毛克疾：补贴驱动的工业梦，真能助力印度制造业发展吗

印度新版PLI能否成功，关键在于印能否跳出其政策“左右互搏、进退失据、自相矛盾”的陷阱。莫迪政府在本国短期内难以摆脱对华依赖的前提下，若再次降级对华合作往来，或将重陷“补贴企业提高产能”与“限制企业抬高成本”互相抵消的内耗局面。若如此，新版PLI将可能成为又一个“雷声大、雨点小”的空洞政策。

5月27日，印度总理莫迪首次表示“印度已成世界第四大经济体”，并再次承诺到2047年将印度建成发达国家。就在三日前，印度国家转型委员会首席执行官苏布拉马尼亚姆宣布，印国内生产总值（GDP）已达四万亿美元大关，并超越日本成为全球第四大经济体。这引用了国际货币基金组织在4月发布的《世界经济展望》报告数据。该报告指出，印2025～2026财年名义GDP将达4.187万亿美元，略高于日本的4.186万亿美元。此消息一出，再次引发国际舆论对印经济发展核心驱动力——工业化的高度关注。

自2014年上台以来，莫迪领衔的印度人民党政府高度重视工业化问题，并于2020年3月推出旗舰产业政策——“生产挂钩激励计划”（PLI），旨在借助补贴激励制造业扩产升级。然而，PLI推出至今已满五年，其整体实际表现仍与政策预期相差甚远：制造业占印经济比例长期停滞甚至有所下降，就业拉动效应未达预期，而相同政策面向不同产业的实施效果更是差异巨大。在此背景下，今年3月莫迪政府计划对PLI“二次优化”，以此作为印未来一个时期产业政策的核心支撑。未来PLI能否真正助力印实现发达国家之梦？

在“去中国化”的战略豪赌下应时而生

若说莫迪政府2014年推出的“印度制造”（Make in India）点明了战略方针，那么2020年推出的PLI则是更具可操纵性的具体政策工具。它承载了印发展制造业的长期夙愿、对华经济安全化思维，及新冠疫情后美西方推动“中国+1”供应链重构的三重考虑，堪称印有史以来最为系统且财政支持最为集中的制造业激励计划。

起初，PLI主要针对手机制造与电子零部件、制药（主要针对关键原料药和中间体）、医疗器械制造三个行业。但随后其范畴扩展至汽车及零部件、纺织、太阳能光伏组件、无人机等14个被政府界定为高进口依赖或具有就业、出口和整体经济带动潜力的关键行业，获拨款总额达1.97万亿卢比（约260亿美元）。PLI的基本作用机制是“产出挂钩、差异激励”，即印政府依据企业在特定年限内扣除税收后的净增量销售额，给予4%至6%不等的财政补贴，以此抵消企业在印生产的部分高昂要素的投入与合规成本，激励企业进行长期投资，快速形成在印本土规模化生产。

PLI覆盖的行业，均经印国家转型委员会甄选审议，并与相关部门充分协商确定，体现“避险”与“趋利”两种决策逻辑。避险方面，2020年6月发生的加勒万河谷冲突，在很大程度上使印此后在对华经济交往中出现“草木皆兵”的恐慌。因此，印决策者宁愿“牺牲”短期经济利益，也要降低对华经济依赖，以“保障具有长期韧性的可靠供应链”和“透明可信技术”为名出台对华歧视性保护主义措施。PLI之所以最初锚定电子、制药、医疗器械制造业，正是因为在这三大领域，印自华进口规模持续增长，外部依赖问题最为突出。

趋利方面，美国“友岸外包”（Friend shoring）政策使印看到了渔利希望。在西方舆论中，印俨然成为有望替代中国的下一个“世界工厂”，这与印建设五万亿美元经济体、打造“自力更生的印度”的战略野心高度契合。从这个角度看，PLI是印积极迎合美西方，紧抓中美博弈的有利契机，力求夺取全球产业链、供应链核心节点的重要举措。

在筛选补贴对象方面，PLI设立较为严格的准入准则。尽管各行业要求略有差异，但总体包括全球营收门槛、最低投资承诺、本土附加值比例等硬性条件，并倾向优先支持头部企业，以期通过“少而精”的企业组合迅速推动产业集聚。截至2024年10月，包括苹果代工商富士康、印度信实工业在内的约750家公司获批参与PLI。

五年成效评估：局部繁荣与整体乏力

PLI公开目标有三：一是集聚技术与资本，通过吸引针对前沿技术领域的投资，确保印打造出全球领先的制造业企业；二是拓展出口市场，通过提高效率、形成规模经济，使印成为全球供应链的重要组成；三是实现本地联结，促进中小企业深度参与，建立强大后向关联。然而，PLI也暗含抢占中国既有全球市场份额的意图。

回顾PLI实施成效，其在手机、制药两个行业的作用尤为突出。以手机制造为例，PLI促使印从手机净进口国成为兼顾本土生产的出口基地。2023～2024财年，印手机产值达到490亿美元，较2020～2021财年增长63%。苹果公司已将部分新款机型的生产环节转移至印，持续加码印度制造。

