储陈城：实现刑罚宽缓化轻罪治理的中国方案——基于刑事一体化的分析

摘要：我国轻罪问题研究发轫于对1979年《刑法》“厉而不严”结构的反思，形成于对劳动教养的批判及其废除后轻罪行为处置的讨论，并在《刑法修正案(八)》之后逐步成熟。当下理论和实务界宣称我国已经进入以刑罚轻宽缓化为核心的犯罪治理新阶段，这一论断并不准确。“轻罪立法”和“轻罪司法”是实现刑罚宽缓化轻罪治理的基础。目前，我国刑事立法并未实现“轻罪立法”的目标，刑事司法也并未达到“轻罪司法”的状态。刑罚宽缓化轻罪治理的大幕虽已拉开，却远未到来。推进刑罚宽缓化轻罪治理是当前轻罪研究和实践中的紧要任务，需要通过刑事一体化的努力来完成。从刑事立法层面，我国应该以提升轻罪比例为方向，打造轻罪特征更为明显的刑法结构。从刑事司法层面，应通过对刑事诉讼三个主要阶段关键指标的把控，充分展现司法应对轻罪的宽缓化态度。当然在刑罚宽缓化轻罪治理新时代到来之前，加快构建轻微犯罪记录封存制度，对“轻罪治理”进行先行先试，对于快速实现刑罚宽缓化轻罪治理有百利而无一害。

问题的提出

轻罪立法被认为是晚近以来刑法修正的重要特色，有学者甚至提出我国刑事立法已经进入“轻罪立法”的时代。除了立法层面出现的轻罪罪名备受瞩目之外，司法实践中呈现出明显的“双降双升”现象更引人关注。由此，刑事司法似乎也迎来了“轻罪司法”的时代。“轻罪立法”和“轻罪司法”俨然成为当前我国刑事法领域最具彰显度的标签。回溯我国轻罪问题研究的起源、发展及成熟的脉络，需要进一步追问我们真的实现了“轻罪立法”吗？“轻罪司法”的局面已经形成了吗？以刑罚轻缓化为核心的轻罪治理新阶段果真到来了吗？

推进刑罚宽缓化轻罪治理的理论进程

虽然轻罪问题开始成为实务和理论界共同关注的热点，是最近两三年以来才有的现象，但是溯源我国对于轻罪问题的研究起点，时间则要早得多。我国对轻罪问题的讨论大致可以分为如下三个阶段：1979年《刑法》厉而不严的反思阶段、改造劳动教养构建轻罪制度阶段，以及刑事一体化轻罪治理体系搭建阶段。

1979年《刑法》作为新中国首部刑法典，具有重要的历史意义，但是，其一直被认为具有“厉而不严”的缺陷。以储槐植教授为代表的早期刑法学者针对1979年《刑法》重罪重刑的模式，进行反思并倡导的“严而不厉”的刑法理想模型，是后来刑法对轻罪问题进行研究的起点，也是指导轻罪治理变革和犯罪问题研究至关重要的理论基石。

1997年《刑法》修订后，大部分类似于轻罪的违法行为并没有进入刑法的规制范畴，而是由劳动教养进行调控。随着2013年劳动教养消失在历史的舞台，后劳动教养时代，对于曾经被劳动教养所规制的行为该如何处理，“刑法轻罪制度构建说”认为“劳动教养制度的废止，为建构中国特色的轻罪制度提供了良好的契机”，可以将劳动教养所规制的违法行为转变成刑法中的轻罪。

从《刑法修正案（八）》开始，“刑法立法开始迈向轻罪构建之路，犯罪门槛下降和轻罪数量增加成为刑法立法的重要特色”，正式开启了我国刑法“轻罪立法”的时代。这一阶段的研究几乎一致认为建立在“轻罪立法”“轻罪司法”基础上的全新时代已经到来。但令人疑惑的是，学术界所主张的增设轻罪、行政处罚前置、消极司法、保障出罪、扩大不诉等主张，难道不是实现以刑罚宽缓化轻罪治理的针对性方案吗？这岂不正说明我国还没有完成从“重罪重刑时代”向“轻罪轻刑时代”的蜕变吗？如若果真如此，那么所谓的“轻罪治理”的对象又从何说起呢？要回应这些质疑，恐怕还需要通过梳理我国的刑事立法、刑事司法的历史与现状，在比较的基础上予以回答。

