义的规则闭环、权力行使的合比例性标准、权利救济的复合机制等法治化路径，实现了纪律刚性约束与法治基本原则的结构性融合。这种治理模式的创新性发展，既赓续了政党治理的传统组织基因，又通过规范体系的现代化转型，彰显了中国特色社会主义法治体系的制度优势。

关键词：特别权力关系；中国共产党；党内法规；治理逻辑；法治化

中国共产党党内法规作为规范党内关系与治理活动的制度体系，具有法律保留原则下的独立性、严于国家法律的惩戒性、义务本位性以及救济机制的内部性等特征。党的十八大以来，党内法规的规范化、制度化和体系化程度不断提高，在增强政党治理效能和法治化执政能力方面取得了显着成效。随着全面深化改革和法治建设的深入推进，党内法规也面临着学理和实践层面的挑战。一方面，党内法规基于权利义务配置特性，对党员权利的限制性规定在事实上构成对党员权益的减损，与传统法理中的权利保障原则存在价值调适需求；另一方面，党内法规的制度外溢效应使其规范效力得以延伸，对党外主体、党外事务和社会关系产生了间接调整作用，从而引发与国家法律体系的规范竞合，由此产生的制度位阶争议亟待理论回应。这种双重规范困境不仅关乎党内法规的正当性基础，而且涉及中国特色社会主义法治体系的结构性整合，是当前学术理论研究的核心论题之一。

笔者认为，特别权力关系理论为解析党内法规的调整对象与政党的关系提供了重要的理论视角。这一理论框架对两类核心关系具有独特的解释力：一是党组织与党员之间的内部从属关系；二是作为领导党和执政党的中国共产党与国家政权组织之间的政治法律关系。从理论分析维度来看，特别权力关系理论的应用有助于系统解读党内法规的四大本质特征，即规范属性的复合性、适用场域的双重性、效力层级的差序性以及权利保障的平衡性。这种理论工具的运用，不仅能够揭示党内法规制度运行的内在法理逻辑，而且为其规范化、科学化发展提供了体系性的理论支撑，尤其为新时代中国共产党治理逻辑的法治化转型展示了新的研究视角。需要特别指出的是，特别权力关系在中国语境下的理论调适须呈现三个维度的创新：一是实现理论范式的转换，即剥离原初理论的封建依附色彩，建构具有中国特色的新型“政党-政权”关系理论模型；二是革新价值取向，在保持规范体系独立性和严格义务本位传统的同时，系统嵌入党员基本权利保障机制；三是拓展功能边界，突破传统内部规范的局限，通过法治化路径构建党规国法的衔接协调机制。这种理论创新既植根于中国特色社会主义法治体系建设的实践需求，也体现了中国共产党依规治党的制度自觉。

一、从行政法到党内法规的拓展与重构：特别权力关系理论的中国式嬗变

特别权力关系是行政法的核心概念之一，指在特定组织内或特定情境中，行政主体为实现特定公共管理目标，依据法定职责与特定相对人形成的一种不对等法律关系。其制度内核体现为双重独立性：既通过自治规范构建封闭管理体系，又形成与普通法律秩序相对隔离的独立规制场域。当代行政法治实践中，特别权力关系主要呈现三种规范形态：一是公共服务从属关系，以国家机关与公职人员（公务员、军人等）之间的职务法律关系为典型；二是教育管理权义关系，以学籍管理制度、纪律处分机制与教学自治体系为支撑；三是强制监管支配关系，主要表征为监狱机关与在押人员、强制隔离机构与被监管者间的管束关系。特别权力关系的法理构造体现为权力主体与相对人之间权力义务的结构性失衡，即权力主体具有单方意志的优位性，享有对相对人的显着优势地位并对其拥有概括命令权，权力主体有权在法律法规没有明确规定的前提下，通过内部规则为相对人创设强制性义务并限制其某些基本权利。对于违反该义务的相对人，权力主体可以施行惩戒，且此类惩戒原则上不适用于司法审查，只能从其内部寻求申诉型救济。在当代，特别权力关系理论呈现功能性重构趋向：以维护重大公共利益为价值导向，公权力主体基于法定授权取得的“权利限制权”获得正当性确认。该制度框架虽涉及相对人基本权利的部分克减，但通过建构“目的-手段”合比例性审查机制，将权力行使严格限定于实现公共治理目标之必要限度，形成权力扩张与权利保障的动态平衡格局。

国内学界对特别权力关系理论的研究总体呈现出“批判性继受”的特征，即在理论移植过程中既秉持批判性反思的态度，又注重创造性转化。研究者普遍承认该理论对中国行政体系中的特殊治理场域（如公务员军人管理、监狱惩戒、高校自治、公共卫生管理等）具有现实解释力，主张在涉及重大公共利益或需要专业判断的领域保留必要的行政自主空间，强调过度司法化可能导致的治理效能折损，但也指出传统特别权力关系理论存在法治缺位的根本缺陷，故而现代行政法治需通过引入法律保留原则、比例原则等审查机制逐步突破该理论的桎梏，在兼顾管理效能的同时强化对特别权力的程序性控制，以实现公共利益与个体权利的结构性平衡。在我国，随着近年来司法实践层面的实质性突破，特别权力关系理论的适用范围和内涵发生了显着变化。首先，行政诉讼受案范围经由2018年我国《行政诉讼法》的司法解释实现了结构性拓展，将高校学位授予、公务员招录等传统“内部行政行为”纳入司法审查，打破了传统特别权力关系理论中对这些行为的司法豁免。其次，最高人民法院通过第38号指导性案例（田永诉北京科技大学案）确立了“程序正当性审查”标准，认定高校退学处分需遵循正当程序。但同时强调司法仅审查程序合法性，不干预学术评价，体现了有限审查的边界。这一案例力图在维护管理自主权与保障相对人基本权利间构建平衡机制，从总体上看，法院尝试以“程序合法性审查”介入部分内部管理领域，但在实体裁量方面仍秉持谦抑原则。再次，我国《监察法》《监察法实施条例》《公职人员政务处分法》的出台，明确将公职人员纪律处分纳入法定救济渠道，标志着特别权力关系领域权利保障体系的实质性完善。概括而言，特别权力关系理论的发展正经历范式转换：从单纯强调管理效率的单一维度转向构建“法治化特别权力关系”的复合框架。其原理在于，“现实生活中公共权力主体与特定相对人之间的关系并非一般的法律关系所能概括，在实证法上有必要对特殊法律关系中的特殊主体进行特别的制约，以便实现更重要的公共利益”。在此基础上，学界主张建立分层治理机制——在基础法律关系层面贯彻全面法治原则，在具体管理关系中保留适度的行政裁量空间，同时构建类型化的司法审查标准体系。事实上，尽管我国宪法文本未明确引入特别权力关系概念，但在行政审判实践中，对于具有“特别权力义务内容”的内部管理行为，司法机关往往采取有限审查原则（目前主要涉及程序正当性审查），这实质上体现了特别权力关系理论的运用。这种理论和实践创新既避免了传统特别权力关系理论的权利真空弊端，又克服了普通行政诉讼规则在特殊管理场域的不适配性，为中国特色行政法治理论体系的建构提供了支持。

