王玮：“毁约退群”改变不了世界潮流

国际机制可以塑造国际预期，促进国际合作，推动全球治理，并最终增进全人类整体福利。这是20世纪国际关系实践的宝贵经验，也是冷战结束以来各国普遍接受的共同观念。然而，近年来，国际政治中出现了一波“毁约退群”浪潮，一些国家出于国内政治原因，频繁退出国际条约和多边机构，对国际公共事业造成极大负面影响。

国际机制、规则约束与遵约责任

在国际政治领域，国家间通过发起国际倡议，订立国际条约，建立国际机构来解决面临的普遍性问题。国际机制是各国协调立场、凝聚共识并推动合作的产物。国际机制作为一种公共产品，对国际公共事业有积极的推动作用，是维系国际秩序稳定的重要支柱，是推动国际关系不断进步的积极力量。可以说，国际机制创造了美好的未来愿景，让参与者愿意为“共同的善”承受约束、调整行为甚至让渡权力，国际政治因此走向进步。

国际机制作为规则的集合，对行为体构成外在的行为约束。国际机制对国际事务的积极作用，源于参与者对国际机制确立的规则、规范、原则、程序的遵守。行为体之间的关系，受到它们共同接受的规则的调整。遵守规则符合所有参与者的利益，可以让个体利益和社会利益得到同步扩大。进一步而言，国际机制产生多大的效力，取决于行为体同意承受约束的程度。一方面，国际机制不是超国家机构，不具有类似国内政府的权威，不能对成员国发号施令。另一方面，参与者经常面临自我利益和公共利益不一致的情形。行为体对这种约束的接受度，可能会因为环境的变化而变化。

国际机制的效力取决于规则本身的正当性、合法性与有效性，取决于成员自觉参与和自愿遵守的程度。考虑到这些现实情况，也为了兼顾各方利益，国际机制在设计过程中会做出必要的灵活安排。国际机制大多包含“弹性条款”，允许成员作出声明、提具保留意见、附加特别条款等。另外，国际机制也都包含“退出条款”，允许成员依程序退出。在具体实践中，各国运用“弹性条款”的情况较为常见，但对于“退出条款”的运用则极为慎重。

美国规避国际义务的行为特征

国际机制的规则体系得到遵守，是其促进国际善治的前提条件。然而，美国向来以国内法至上原则对待国际义务，经常虚化其对国际机制的遵约义务。一直以来，美国致力于“构筑不附加任何外国条款的宪法体系”。为此，保证国内法律体系对国际束缚的“免疫性”就成了美国最根本的治国方针之一。在实践中，美国追求国内法免受外部侵袭的行动，逐渐变成国内法至上的传统，其突出表现在以下两个方面。一是签署而不批准条约，二是以行政协定对接国际协议。据统计，美国在1776年至1976年间签署而未批准的条约多达400余项。目前仍搁置在参议院日程上的未批准条约共计20余项。另外，美国推动达成协议而自身不予批准的不在少数。例如，美国一直积极推动《联合国海洋法公约》谈判和生效，但自身并未批准该条约。

在缔约实践中，美国参议院还发展出一条不成文的规定，即总统不得签署那些不允许提具保留的条约。若美国总统签署这种条约，就意味着违反了同参议院的“君子协定”，因此，不可能获得立法支持。例如，大多数国际人权条约明确规定不得提具保留，因此，美国从未加入这类条约。而对于允许附加条件的国际协议，美国参议院在批准过程中会附加各种解释性条款，以便提高履约的条件。

由于美国宪法对缔约权归属并未作明确规定，这使得在签署和履行条约过程中的权力斗争不可避免。美国宪法规定的模糊性，逐渐成为其对外谈判时用来渔利的手段。一方面，美国以获得国会支持为由，在谈判过程中不断提高要价。另一方面，美国行政部门经常绕开国会，以行政协定的方式与外国政府达成协议。行政协定本质上是政府间协议，它虽然具有条约效力，但“保鲜期”更短。理论上，前任政府达成的行政协定，只要不被废止就依然有效。但实际上，每一任美国政府上台后，都会推出新的行政命令，其中有些不免会与既有的国际协议相抵触。在“后法高于先法”的规则之下，行政部门对前任政府达成的国际协议有采取任何行动的决定性权力。

