陈佳臻：肃政廉访：元朝监察法律与廉政思想

元朝建立后，不仅正式结束了唐末五代以来诸政权并立的局面，也奠定了明清以来中国成为统一多民族国家的基本格局。元朝在中国历史发展进程中起了非常重要的承上启下作用，但在很长一段时间内，受限于考察角度，元朝在经济、政治、文化等诸领域所取得的进步亦易受忽略，如元朝的监察法律，长期以来，人们多深研宋、明两朝的监察法律，较少关注元朝居处其中的意义和作用，其中所反映的廉政思想自然一并难为发覆。本文拟就这一议题展开叙述。

元朝监察体系之完善

早期元朝并未实施监察制度，曾任命过行使部分监察职权的“廉访使”和设立过具有“监司”性质的宣抚司或宣慰司，但仍然处于行政、监察合二为一的职能配置状态。至元五年（1268），忽必烈正式成立御史台作为元朝中央的最高监察机关。到了至元六年（1269）正月，元朝在地方上设立四道提刑按察司作为专门监察机构，并随后陆续推广这一体制，从中央到地方的监察体系建设也在探索中初具规模。后来，随着元朝统一全国，这种“御史台——提刑按察司”模式的央地监察体系被复制到全国各地。至元十四年（1277），朝廷首先在南方设立八道按察司和江南行御史台，随后又分别于至元十九年（1282）和至元二十七年（1290）设立了河西行御史台和云南行御史台，二者后来于元成宗大德年间合并为陕西行御史台。元朝的监察网络体系基本构建起来。

在职能行使上，御史台和地方行台分别统制全国二十二道监察区，监督全国行省及其下级路、府、州、县的政务运作。其中，中央御史台辖八道，江南行台辖十道，陕西行台辖四道。除了监督政务、纠劾官吏外，监察机构还负责向朝廷建言献策、治理复核刑狱，乃至赈济灾荒、劝农兴学等。为了循名责实，提刑按察司于至元二十八年（1291）更名为肃政廉访司，成为元朝在中国古代监察制度发展历程中独具一格的实践和探索。

与前朝相比，元朝建立了从中央到地方相对独立地行使监察权的一系列机构，其分巡各地的监察御史更是成为明清“巡按御史”之先声。此外，元朝延续了两宋以来“台谏合一”的发展趋势，不再单设谏院，这就意味着，元朝的监察制度设计仍保持两宋以来君权逐渐加强的趋势，台官之职更多在于面向广大官吏，对君主权力行使的监督进一步削弱，真正成了天子的“耳目之寄”。

元朝监察法律的特点

元朝在监察立法上也有可圈可点的发展。元朝法律的典型特征是“不立成宪”，但就单行法规而论，元朝监察法律的制定相对独立完整、自成体系，确保了监察机构在基本职能运作时有法可依，且不乏令人耳目一新的规定。

从总体立法看，元朝监察法律赋予了各级监察机构相应的权利义务。元朝在成立监察机构时，会对应发布规制该机构运作的专门性监察法规，如设立御史台时，发布了《设立宪台格例》；设立按察司（廉访司）时，发布了《察司体察等例》及《廉访司合行条例》等；设立江南行台时，则对应发布了《行台体察等例》，通过法律形式确定了不同监察机构的职责范围。

尽管不同的监察法律规范面向不同机构，但它们在制定时仍作了体系化的考量，总体遵循了“台司”上下级分权分职的结构。在需要分权处理的同类政务，如审计照刷文卷，御史台或行御史台则主要负责行省等更高级别行政机构的审计监督工作，按察司（廉访司）则主要负责路府州县等地方行政机构的审计监督工作。而在需要分职处理同类政务中，作为上级的御史台或行御史台主要起着“纠察”，即监督体察的作用，作为监察系统中亲临一线的按察司（廉访司），更多则起“究治”，即纠偏处置的作用。

从发展形式看，元朝监察法律在制订过程中充分利用“不立成宪”的灵活性，针对监察机构运行过程中存在的问题和不足，随时以新例的形式增补或调整其运作规范。如至元二十五年，朝廷已经意识到，原有按察司“行已多年，事渐不举”。为了解决这一弊政，朝廷重新对按察司“究治”过程中可能存在的职权不明或履职不力之处加以规范，如要求按察司官员须“躬亲究问”，不得委托随行吏人代劳等，最终形成了新的法律规范《察司合察事理》。到了至元二十八年，按察司改廉访司后，原有按察司的法律规范并没有因此废止，而是通过发布《更提刑按察司为肃政廉访司制》及《廉访司合行条例》等法律，确认按察司与廉访司之间的承继关系，从而在法理上衔接了廉访司对原有按察司法律规范的适用。