当代特别权力关系理论的解释范畴不仅适用于传统行政法领域，而且可以延伸至现代社会治理的多元场域，典型的如政党组织、行业协会、社团组织等自治组织的内部治理关系中，都体现了特定主体之间基于特殊身份或地位而形成的特殊管理关系，同样存在由特别权力关系进行调整的制度要求。这种基于成员身份而形成的特定从属关系形成了独特的内部治理秩序，构建起了具有闭合性的内部管理结构，在保障组织自治权、实现专业治理目标方面展现出一定的制度合理性。

回归本文主题，特别权力关系理论框架对阐释中国共产党在推进中国特色社会主义事业发展中形成的两类基本关系，即党内治理关系与党外领导执政关系，展现出独特而深刻的分析价值。近年来，特别权力关系理论在党内法规基础理论研究中，作为分析范式的价值日益受到学界关注。该理论不仅为阐释党内法规的独立规范属性与效力边界提供了学理依据，而且为其与国家法律体系的衔接互动奠定了理论基础。现有学术研究主要从理论范式、效力基础与治理逻辑三重维度构建党内法规特别权力关系的论证体系。在理论范式层面，基于党组织与党员间政治契约形成的特殊服从关系，党内法规体系呈现出独立于国家法的自洽性特征。这种以身份依附性为本质的特别关系范式，与传统行政法中政府与公务员、公立学校与学生等特别权力关系具有同构性。在效力基础维度，党的政治领导权构成党内法规的宪制根基，党员身份契约形成权利义务关系的合意基础，而组织纪律的刚性约束赋予其执行保障。这种“三位一体”的效力生成机制，通过权力来源的层次性建构，为“党纪严于国法”的实践命题提供了法理支撑。在治理逻辑层面，党组织科层结构的运行机理决定了党内法规的权责配置本质上是特别权力关系的制度表达。

然而，现有研究仍存在双重理论局限。一方面，在理论建构层面，研究视野多聚焦于党内关系的规范属性范畴，倾向于肯定特别权力关系理论对党组织与党员间从属关系的阐释优势。另一方面，关于党内法规“溢出效应”的学理探讨呈现显着分歧，不仅形成肯定论与否定论的二元对峙，而且延伸出直接调整说与间接调整说的多维论争。尤为关键的是，对于是否将以及如何将这种实然存在的制度效应纳入特别权力关系理论解释框架这一核心命题，学界至今尚未形成有效共识。

基于此，笔者试图从新的视角展开研究，并进行以下三方面的努力。首先，尝试对特别权力关系理论进行重构，建构起阐释中国共产党“领导党-执政党”双重宪制角色与政权组织间法律关系的新型分析框架。其次，力图揭示该理论框架的双重解释功能——既阐释党内法规对党组织和党员的直接约束效力，也系统论证党通过“结构嵌入-价值引领”机制实现宪法性领导权的治理逻辑。最后，突破传统“国家-社会”二元分析范式，构建契合当代中国“党政同构”治理特征的复合型理论模型。这种研究尝试旨在为党的领导权运行机制提供更为坚实的规范法理依据，开辟新的研究视角。

二、中国共产党党组织与党员特别权力关系的理论自洽

（一）中国共产党党员身份的双重法理建构

党组织与党员间的关系具有特别权力关系的典型特征。从主体构成看，党组织作为高度组织化的政治实体，凭借制度化的权威体系在党内事务中处于核心地位。党员基于政治信仰自愿加入组织体系，通过纪律承诺形成身份从属关系，这种双向选择机制构成了封闭型管理秩序的基础。这种基于价值认同建构的成员身份，本质上符合特别权力关系所要求的权力义务结构的非对等性。党组织依据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）及相关党规行使管理权力，党员则负有遵守组织规章的义务，这种法理型支配模式构成党内治理的制度基础。该运作机制不仅规范着党内政治生活的基本秩序，而且通过制度化服从机制实现了特别权力关系理论在政党治理场域的理论自洽。

党组织与党员间特别权力关系的建构以入党宣誓为程序起点，通过具有法律仪式性的合意承诺确立权利义务框架，这一关系本质上属于公法范畴。中国共产党作为领导党和执政党，肩负着领导国家和人民进行社会主义建设、实现中华民族伟大复兴的历史使命。这种使命决定了党组织对党员的管理、监督和约束具有公共性和政治性，已超越了一般私法主体之间的关系。但与此同时，党员基于政治认同自愿加入组织并让渡部分行为自由的行为，亦呈现出特殊的“政治契约”特征，法理上可以借鉴私法自治原则中的契约自由理念，即成员基于自由意志参与组织规则的形成。这种“契约”不是以追求私利为目的，而是党员基于对党的理念、宗旨和使命的认同，自愿将自己的部分行为自由让渡给党组织，接受党纪的严格约束。这种自愿性应当得到尊重和保护。在此意义上，作为领导党和执政党一员的中国共产党党员的入党宣誓行为构成具有法律意义的单方承诺。这种制度设计包含双重内涵：既包含对《党章》宗旨、纲领的自觉认同，也意味着对党内道德义务规范的主动承担，以及违反纪律时接受组织惩戒的预先承诺。同时，这一宣誓行为自然延伸出对以《党章》为根本的党内法规体系及纪律规范的全面遵循，形成涵盖成文制度与政治惯例的复合型义务体系。这种法理建构既彰显了党员与党组织关系的公法本质，又通过吸收程序正义与自愿承诺的法治要素，实现了政治属性与现代治理理念的动态平衡，为理解党内法规体系提供了兼具理论深度与实践张力的分析框架。