刑罚宽缓化轻罪治理尚未达成的现实图景

以刑罚宽缓化为中心的轻罪治理新时代是否到来，其核心标准就是刑法是否已经完成“轻罪立法”，司法是否已经呈现出“轻罪司法”。通过对客观的数据进行分析可知，“传统以刑为主的犯罪治理模式依然未有根本性改变”，所谓的“轻罪立法”目标还远未实现；“司法机关也未能有效地限制刑事处罚范围”，“轻罪司法”的状态还远未到来。

（一）刑事立法并未实现“轻罪立法”的目标

1. 1997年《刑法》没有完成“严而不厉”的转变。将1997年《刑法》与1979年《刑法》进行对比来看，虽然前者的轻罪数量有所增加，但是重罪数量同样在大幅增长。这导致轻罪数量在总罪名数中所占比重不仅没有提升，反而有所下降。除此之外，1997年《刑法》中死刑的设置与1979年《刑法》刚出台时相比，二者在罪名总数中的占比几乎完全相同。况且，1997年《刑法》在罪名数量上进一步扩容，刑事法网更为细密，公民触犯刑法的可能性更大。这样看来，1997年《刑法》不仅没有从1979年《刑法》的“厉而不严”转向“严而不厉”，反倒是有滑向“又严又厉”的刑法结构之迹象。

2. 刑法修正案没有促进轻重罪名的结构性调整。通过梳理发现，经过12次刑法修正之后，刑法中的轻罪总量达到近100个，比1997年《刑法》中的轻罪数量多了30个左右，但是其仍然仅占总罪名数的20.7%。轻罪占比没有提升，重罪占比也没有下降。这主要有两方面原因：其一，刑法修正新增重罪数量多于轻罪数量；其二，刑法修正存在轻罪转重罪的逆向修改。在刑法修正的过程中，还存在不少将原本属于轻罪的罪名升格为重罪的现象。

通过对1979年《刑法》、1997年《刑法》和经过12次修正之后的刑法进行全盘梳理发现，我国学者早期对刑法从“厉而不严”转变成“严而不厉”的期望，基本已经落空。当前我国刑法虽然对极端严厉的刑罚手段进行了限制，但是最高法定刑超过三年有期徒刑的罪名比比皆是，刑法整体上仍然远未达到“不厉”的程度。与此同时，在劳动教养制度被废除后，刑法学界所倡导的轻罪比例提升的轻罪立法结构也没有得到落实。经过12次修正后的刑法虽然新增了一些轻罪，但是轻罪在整体犯罪中的比重与1979年《刑法》、1997年《刑法》相比，几乎没有发生任何变化。我们不能因为看到刑法修正中零星出现了诸如危险驾驶罪、帮助信息网络犯罪活动罪等几个具有社会关注度的轻罪，就直呼“轻罪立法”的时代已经到来。

（二）刑事司法并未达到“轻罪司法”的状态

1. 我国刑事案件立案数量在波动中上升。刑事立案数量与刑事治理的状态密切关联，刑事立案的多寡未必与治安状况的好坏相关联，但直接决定了最终被认定为犯罪的人数之多少。犯罪嫌疑人一旦进入刑事司法程序，通常面临着将被定罪和追究刑事责任的结果，通过刑事司法程序机制脱离于犯罪之外的机会很小。通过数据可以看出，《刑法修正案（八）》出台后我国刑事立案数量远超过1979年《刑法》实施阶段的立案数量。换言之，在学界所称的“轻罪立法”时代到来之后，我国的刑事立案数量居然达到了顶峰。