然而，局部亮点难掩全局颓势，PLI的瓶颈在多方面均有所体现：一是行业发展严重失衡，中小型企业被边缘化。钢铁、纺织、太阳能电池板等行业明显受挫，太阳能领域12家获批企业中有八家无法达成目标。钢铁行业58个项目中有14个因进展停滞被放弃。纺织行业的全球市场份额自2015年以来下降超20%。此外，中小企业受产值、投资门槛阻挡缺乏参与能力，使PLI在一定程度上沦为大企业压制竞争的政策工具。

二是产业附加值提升有限，生产主要停留在组装环节。即便在出口数据看似亮眼的电子制造业，大量增长实质上来自产业价值链最后阶段的组装与贴牌，半导体、显示屏、摄像头模组等核心零部件仍几乎全部依赖进口，本土企业在核心零部件上的技术积累近乎空白。

三是缺乏本土供应链，加剧零部件、设备进口依赖。印手机及其零部件净出口额（即出口减去进口）从2016～2017财年的负127亿美元，扩大至2022～2023财年的负213亿美元。同时，印在电子元件、药品原料和太阳能组件等多个关键行业进口依赖不降反升，自华进口份额超1/3，个别品类甚至超过一半。这表明了一个“残酷现实”：印恐怕只有利用中国提供的中间产品、资金、技术，才能打造足以摆脱中国的制造业能力。

四是就业带动效应未达预期。PLI重点扶持资本、技术密集型行业，而非纺织、皮革等就业潜力较高的劳动密集型产业。印媒分析指出，截至2024年6月，PLI共创造58.4万个直接就业岗位，仅达到五年总目标（162万个岗位）的36%，覆盖的14个行业中，唯有食品加工明确接近达标，其余均处于推进阶段。

其实，PLI表现不佳恰恰折射出印度产业政策三组内生矛盾：一是开放和保护的矛盾：既想借外资技术推动产业链升级，又因恐惧外部依赖而限制外企持股比例、强推本土采购。二是计划和市场的矛盾：通过“许可证制度”规定企业数量、生产配额，但并未建立公开的数据追踪与独立评估体系，这反而滋生大量腐败寻租空间。三是理想和现实的矛盾：财政激励更倾向于政绩可见度高、评估周期短的项目，而非针对生产要素配置机制进行深层改革。若无法解决根本成本劣势，一旦官方停止补贴，此前受惠的企业可能随时撤离。

除此之外，规模制约一直是PLI面临的最大痛点。印电信、电子产品等国内需求有限，若无海外订单，单靠内需难以吸引完整供应链搬迁赴印。印当地消费者高度价格敏感，跨国企业受制于“印度特供”策略，依赖以小包装、低价定制化产品抢占市场，无法将全球标准化生产优势与印本地需求有效结合。同时，在印本土产业链存在关键环节缺失的背景下，高额进口关税、本地化要求又使制造商难以获得更廉价的中间投入品，电力供应不稳、土地获取困难、劳动力市场僵化、地方政策割裂等结构性瓶颈，及外资限制反复、政治短视与选举导向的政策摇摆，进一步削弱企业长期产能规划，破坏了产业集群的形成基础。

十字路口的抉择：2.0版能否跳出窠臼？

PLI整体成效乏善可陈，促使印度决策者进行阶段性反思。印国家转型委员会在2024年12月发布的报告中总结称：“截至目前，印度在利用‘中国+1’战略机遇上成效有限。”今年3月21日，英国路透社报道称，莫迪政府拟彻底终止PLI。

然而事实证明，为规避公开承认失败的政治风险，莫迪政府更倾向于在PLI既定框架内改良迭代，而非全盘否定另起炉灶。3月28日，印内阁批准价值2291.9亿卢比（约合26亿美元）的六年期“专项生产挂钩激励计划”，引入“就业带动”和“资本支持”两项激励维度，以此回应原计划“激励过于狭窄”的批评。

此外，新版PLI政策重心由终端产品向核心零部件延伸，显着体现“补链强链”意图。在4月2日美国总统特朗普推出“对等关税”且此后中美一度陷入“关税交火”的背景下，莫迪政府下了重注，将原来涉及14个领域的PLI集中于电子制造业一身。

然而，近期印度“褒美贬华”举动屡见不鲜，印商工部长戈亚尔在不同场合多次宣称“发达国家是比中国更可靠的贸易伙伴”，并明确提出“印度目前并不鼓励来自中国的大规模投资”。这表明，一些印高层官员不惜恶化对华关系，也要全面贴靠特朗普政府的单边政策。这种做法看似能为印电子产品谋取更大对美出口空间，但实际上却可能人为提高新版PLI的实施压力。

需看到，新版PLI能否成功，关键在于印能否跳出其政策“左右互搏、进退失据、自相矛盾”的陷阱。莫迪政府在本国短期内难以摆脱对华依赖的前提下，若再次降级对华合作往来，或将重陷“补贴企业提高产能”与“限制企业抬高成本”互相抵消的内耗局面。若如此，新版PLI将可能成为又一个“雷声大、雨点小”的空洞政策。

（作者为国家发改委国际合作中心助理研究员，文章转自世界知识期刊）