（二）党组织与党员之间特别权力关系的内在机理、价值取向与行为逻辑

首先，党的先锋队性质决定了中国共产党不同于一般意义上的政党组织或社团组织，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，这是对党的性质的集中概括。先锋队性质意味着党要实现长期执政目标，必须时刻保持党组织和党员群体的先进性。在长期执政条件下，保持党的组织和党员群体先进性必须坚持党员个体的先进性与党的整体先进性的统一。一方面，党的整体先进性，集中体现在“三个代表”重要思想的时代精神和时代特征中，体现在党的性质和宗旨、党所承担的历史使命、党在社会发展进程中的作用之中。另一方面，党的整体先进性不直接等同于党员的个体先进性，作为一个拥有9900多万党员的世界大党，党员来自社会各个方面，不同党员的工作生活经历、所处社会环境、思想认识水平、政治觉悟程度必然具有一定的差异。同时，党员之间、党员与党组织之间、党组织之间认识解决问题的思维方式、行为方式、工作方法同样会有一定的差异，党内政治生活、组织生活以及具体工作中的矛盾和分歧不可避免。因此，在民主集中制的基础上，为实现党的集中统一领导，保证党的团结和统一，保持党的先进性、纯洁性，党内政治生活中就必须形成一种绝对的权威和服从关系，必须将“四个服从”这一党的核心纪律切实有效地贯彻到党内生活中。党的先锋队性质和先进性要求决定了，只有严格约束和规范党员的思想、工作、学习、生活的方方面面，严格党内政治生活、严肃党的纪律，全体党员服从党的统一意志，才能够形成强大的执政力量，巩固党的执政地位。这也成为中国共产党党组织与党员之间“特别权力关系”赖以成立的内在机理。

其次，党的宗旨和奋斗目标具有崇高的公益属性，决定了党的组织目的与私法上各类组织的组织目的具有本质上的不同，由此也决定了党的组织对其成员主体身份的要求与私法上各类组织对其成员主体身份的要求存在根本性区别。党员加入党组织这一行为本身就意味着需要将人民利益、国家利益置于个人利益之上，在人民利益、国家利益与个人利益之间，牺牲一部分个人利益，是党员应当具备的基本品格。《党章》第2条明确要求：“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。”《党章》第3条要求：“坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益。”这意味着，党员的个体利益要服从于全党的整体利益。中国共产党与西方意义上政党最根本的不同，就在于中国共产党不是为少数人或特殊群体谋利益的组织，其自身也没有任何特殊利益，党的整体利益就是广大人民的最根本利益。在这一本质立场面前，“党内各项具体工作的开展，并不能像市场经济运行那样，依赖主体为增进自身利益而进行的自主活动，而必须依靠广大党员的无私奉献”。这也是党组织与党员之间特别权力关系得以成立的价值取向。

当然，中国共产党党员除了党员这一主体身份以外，同时还具有法律意义上的公民身份，与其他普通公民一样享有宪法法律规定的合法权利。然而，党员的主体身份与私法组织成员的主体身份最根本的区别在于，“党员个人利益之所以要得到承认和保护，并不是以满足党员个人的需求为目的，而是为党的事业整体提供必要条件”。也就是说，“在承认和维护党员正当利益的同时，决不能将其看作独立自存的私利，更不能将党员的个人利益与党的利益、人民利益对立起来，认为前者与后者间构成排他性的互斥关系”。它意味着党员的个人利益要服从于、从属于党的利益暨人民的整体利益，党员个人利益的增进和保护只能在维护党的整体利益前提下实现。

再次，鉴于党的执政地位，党员事实上分享了党组织的执政资源，例如，党员在为人民服务、参与公共事务方面，与普通公民相比具有更便捷的条件。因此，在充分享有组织赋权的政治优势与发展机遇的同时，党员必须接受比普通公民更严格的纪律约束、更高的道德标准和更重的公共责任。此种权利义务的对称性设计，既符合现代政治伦理的基本准则，也是保持执政团队先进性的必然要求。

最后，在我国，执政党党员与国家机构公务员身份重合度很高。就公务员身份来说，其与国家机关之间的关系通常被界定为特别服务关系或特别勤务关系，故而属于特别权力关系范畴。但随着现代行政法理论的发展，学界通过“双阶身份理论”实现了法律关系解构：在外部行政关系中，公务员作为国家机关的职务化身，其行为产生公法效力；在内部管理关系中，公务员则具备独立法律主体资格，享有申诉救济权利。这种二元划分使得公务员的非职务行为可豁免于绝对服从义务。但这一法理逻辑并不适用于执政党党员的身份属性。中国共产党作为使命型政党，其成员身份具有不可分割的整体性特征。党员无论是处于党内组织生活领域还是处于社会公共领域，始终作为政党的有机组成部分存在，这种身份建构超越职业属性而具有政治承诺性质。《党章》确立的“四个服从”原则和党内法规体系，从政治信仰到私人生活构建了全方位行为规范。这种制度设计的正当性源于政党作为政治组织的特殊属性——其不仅要求成员履职尽责，而且强调通过思想建设和纪律约束保持组织的先进性与纯洁性。这种全方位的纪律关系，正是新时代全面从严治党理论在组织建设维度的重要体现。这也是中国共产党党组织与党员之间特别权力关系得以成立的一个重要方面。