2. 我国刑事司法对轻罪案件并未充分轻缓。判断刑事司法对轻罪案件是否充分轻缓，进而是否进入“轻罪司法”时代，并非只依赖一个判断指标。刑事司法的轻缓化应综合考虑检察机关的不起诉、法院宣判管制、单处附加刑、免予刑事处罚情况，以及缓刑适用的比例，进行多角度判断。如果我国刑事司法已经充分实现轻缓化，那么与早期的刑事司法相比，不起诉率应该有所提升，管制、单处附加刑和免予刑事处罚裁判量应该越来越多，缓刑适用比例也应该有大幅度的上升。然而，目前的刑事司法在这几个参数上却并没有体现出轻缓的迹象。

3. 我国新增轻罪司法适用呈现“僵尸化”。主张以刑罚宽缓化为中心的轻罪治理新时代已到来的学者认为，“轻罪立法”引领“轻罪司法”，新增轻罪的大量适用才产生刑事司法的宽缓化现象。但是，通过刑法修正案新增的轻罪呈现大部分罪名适用率较低，且超过1/3的新增轻罪有沦为“僵尸罪名”的迹象。如此，认为新增轻罪的大量适用推动了司法的轻缓化缺乏充分的根据。

实现刑罚宽缓化轻罪治理的一体化路径

当下，我国刑事立法仍然徘徊在“轻罪立法”时代的门前，刑事司法的充分宽缓化过程仍然“犹抱琵琶半遮面”。时下，我国推进“建立轻微犯罪记录封存制度”当然刻不容缓，是“轻罪治理”的英明之举。但是，推进刑罚宽缓化轻罪治理的实现，也许才是当前轻罪问题研究和实践更为紧要的任务。如前文所言，轻罪治理新时代的推动需要刑事一体化共同努力。从刑事立法层面，我国应该以提升轻罪比例为方向，打造轻罪特征更为明显的刑法体系。从刑事司法层面，侦查机关应严守立案关，防止刑事立案数量的猛增；检察机关应适度提升不起诉率；审判机关则应尽量通过增加缓刑、免予刑事处罚、管制和单处附加刑的适用，充分展现司法的轻缓趋势。

（一）提升刑法中轻罪比重

1. 将部分形式重罪转变为轻罪。如前所述，在我国刑法修正的过程中，曾经出现过将本属于轻罪的罪名升格为重罪。相应地，在未来的刑法修正中，将本属于重罪的罪名降格为轻罪也具有可行性。提出这一主张的原因是我国刑法中存在两种形式上属于重罪，但在实践中主要以轻刑形式呈现的罪名。一种形式的重罪是法定最高刑超过了三年有期徒刑，且仅有一个法定刑幅度，但是在司法实践中，宣告刑几乎很少超过三年有期徒刑的罪名。另一种形式的重罪是其有多个法定刑幅度，最低的法定刑幅度中的最高刑也是三年有期徒刑，但超过三年有期徒刑的法定刑幅度缺乏适用标准，处于“设而不用”的状态。

这些罪名可以被称为形式的重罪或实质的轻罪。其之所以在刑事裁判中主要以判处三年以下有期徒刑的形式出现，是因为实践中情节更重的形态很少出现，甚至不会出现。如此，顺应司法实践的客观状态，将此类罪名转变为轻罪能够尽可能多地增加轻罪的数量。

2. 防止为应急而盲目地增设轻罪。刑法新增罪名都有特定的原因。有的是因为违法数量巨大且有引发严重实害后果的危险，行政法难以进行治理，进而将其提升为犯罪。有的是因为前置法发生变化，进而需要刑法进行应对。然而，我国刑法新增的很多轻罪具有应急性的特征。如前文所言，刑法修正案新增的大量轻罪在司法实践中沦为“僵尸罪名”，而这些罪名多是应急性立法的产物。

为应急而盲目地增设轻罪最典型的体现是，某个影响性案件或事件经过舆论发酵，导致刑法迅速反应通过修正案增设罪名。由于出现引起社会广泛关注的热点案件，导致民众的不安全感产生，立法机关通过新增罪名来安抚公民情绪是一种客观存在的立法现象。大量此类新罪的增加，虽然形式上增加了轻罪的数量，但是由于其适用率极低，进而无法带动“轻罪司法”的运转。