美国在涉外条约活动中遵循“严进宽出”的国内程序。一方面，美国加入国际组织、公约和条约时受到严格的国内程序限制。另一方面，在退出相关机制方面却没有什么限制。这是既定历史条件下形成的惯例，得到美国最高法院判例的支持。这种国内立法程序赋予了美国总统极大的权限，使其可以几乎不受限制地废止国际协议，也是美国总统可以任性“退群”的制度根源。

国际机制退出程序不容滥用

2025年2月，新一届美国政府发布了有关“退出联合国相关机构及变更对国际组织支持方式”的行政令。这就引出一个法律道德问题。既然国际机制允许“退出”，而美国国内立法允许总统自主决定是否“退出”，那么，美国的“退出行为”是不是无可指责呢？事实上，美国近期的一些“退出”行为，如退出巴黎协定、世界卫生组织、联合国人权理事会等，主要是为了迎合国内政治情绪。美国把私欲不能全逞、私利不得尽张，说成国际机制的严重缺陷，并以此为由退出国际合作进程，是对国际机制“退出程序”的滥用。这种行为即便在程序上符合要求，也严重违背了国际社会的主流价值。

近年来，随着自由国际主义话语权在美国国内日益衰弱，“国际机制有害论”广为流传，让美国退出国际机制的行为获得大众接受。民众的这种回响反过来又会“激励”美国退出更多国际组织与协议。

总的来说，美国的“退群”行为并不是“和平分手”。美国向来把国际机制视为利己工具，合则用，不合则弃。客观来讲，美国的“退群”行为不仅影响相关国际机制的运转，而且还将产生不良示范，鼓动其他国家追随美国步伐，从而加剧相关领域的治理难题。

国际公共事业仍需推进

2025年是中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利80周年，也是联合国成立80周年。回顾第二次世界大战后的国际关系发展历程可以发现，国际制度体系是维系国际秩序、促进国际合作、推动全球稳定的关键力量。一旦国际制度被虚化、瘫痪或抛弃，“强者为所欲为，弱者尽受其苦”的丛林法则就会横行天下。当前，以联合国为核心的国际体系虽凝聚着国际社会共识，塑造着各国面向未来的共同预期，但同时也面临着单边主义和强权政治的挑战与威胁。

今天，和平与发展的时代主题正受到冲击。面对全人类的共同挑战，单方行动和孤立主义都不是好的出路。在经济全球化时代，单一国家治下的和平是难以建立并维持的。实践表明，多边国际机制虽有诸多“病症”，但始终是推进国际公共事业的关键力量。联合国相关机构也曾遇到个别国家“退出”的情况，但从未因此停止运转。

过去数十年间，正因为有国际社会成员的共同努力，国际公共事业才能一直推进下去。在长期实践中，国际制度赢得了国际社会的普遍信任。在世界百年未有之大变局下，国际制度愈发彰显出它的规范价值。尽管有个别国家指责“国际制度的虚假承诺”，但更多国家仍坚信一个抛弃国际制度的世界将会更加混乱不堪。一旦国际制度成为霸权国家兑现私利的工具，国际政治必然会倒退至小国受损而大国获益的旧时代。

为了防止这种情况出现，国际社会需要加强团结而不是走向分裂。只有这样，国际社会作为一个大家庭才会维持存在，弱肉强食的自然法则才不会成为唯一的国际规则。为此，在国际多边主义场合，国际社会成员要维护全人类共同价值和国际社会共有观念，避免受简单粗暴的阵营对抗思维所蛊惑。各国不仅需要抵抗这个时代大量存在的庸俗化的“我们vs他们”的思维方式，还需要在这个相互联系越来越紧密的世界学会相互宽容，这对于人类发展来说至关重要。

（作者系中国社会科学院美国研究所研究员）