三、特别权力关系视域下中国共产党与国家政权组织间的政治法律关系

中国共产党的组织体系具有独特的政治属性，既不属于国家行政机构序列，也不同于传统政党组织或社会自治团体，而是构建起一种制度创新型公权力组织形态。这一政治特征根源于党作为中国特色社会主义事业领导核心的宪法定位，是其长期执政地位和全面领导体制在组织形态上的具体呈现。这种超然于常规政治架构之外又深度融合于国家治理体系的新型组织范式，体现了中国特色社会主义政治文明对现代国家治理模式的创新性探索。

（一）“本质特征”条款对党的领导权所蕴含特别权力关系之证成

党的领导权，即政党对国家和社会的领导权力。“从法理和政治角度看，中国共产党的领导权是当代中国的根本性、至高性、中心性政治权力。”我国《宪法》将其概括规定为：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在此之前，虽然党的领导没有被正式写入《宪法》正文，但在宪法表达及其宪制实践中始终居于核心位置，并体现在以《党章》为代表的党内法规的原则性规定和一系列具体规定中。这也就是学者主张的中国特色的“宪法+党章”复合宪制模式和“双重代表制”人民主权实现方式。据此，党作为人民主权的政治代表，对自身如何发挥政治主权代表的作用（即如何实施领导权）的问题拥有创制性立法权是具有根本法依据的。也就是说，作为党内法规的党的领导法规实际上发挥着宪法相关法的作用，是党对《宪法》进行政治性实施的重要成果。

随着2018年“本质特征”条款的写入，《宪法》文本对党的领导权及领导权所内含的特别权力关系具有了更强的证成力度，具备了更加严谨的法理基础和规范逻辑。首先根据《宪法》文本证成党在宪制意义上的领导地位，然后再通过宪制上的领导地位推导出党内法规的党外效力。也就是说，随着“本质特征”条款对党的领导权的直接确认，事实上赋予了“党的领导”以直接的宪法效力。在法理逻辑层面，《宪法》对这一特别权力关系的确认体现为：通过总纲条款的概括授权，赋予党内法规在党的领导事务中以直接约束效力，形成“宪法授权-党内立法-国家治理”的规范传导链条，这种基于宪法位阶的特别权力关系建构，有效弥合了党内法规体系与国家法律体系之间的规范鸿沟。

（二）宪法法律认可党的领导特别支配关系的存在

在一般法理框架下，政党的执政权通常被视为一种社会权力，与国家权力有本质区别，主要体现在缺乏对全体公民具有强制力和支配力的法律属性。然而，中国共产党在领导中国特色社会主义事业中展现出的强大的执行力和影响力，是具有实际控制力和支配力的。在中国特色社会主义政党体制下的“党和国家”语境中，“国家”的内涵已经发生了变化，这种变化意味着国家和政党共同组成了完整的“公权力”。故而，党的领导权不仅在特定范围内具有宪法效力，而且具有一定的国家权力属性。在这个意义上，由中国共产党全面领导所形成的权力关系及其性质非一般的法律关系所能概括，而是在一定意义上符合特别权力关系的基本特征。在对国家和社会事务的全面领导过程中，中国共产党领导权相当于一种特别支配权力，并且形成了对非党主体的“特别约束”，即党通过政治领导权、组织领导权和思想领导权，形成对非党主体（人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等）的约束性调整，且这种约束具有排他性，不受一般法律关系调整。

以党组制度为例，作为设立在各级国家机关、人民团体及非党组织领导机关中的特殊政治机构，党组通过“组织嵌入、身份同构、职权交叉”三重机制，构建起独特的政治传导系统。在法律维度上，这种非法律授权的政党组织架构，既保持了政党机构与国家政权机关的法定分野，又通过人员交叉任职、决策程序融合等方式实现实质性的政治领导；在组织层面，通过党组成员与行政班子的高度重合实现决策中的政治同构；在职权层面，依托重大事项请示报告制度形成实质决策权；在身份层面，领导干部“一岗双责”机制确保政治属性与专业属性的有机统一。这种制度设计既规避了党政不分的体制困境，又通过程序性安排将政府治理活动纳入党的政治过程，最终实现党的领导在《宪法》框架下的制度化运行。中国特色党组制度具有双重制度效能：既通过组织网络确保党的路线方针在治理体系中的贯彻实施，又借助法定程序实现执政意志与国家治理的制度化衔接，从而在法理层面构建起中国特色社会主义最本质特征的实现机制。这种独特的政治设计，展现了中国共产党将政治优势转化为治理效能的制度智慧。

实践中，党组领导作用的具体发挥，必须要接受党内法规的约束和调整。但对于国家政权机关和其他非党组织而言，接受党组领导的过程是排除了一般法律适用关系的行为。这也表明，党的领导关系虽然不属于典型特别权力关系形态，但其所具备的特别权力属性是不可否认的，即党总揽全局、协调各方的领导核心作用。这种特别权力源自党的领导权威，经过了历史实践的检验，是人民的自主选择，并在领导国家和社会事务中转化为一种特殊的领导（支配）权力。在此意义上，宪法法律实质上认可了这种实然的特殊支配的权力。

（三）作为特别权力关系重要体现的党内法规溢出效应

党内法规的溢出效应（学界亦称党外效力或溢出效力）作为政党治理与国家法治关系的核心命题，始终是学界争议的焦点。从规范属性而言，党内法规作为政党自治规范体系的制度载体，其规范效力本应严格限定于党内治理范畴，即以规范党员行为、协调党组织关系及处理党内事务为核心功能。在规范主义分析框架下，任何主张党内法规可以直接介入非党主体权利义务配置或党外事务治理的观点，都将面临突破政党自治规范效力边界的法理正当性诘问。但中国特色的政治实践又赋予了该命题独特的理论维度：执政党通过党内法规体系实施的党内关系制度性调整，其治理效能必然产生治理势能的外溢传导，客观上形成对国家治理体系的辐射性影响。这种具有中国特色的制度现象，也就是学界争议最大的党内法规溢出效应问题。