在刑事立法中，确实会存在“新闻媒介反映出来的社会舆论，集中表现了因某种非法行为而受害的国民或居民要求进行处罚的情绪。这种要求进行处罚的情绪达到某种程度，而国家如果置之不理，国民就会对政治不信任”。但是，如果这些具有舆情的案件仅仅具有偶发性，通过设置轻罪来进行应急性回应，缺乏立法上的正当性，应当予以避免。

（二）推动轻罪司法充分宽缓化

1. 将部分形式重罪转变为轻罪。我国当前刑事立案数量呈现规模级激增的现象，客观上存在大量不当立案的情形。在轻罪案件越来越多的时代，轻罪被告人的性质与以往已经发生明显变化，其往往并不具有反社会人格，未必是道德意义上的“坏人”，大多数被告人只是一念之差的普通人。因此，应当反思形成于重罪重刑时代的以相互配合为主的侦检审关系，塑造在轻罪大量发生的时代以相互制约、监督为核心的新型侦检审关系。在轻罪多发的背景下，检察机关应将更多的监督精力投入撤案监督中。当检察机关发现侦查机关存在不当立案时，应要求其说明立案的理由，检察机关认为侦查机关理由不能成立的，应当通知其撤销案件。

2. 尽量将定罪免处的案件转化为酌定不起诉。免予刑事处罚和酌定不起诉的条件是一样的，都是“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚”。虽然由法院作出免予刑事处罚的裁判和由检察院作出酌定不起诉的决定，对于当事人的人身自由都不会予以限制或剥夺，但是会带来本质不同的法律效果。检察院对犯罪嫌疑人酌定不起诉，则被不起诉人本质上是无罪的。一旦被起诉到法院，尽管法院作出了免予刑事处罚的生效裁判，被告人就会质变为犯罪人。当下，我国积极探索犯罪记录封存制度无非也是防止公民被认定为罪犯后产生严重的犯罪附随后果。对于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚”的人，与其将之起诉到法院被认定构成犯罪后，再进行犯罪记录封存，倒不如直接在审查起诉阶段，由酌定不起诉来进行消化。

3. 按对被告人有利的方向适用减轻情节。我国刑法中存在诸多法定的减轻情节，如自首、立功、从犯等，有助于提升缓刑适用的空间。因为我国存在不少设有两档法定刑且最低档法定刑为轻刑的罪名。一旦被告人的基准刑处在较高档的法定刑区间，当其有了上述法定减轻情节后，就能够实现宣告刑的降档，即在三年有期徒刑以下量刑，进而就有机会被判处缓刑。但是，在我国司法实践中却存在对上述法定减轻情节从严适用的倾向。比如在共同犯罪案件的裁判文书中，“不宜区分主从犯”的表述比比皆是，从犯认定困难是不争的事实。在司法实践中，从犯的认定被架空的现象越来越普遍。与之相对应，“相对作用较小的主犯”概念却在司法实务中大行其道。将被告人的从犯身份提升为主犯，这便意味着其犯罪情节较重，难以符合缓刑适用的硬性条件之一——“犯罪情节较轻”。这从司法实践中共同犯罪的主犯适用缓刑的概率远远低于从犯中可以得到印证。因此，要实现轻罪司法，应尽量朝着对被告人有利的方向适用刑法规定的减轻情节。

结语

在“轻罪立法”“轻罪司法”已经在局部、阶段性地显现出来的今天，让轻微犯罪记录封存制度先行先试，尽快落地，对于快速推动刑罚宽缓化轻罪治理的到来也会产生反向激励的作用。这一制度不仅能够让刑法立法敢于积极、合理地进行轻罪立法，让刑事司法能够充分的轻缓化，也能够防止制造更多的社会对立面，最大限度地消除因犯罪而产生的附随后果和社会负面效应。

储陈城，安徽大学法学院教授

摘自：《法学评论》2025年第1期