从机构定位看，元朝监察法律赋予监察机构的地位和职能，也呈现出新特点。元朝突破了传统监察机构的品秩设置上限，将御史台定为从一品，远高于唐代御史台的正三品，宋、金御史台的从二品，行台“设官品秩同内台”。各道按察司（廉访司）定品秩为正三品，亦与上路总管府同级。这种级别提升，有利于监察机构在同级别上发挥相对有力的监督作用。

在监察区划分上，元朝监察机构的治所和管辖区域与行政、军事等其他机构彼此交错，不完全重叠，以此减少其他机构对监察机构职能行使的干预，官员得以更充分履行职责。如负责监察湖广、江西、江浙南方三行省的江南行台，其最终治所单独设置在远离各省省治的建康路，并将三行省区域重新划分为十道廉访司为监察区。这样，台、省之间就形成了“两大府并立”的牵制局面，对规范、监督行政权力，防止“情通威亵”无疑具有重要作用。

从内容职能看，元朝监察机构区别于其他朝代的显着特点，是法规赋予其管理狱政的职能。监察机构的狱政职能早在其顶层设计之初就已设定，《设立宪台格例》就规定“在都司狱司，直隶本台”，地方行台和按察司（廉访司），也分别根据其相应法律规定得以管理“随路京府州军司狱”。由于元朝的司狱机构多设置在具有司法审判职能的行政机构中，如将狱政划归监察系统，则可使司狱机构虽在行政序列，但从事的狱政工作却隶属监察，而得益于从中央到地方“御史台（行台）——廉访司”系统的建立，元朝的监察机构又从前朝混属于地方行政机构的状态中脱离出来，从而得以与行政机构相互监督掣肘，防止行政权力一家独大。

廉政思想在元朝监察法律中的体现

元朝监察法律规范成熟化、体系化的背后还蕴含着丰富的廉政思想。这种廉政思想根植于中华优秀传统文化中的廉洁文化，并在元朝得到进一步阐发、实践、传承。

首先，元朝监察法律深刻体现其贯彻“医两手”论的思想。忽必烈曾形象地比喻说明御史台的作用，说“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的，此其立台之旨”（叶子奇：《草木子》卷3下《杂制篇》），这一思想承认国家政务运作过程中不可避免会存在失误和瑕疵，监察机构可以通过一定的救济手段，纠劾“内外百官奸邪非违”，肃清风俗，确保政务运作重新回到良性轨道上。

其次，元朝监察法律还秉持“廉洁正身”思想，对从事监察工作的官吏提出了更高的道德要求。元人张养浩曾将“自律”视为监察官员必备素质之首，认为“士而律身，固不可以不严也，然有官守者，则当严于士焉；有言责者，又当严于有官守者焉”，风宪官不仅要严于律己，且要进一步做到“人所趋者不敢趋，人所乐者不敢乐，人所私者不敢私”（张养浩：《为政忠告·风宪忠告》）。基于此，触犯法律的监察官吏往往要受到更为严厉的惩处，如元朝两则关于“风宪官吏赃罪加重”的断例就以法律形式确认对监察官吏从严对待的基本定调，规定在同样的贪污犯罪中，监察官吏的量刑定罪要高于普通官吏。

复次，为使监察官吏保持“奉公守法”的品质，维护监察公信力，元朝监察法律还对监察官吏的日常行为作出规范。根据规定，严禁监察官吏借生日、节辰、送路、洗尘等理由收受他人馈赠，公差巡按期间只能住宿于指定驿馆，不得下榻民家，不得在当地求娶妻妾或拜识结亲、受人献贺财物，也不得在巡按处买卖货物（《元典章》卷6《台纲二·禁治察司等例》）。这些规定旨在防止监察官吏与地方官员、豪民通同勾结，或借监察之威巧取豪夺，确保监察工作公正开展。

最后，作为廉洁文化思想基石的“民惟邦本”思想（卜宪群：《中国历史上的廉洁文化及其价值》，《光明日报》2024年7月27日03版），在促使元朝监察法律在设计基本监察职能外，还要求监察官吏巡按各地时“劝课农桑，问民疾苦，勉励学校，宣明教化”（《元典章》卷6《台纲二·察司体察等例》），参与到各地的民生事务中。此举有助于缓和元朝复杂的民族矛盾、社会矛盾，成为元朝践行统一多民族国家建设的重要一环。

当然，不可否认的是，在封建君主专制的大框架下，元朝监察法律的制定、监察官吏的努力总不可避免会因为君主的乾纲独断、权臣的横加干预而打折扣，但其监察法律及蕴含的廉政思想仍值得我们借鉴。作为中华优秀传统法律文化的重要组成部分，廉政文化古老而常新，在当代中国深化国家监察体制改革的进程中仍具现实意义。

（作者：陈佳臻，系中国政法大学法律古籍整理研究所副教授，南方科技大学廉洁研究院特约研究员）