尽管学界承认这一制度现象，但对这一问题的理解依然存在较大分歧，且形成了“直接调整论”与“间接调整论”两种对立观点。主张“直接调整论”的学者将党内法规视为特殊法源，认为基于党的领导和执政地位形成的“特别权力关系”，其效力来源于《宪法》赋予的执政地位，故其调整范围在一定程度上可适当超越党内事务。但这一理论也面临双重法理挑战：在程序层面，非党组织和党外群众未参与党内法规制定过程，故其直接效力可能违背“无代表不立法”的民主原则；在实体层面，党的十八届四中全会确立的“四个善于”原则，明确要求党的领导应通过法定程序转化为国家意志。“间接调整论”则强调规范体系的二元分立，主张通过制度化的衔接机制实现效力传导。这一路径虽能维护国家法律体系的完整性，却面临契约相对性原则的天然屏障——作为党组织内部意思自治产物的党内规范，其效力外溢缺乏足够的正当性基础。更值得警惕的是，非制度化的效力传导可能引发规范内卷化风险，导致国家法律治理空间受到不当挤压。这两种理论困境共同指向两大宪制命题的求解。一是政党自治权与国家法治权的动态平衡问题。党的自我革命制度规范体系需要与全面依法治国战略形成制度共振，既要避免“党规遁形”的治理真空，又要防范“党规越界”的权力僭越。二是制度耦合路径的法治化建构问题。因此，需要在规范体系构建中重点考量效力传导的正当程序与边界控制问题，确保党内法规的溢出效应符合现代法治原则。

撇开上述法理争论，学界对党内法规的溢出效应的正当性普遍持肯定态度，认为党内法规的溢出效应本质上是党的领导权向国家治理领域的程序性转化，主要以宪法授权说为分析框架。具体而言，宪法虽确立了党对国家政权及社会组织的领导权威，但未对领导权的实施路径及组织行权规则进行具体规定。这种制度留白决定了实现党的领导制度化、法治化必须通过党内法规填补操作层面的制度空缺，即通过构建“领导-被领导”关系的权利义务框架，将宪法确立的政治原则转化为具有可操作性的治理规则体系。这一功能集中体现在党内法规体系中党的领导法规体系中，其制度本质在于通过法定程序实现双重规制：既保障党的领导权威，又将其运行严格限定在宪法法律框架之内。

宪法授权说作为党内法规党外效力的理论证成范式，虽具有重要学术价值，但在理论自洽性与解释力层面仍存在三个亟待厘清的难题：其一，党的领导地位宪法确认与概括性授权之间尚需更具说服力的规范衔接；其二，宪法授权与党内法规直接约束党外主体之间缺乏明确的效力传导机制证成；其三，授权事项范围与规范制定原则的边界尚未形成体系化的学理阐释。该学说虽通过宪法维度构建了党内法规对外效力的基础框架，但在具体适用边界、效力作用方式及规制事项分层等关键问题上，仍需通过规范解释与制度实践的双向互动实现理论深化。

四、特别权力关系视域下中国共产党治理逻辑的法治化面向

（一）严格贯彻在宪法和法律范围内活动的原则

从特别权力关系视角来看，“党必须在宪法和法律的范围内活动”是中国特色社会主义法治国家建设的核心法治原则，贯穿于党内治理与党领导执政活动之中。其中涉及两对基本关系，分别是党组织与党员的管理关系以及党对国家社会事务的领导关系。在党组织与党员的管理关系中，强调党内法规在设定党员义务权利规范时必须遵循权利保障、权力制约、正当程序、法律保留等原则，其中最为关键的是如何在党员的公民身份下，合理限制和有效保护其基本权利。宪法赋予公民一系列基本权利，涵盖平等权、政治权、宗教信仰权、人身与人格权、社会经济权、社会文化权等多个领域。在这些权利的保障与实施过程中，法律保留原则的适用显得尤为重要。一方面，党内法规的制定与修改应严格遵循法律保留原则，避免涉及国家法律所保留的事项。这有助于防止党员作为国家公民的正当权益受到不当侵害。另一方面，党内法规无权对党员涉及法律绝对保留事项进行约束性调整，尤其是《立法法》第12条所明确的“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”等绝对保留事项。这些法律绝对保留事项涉及党员的基本人身权利，在特别权力关系中既相当于“基础关系”，也属于“重要性”权利，意味着“任何权力人在未有法律明文规定的情况下，均不得依据其内部管理规则对相对人基本权利进行随意的限制和剥夺”。党内法规也必须遵循这一原则。为此，以《党章》为根本的党内法规制度对此均有明确的规定。事实上，随着中国法治的进步，一些涉及党员人身权利等绝对保留事项的党内法规已经逐步与国家法进行了主动的协调和接轨，其中最典型的就是以“留置”措施取代“两规”。这说明党内法规必须严守党的权力底线，对于涉及党员基本权利的特别权力关系事项特别是法律绝对保留事项，党内法规在未有法律明文规定的前提下，无权进行限制性规定和调整。

对于一般性公民基本权利，党内法规所设定的限制性或禁止性规范，体现了党对自身先进性和纯洁性的高标准要求。在不触及法律绝对保留事项的前提下，党内法规可依规适当调整党员的权利行使，这可以视为特别权力关系中“管理关系”的具体体现。例如，《宪法》保障公民的言论、出版、集会、结社、宗教信仰、游行、示威等权利，但依据党的纪律要求，党员不得信仰宗教，不得在重大原则问题上不与党中央保持高度一致或发表不当言论，不得接受或提供可能影响公正执行公务的宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排，否则将受到相应的党纪处分。在法理上，党员通过入党宣誓等具有意思自治性质的行为，已对相关禁止性规范表示认可，可视为自愿放弃部分公民基本权利。这意味着，党员原本依据国家法律所享有的权利范围会有所缩减，许多原本属于权利范畴且可以自由选择的行为，将转变为党员必须履行的义务。换言之，公民在加入党组织时，表明其自愿接受《党章》中具有约束力的道德性义务规范，自愿履行更高标准的法定义务。其在违反这些义务规范时，自愿接受组织的内部纪律惩戒，且无法通过司法渠道寻求救济。因此，党内法规对党员部分公民基本权利的适当限制，若基于特别的正当性理由（例如，党必须保持其先进性和纯洁性，以及为维护党的团结统一所需的纪律性）且不涉及法律绝对保留事项，在特别权力关系中，这种纪律与服从关系便具有正当性。其正当性不仅源于执政党建设的政治需求，而且植根于意思自治原则的法理延伸。

但仍需强调的是，随着特别权力关系理论日益重视对相对人基本权利的保障，党内法规在制定和修改过程中应审慎设置涉及国家法律保留事项的禁止性条款与强制性规范，尽量采用倡导性、号召性或激励性指引。这种制度设计不仅体现了对党员主体地位的法治化确认，而且通过柔性规制手段实现了党内治理与权利保障的价值平衡。

在党对国家与社会事务的领导关系中，宪法法律对党的领导地位进行的整体性政治领导权规范，本质上构成了一种具有宪制功能的特殊支配关系。这种支配权的法治化运行需遵循双重规范逻辑：一方面，这种概括性政治权力的实施必须接受宪法法律框架的约束；另一方面，其具体权能配置需遵循现代公法上的正当性证成原则。从规范层面考察，党的领导权运行存在三重法治约束机制：首先是《宪法》确立的“党必须在宪法法律范围内活动”的根本法原则；其次是《党章》确立的组织法规范；再次是党的十八届四中全会确立的“四个善于”运行机制，即通过法定程序实现政治意志转化、人事推荐权行使、政权机关传导路径及民主集中制保障的规范化运作体系。然而，现行法律体系对党的领导权存在制度性留白，特别是领导主体权限、领导事项范畴、领导方式程序及保障机制等核心要素缺乏明确的规范，导致党内法规体系面临双重法理挑战：党内立规权是否具有创设新型领导权能的正当性基础；领导法规与国家法律在调整领域和规范强度上应如何划界。这本质上涉及党规体系中的“自赋权限”与“法律保留”原则的协调问题，需要通过构建领导权负面清单制度、完善国家法律授权机制等路径实现规范调适。

根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第4条第2款的规定，党内法规以“党内侧”治理为规范边界，聚焦党的领导体制机制、标准要求及方式方法的制度化建构，并形成闭环式权责体系。在涉及国家事务、社会事务及公民权利义务等“党外侧”领域时，则须严格遵循“转化-衔接”原则，通过法定程序将党的意志转化为法律法规或公共政策，依托人大立法、政府决策等法定通道实现治理目标，形成“党规-国法”二元规范体系的协同治理框架。这说明，党的领导核心作用的发挥，并不直接作用在国家与社会的治理活动中，党的行为也不能直接规范于公民，而必须通过法定程序将党的路线方针政策转化为国家行为、政权行为和社会组织行为，遵循的是一种“间接”的领导方式。这种制度设计以“四个善于”为政治遵循，并通过一系列责任传导体系，既确保党内治理逻辑的独立运行，又实现党的领导核心作用通过政权体系依法传导，在规范层面达成党的领导权威与依法执政方式、党内治理与国家治理、政治逻辑与法治秩序的三重统一。

（二）改进和完善党的领导方式

党的领导体系通过政治引领、组织保障、思想统合的三维治理架构实现国家治理现代化，其运行逻辑在“政党-社会”和“政党-国家”两大场域呈现差异化特征。在党社关系层面，党的领导以非强制性价值引领为核心，通过政治社会化构建“示范-响应”的互动机制，以先进理论指导、先锋实践感召和协商民主沟通替代传统行政隶属关系，形成具有中国特色的“引领-追随”治理范式。在党国关系层面，通过目标管理系统确立战略方向、制度供给体系构建决策执行监督全链条、责任传导机制明晰权责边界的三位一体制度设计，将党的统领地位转化为法治化治理效能。这种制度创新既实现了党总揽全局与依法治国的有机统一，又通过组织化嵌入和规范化运行彰显了中国特色社会主义制度优势，为现代政党政治贡献了新型治理范式。

以特别权力关系理论为视角审视党对国家与社会的领导关系，可获得三点启示。首先，党作为人民主权的政治代表，拥有对自身如何发挥政治主权代表作用的创制性立法权，且该权力具有根本法依据，意味着党自立领导法规具有法理上的正当性。但同时，党内法规必须明确党的权力的外部边界和内部权责划分，实现自我约束，确保党的领导法规严守“党内侧”的界限，不超出调整党内关系、维护党内生活秩序的党内治理范畴。其次，在我国政治实践中，除严格意义上的党内法规外，还存在以党的决定、决议、意见、通知等形式出现的具有可反复适用的、具有普遍约束力的“规范性文件”及“政策主张”，它们与党的领导执政、治国理政过程密切相关，涉及党外领域，同样需要与国家法律法规相互衔接协调，并由国家法律、组织章程、规则办法等规范予以承接。再次，在宪法以默示的方式授权中国共产党以党内法规来规范其相关组织领导权行使的情况下，党的权力自我约束就极为关键。正如习近平总书记指出的那样，“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单”。这个权力清单就是党的领导权的具体内容和边界、行使方式和程序的“党权清单”。党的权力清单是一个十分重要的规范党的领导权的制度安排，借鉴政府行政体制改革中已取得了显着实效的权责清单制度，党的权力清单的实质就在于通过制度化的手段压缩权力事项的自由裁量限度和执法用权的弹性空间。同时，在这一过程中，通过对现有职权事项的全面梳理，横向上解决职权事项在党的系统内部的合理配置问题，纵向上解决党的各级机关之间职责同构、重叠管理等问题，以更好地推进职能职责优化整合，进一步改进和完善党的领导体制机制。

（三）遵循法治建设的基本原则

党内法规的基本原则既包括一般法治原则，如坚持党的领导原则、法治统一原则、平等原则、比例原则、正当程序原则、权利保障原则等，也包括党内法规的特有原则，如依规治党原则、从严治党原则、民主集中原则、于法周延、于事简便原则等。基于特别权力关系理论视角，党内法规体系需着重强化以下三项核心原则。

1.正当程序原则

正当程序原则的核心要义在于保障相对人最基本的权利公平，尤其对行政权力行使的规范。在特别权力关系中，权力主体与相对人之间的权力义务关系存在不对等性，权力主体具有较大的自主性和自由裁量权。若不对权力主体的自主性权力加以必要限制，就难以有效保护相对人的合法权益，尤其是在相对人难以获得外部救济的情况下。程序正义作为一种最低限度的公平原则，是规制特别权力的重要手段之一，同时也是“促进传统特别权力关系转型升级的重要举措”。

在党内治理和党的领导范畴内，无论是对党员的权利限制、义务设定，还是在领导国家与社会活动中的领导权行使，党都具有较大的自主性。鉴于此，党必须将正当程序原则确立为自身建设法规与领导法规的核心准则，确保立规及执规过程的公正性与规范性。

首先，在党内法规制定修改活动中，必须严格遵循党规保留原则。党规保留原则是指在党内治理过程中，将特定领域党内事务的处理交由特定主体通过制定党内法规的方式进行规定，本质上涉及党内更深层次的权力配置问题。党规保留原则也是一项重要的程序原则，主要涉及两个方面。一是某些特定事项只能由党内法规（而不是党的规范性文件）规定。同法律保留一样，党内法规文本中并没有保留概念的直接表述。一般认为，《制定条例》第4条是对党内法规保留原则的具体规范形态，即“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”。党规保留原则事实上也反映出特别权力关系理论中“基础关系”和“重要性理论”的价值诉求，特别是“党员义务权利”和“党的纪律处分和组织处理”均可能涉及党员的基本权利事项，必须由党内法规经过严格的制定审批程序予以规范，以最大限度地避免侵害相对人权利。二是党规的中央保留。该制度目的是对部委党规和地方党规进行的程序性控制。《制定条例》第9条规定，“凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定”，这属于中央党内法规绝对保留的范围，且禁止授权。党中央集中统一领导的事项，不仅涉及党员的义务权利、纪律处分和组织处理，而且涉及党的领导体制机制、标准要求、方式方法等基础性、方向性的部分，必须由中央党内法规予以规范。

其次，党内法规的程序正义原则涵盖程序中立性、程序参与性和程序公开性三项基本法则。其中，程序中立在特别权力关系中具有重要地位。这是因为在此种关系中，特别权力主体与相对人地位不对等，且相对人所承受的义务不确定。在此情况下，《党章》第4条第6项和第8项分别规定的“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”，“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”，以及第42条、第43条规定的对党员纪律处分的程序安排，体现的就是程序中立的价值向度。

党内法规制定中的程序参与性，充分彰显了党的民主集中制原则。这既是发扬党内民主、保障党员知情权、参与权、表达权和监督权的内在要求，也是加强党政协商、统筹政党协商、密切联系人民群众的重要举措。在党内法规制度建设中，强化程序参与的关键在于完善征求意见程序。一方面，要优化“精准征求”和“定向征求”意见机制，加强与专家学者、实务部门的对话沟通；另一方面，针对涉及重大意见分歧或党员重要义务权利调整的情况，应积极探索建立听证会制度。

程序公开性与参与性紧密相连。我国《政府信息公开条例》确立了“公开为常态、不公开为例外”原则，党内法规亦应坚守这一准则。党务公开作为程序正义的体现，旨在实现“隐性权力公开化、显性权力规范化”。然而，实践中党务公开与国家法律法规衔接协调存在一定冲突，尤其体现在党政联合发文这一特殊法治现象上。特别是在司法实践中，其信息公开和附带性审查面临规范性质不明的困扰。学界虽提出诸多思路，但未能从根本上解决问题。因此，尽快明确党政联合发文的规范属性，对提升党的领导法治化水平和治理效能具有重要意义。

2.比例原则

比例原则同样是行政法上一项重要基本原则，也是一项普遍法治原则。在党内法规体系中，比例原则同样具有广泛适用性。有学者提出，比例原则最初仅具备“权力-权利”结构，现已逐步发展为可适用于“权力-权利”“权力-权力”“权利-权利”三类结构之中。这有助于我们深化理解党内法规的权力规范要求。

首先，在第一类结构中，比例原则主要用于规范公权力与公民权利之间的关系，旨在限制公权力的滥用，保护公民权利不受过度侵害。在党内法规所规范的党员义务与权利中，比例原则体现为充分尊重党员的主体地位，最大限度地保障党员的基本权利，如平等权、人身权和救济权等。对党员基本权利的限制或克减必须基于合理的目的，并受到宪法和法律的约束，且限制范围应尽可能小。在决策和行动时，需充分考虑适当性、最小损害性和目的与手段的均衡性。例如，在适当性方面，以党员纪律处分为例，所采取的措施必须以实现执规目的为基本准则。《中国共产党纪律处分条例》第4条明确指出，“惩前毖后、治病救人”是处理违犯党纪的党组织和党员的基本原则，强调惩戒与教育相结合，宽严相济。在此原则指导下，党中央丰富了监督执纪四种形态，特别是第一种形态的执纪选择。2022年，《党章》也对此进行修改，增加了“责令检查、诫勉”等内容，进一步丰富了监督执纪“四种形态”的执纪选择，体现了适当性原则在党纪处分中的有效运用。其核心在于强化党内政治生活和组织生活中的日常监督，做到防微杜渐，筑牢反腐倡廉的第一道防线。在必要性方面，要求各级党组织在确定执行手段时不得超过一定限度。党的十八大以来，“从严”管党治党理念深入人心，但在一些地方的治理实践中，将“严”的主基调泛化为事无巨细的纪律要求，主要表现为党内问责的泛化和简单化、问责程序不规范、随意扩大问责事项等，这不仅可能侵犯党员的合法权益，而且是对党内治理活动中必要性原则的违背。在狭义比例原则方面，必须考虑目的与手段的均衡性。以监督执纪为例，运用好监督执纪四种形态，准确把握其转化标准与执行尺度，主动检视执纪问责裁量权的行使是否合理，避免处罚与过错不相称，以保障党组织和党员合法权益，实现监督执纪的最佳效果，这正是狭义比例原则的合理运用。

其次，在比例原则的“权力-权力”结构中，“主要用于调整强势一方公权力机关与弱势一方公权力机关之间的关系，以避免强势一方公权力对弱势一方公权力造成不当侵害”。在我国的政治结构和权力体系下，党的领导权执政权作为一种公权力，其形成的“权力-权力”关系既可以理解为党在处理内部事务时党的各级组织之间的关系，也可以理解为特别权力关系视角下党与党外主体（主要是党组织与其他具有权力属性的国家机关和其他非党组织）之间的关系。在前一类关系中，比例原则要求合理配置各级党组织的职责权限，规范各级党组织的权力运行。在后一类关系中，比例原则要求党的领导活动不越界、不逾矩，充分尊重政府组织、社会组织等党外主体的法定权力和自治权利。

最后，从科层制视角出发，不同级别的党员在地位和资源方面存在差异，尤其是党员领导干部作为“关键少数”，手握重要公权力，与普通党员的关系在一定意义上可归结为“权利-权利”的逻辑关系。基于此，应将比例原则作为合理配置组织内部干部管理权的核心原则之一，在组织权、人事权、监督执纪权等涉及党员权利的治理领域，充分保障普通党员的平等权、知情权、监督权等核心权利，这是加强党的建设、推动党内民主发展、充分激发党员积极性与创造力的关键所在。

3.权利保障原则

虽然党的性质和宗旨决定了党员义务先于权利，义务优先是党员权利行使的基础，但这不意味着党员权利具有附属性。党员具有公民与党员双重身份，在国家法与党内法规中享有不同的权利。

首先，就党员的政治身份而言，党员权利是指在党内法规规定的范围内，党员按照自己的意志，参与和影响党内事务的资格。在一般理解上，党员权利与党内权力属于相互对应的关系，客观上存在着此消彼长的关系。但从本质上讲，党员权利与党内权力有相互冲突的一面，更有相互支撑的一面：党员权利是党内权力的重要来源和基础；党内权力产生并存在的根本目的在于加强自身建设以形成稳定和谐的党内秩序，为党员权利的行使提供良好的党内环境，并借以通过开展政治活动实现全体党员的政治诉求。在这个意义上，保障党员权利的根本目的既包括更好地实现政党的组织目的即执掌或参与国家政权，又包含为党员自身成长和发展提供必要条件的需要，这也是党员能够不断发展并为党的事业持续作出贡献的基本前提条件。为此，保障党员作为组织成员的权利，不仅是尊重党员主体地位的需要，而且是强化管党治党政治责任这一新时代党的建设要求的需要。

其次，党员权利既包括其作为党员在政治身份上拥有的党内权利，也包括其作为公民在自然身份上拥有的宪法权利。当前，学界对党员权利的关注与研究，多集中在或特指于党员的政治权利或组织权利，即党员的党内权利，而对党员作为公民的权利着力不多。党员作为公民的一员，同样是我国法律的适用对象，除了党员自愿放弃的部分基本权利之外，依法享有一般公民应当享有的国家法上的权利。党通过党内法规对党员设置严于普通公民的义务规范体系。这种制度设计导致党内法规体系与国家法律体系在党员权利保障方面形成法理张力，具有内在逻辑必然性。若两套规范系统在基本权利保障层面出现结构性失衡，导致党员作为公民应享有的重要基本权利遭受实质性减损，将产生双重治理风险：从政党建设维度看，可能削弱党员对组织的政治认同，损害党组织的内部凝聚力与政治行动效能；从法治维度看，则反映出公权力运行突破了宪法法律划定的合理边界。因此，对于国家法律明确规定的保留事项，党内法规应予以必要的尊重。一般情况下，“不宜在这些领域提出否定性要求，尤其是不宜采取简单粗暴的方式对作为公民的党员的这类权利予以剥夺或限制”。例如，党员作为劳动者依法享有《劳动法》对劳动者劳动时间、劳动所得等劳动关系和劳动权利的保护，党内法规可以提倡党员基于其社会先进分子的身份而自愿放弃诸如休息时间、劳动补助之类的权利，或者其他福利性权利，但不宜强制性地予以取消。又如，对存在一定生命健康风险的器官捐赠、血液捐献等行为，党内法规也只宜提倡而不宜强制要求。目前，《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规明确规定的只是党员作为组织成员享有的权利，并未明确宣示其作为国家公民应当享有的权利。为此，党内法规在设置党员义务、限制党员权利的同时应重点在党员公民身份上的平等权、人身与人格权、社会经济权、社会文化权等涉及党员自身发展的基本权利事项上予以尊重。

五、余论

现代法治国家的权力正当性必须溯源于人民意志的宪法确认。在全面依法治国的框架下，任何公共权力规范都需在宪法确立的国家制度体系中获得法理支撑。这一宪制逻辑对党内法规体系具有双重启示：无论是对党员权利义务的规范设置，还是其溢出效应的正当性建构，都需要在宪法框架下完成制度证成。中国特色社会主义宪制的核心要义在于，《宪法》所确立的中国共产党领导制度已构成特别权力关系的规范基础。在“党和国家”复合公权力结构下，党的领导权不仅具有《宪法》规范效力，而且通过国家治理体系实现权力属性的转化，这为党内法规溢出效应提供了双重法理支撑——既源于《宪法》授权，又基于国家治理的现实需求。法治体系的结构性创新在党的十八届四中全会得到突破性发展：党内法规体系与国家法律体系共同构成法治中国的制度双轨。这种制度创新打破了“国家法中心主义”的传统范式，形成具有中国特色的规范二元结构。二者在保持功能独立性的同时，通过制度接口实现规范衔接：在治国理政维度形成协同效应，在权力监督层面构建制衡机制，最终实现依法治国与依规治党的有机统一。这种互动关系的确立，标志着中国特色社会主义法治大厦完成了从单一支柱到双轨支撑的范式转型，为新型政党制度下国家治理现代化提供了根本制度保障。

作者：王建芹（中国政法大学党规研究中心副主任、教授）

来源：《政治与法律》2025年第6期“习近平法治思想研究”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。