张超：欧盟是如何应对苏丹人道主义危机的？

2023年4月，苏丹内战爆发，至今已两年有余。持续冲突导致苏丹严重的人道主义危机。根据联合国预计，2025年苏丹将有超过3000万人需要人道主义援助，占该国人口比例的64%，其中包括1600万儿童[1]。截至2025年4月，苏丹内战已造成近三万人丧生，约有1270万人流离失所，其中有约380万人逃往邻国[2]。为应对持续恶化的苏丹人道主义形势，今年2月，联合国启动2025年苏丹人道主义应对计划和苏丹难民应对计划，旨在募集60亿美元资金，向苏丹境内的约2100万弱势群体以及苏丹周边邻国约500万人提供援助[3]。

欧盟是全球最重要的人道主义援助方之一。2024年，欧盟提供了约28亿美元的人道主义援助资金，仅次于美国和德国位居世界第三位[4]。苏丹人道主义形势恶化以来，欧盟多措并举试图缓和该地区人道主义危机，但仍面临多重挑战。

01 欧盟应对苏丹人道主义危机的主要方式

苏丹人道主义形势恶化后，欧盟一方面提供大量援助资金，满足苏丹和周边国家民众的迫切需求；另一方面，通过持续开展有关苏丹问题的外交活动，引领苏丹人道主义危机的应对进程。此外，欧盟也通过开辟新的物流通道，确保人道主义援助物资顺利运抵受灾地区。

第一，持续提供援助支持，满足苏丹和周边国家民众迫切需求。2023年苏丹内战爆发后，欧盟快速响应，第一时间拨款20万欧元，为首都喀土穆及其他受影响地区民众提供紧急医疗援助。2023年全年，欧盟对苏丹人道主义援助的拨款达到约7300万欧元。2024年，欧盟继续增加对苏丹的人道主义援助支持，全年调动约2.6亿欧元用于苏丹及其邻国的人道主义救援工作，其中，包括用于苏丹境内救援的1.47亿欧元。2025年，欧盟计划拨款1.6亿欧元，用于向苏丹提供人道主义援助。此外，欧盟还计划拨款1.09亿欧元用于应对苏丹危机对邻国的人道主义影响，并提供1300万欧元资金，用于稳定苏丹和周边国家局势。这使得欧盟在2025年为应对苏丹危机的总体捐款达到了2.82亿欧元。

第二，密集开展外交活动，引领苏丹人道主义危机应对进程。欧盟领导人持续关注苏丹人道主义危机，积极组织、参与有关苏丹问题的多边会议，呼吁交战双方停火止战，尊重国际人道主义法。2023年6月，欧盟、非盟、德国和沙特等援助方，在瑞士日内瓦召集举办高级别认捐会议，为应对苏丹人道主义危机筹集约15亿美元。9月，在第78届联合国大会举行期间，欧盟、非盟、埃及等召集举办有关苏丹问题的高级别部长会议。2024年3月和5月，针对苏丹快速恶化的人道主义形势，欧盟外交与安全政策高级代表会同欧盟负责人道主义援助事务的委员两次发表联合声明，要求交战双方遵守国际人道主义法，保护平民，并确保人道主义援助通道畅通。

2024年4月，在苏丹内战爆发一周年之际，欧盟、法国、德国在巴黎共同主办有关苏丹人道主义危机的国际会议，部分欧盟成员国、联合国机构、非盟等代表参会，各方承诺为缓和苏丹人道主义危机提供22亿美元的资金支持。2024年9月，在第79届联合国大会期间，欧盟、美国、非盟等共同举办有关苏丹问题的边会；10月，欧盟会同美国、英国等11个援助方，就确保苏丹人道主义援助通道畅通发表联合声明。2025年3月，欧盟在布鲁塞尔举办苏丹人道主义高级官员会议，联合国机构、红十字国际委员会、国际非政府组织和苏丹当地救援人员等参会。2025年4月，在苏丹内战爆发两周年之际，欧盟、英国、法国、德国和非盟等在伦敦共同主办有关苏丹人道主义问题的会议，联合国机构、阿拉伯国家联盟等参加会议。此次会议上，欧盟及其成员国共计承诺提供5.22亿欧元的援助资金，其中，欧盟承诺援助2.82亿欧元。欧盟持续的政治活动，有助于提升苏丹人道主义危机在国际政治舞台上的可见度，并为政治解决苏丹问题创造可能。

第三，加大对周边国家援助力度，应对危机外溢。苏丹人道主义危机恶化后，大量苏丹难民涌入周边国家。截至目前，乍得已接收大约78万苏丹难民，南苏丹接收大约35万苏丹难民，埃及、利比亚、埃塞俄比亚、乌干达、中非共和国等也接收了部分苏丹难民。持续涌入的难民，使得周边国家本就严峻的人道主义形势雪上加霜。以南苏丹为例，2025年，该国预计将有930万人需要人道主义援助，占南苏丹总人口的约69%[5]，这一比例甚至高于苏丹。

为防止苏丹危机外溢导致更严重的地区动荡，一方面，欧盟将驻苏丹周边国家办事处的专家部署到与苏丹接壤地区，密切监测和评估人道主义形势，加强与当地人道主义组织等的合作。另一方面，欧盟持续援助苏丹周边国家。苏丹内战爆发后不久，欧盟就分别向埃及、埃塞俄比亚、南苏丹等国红十字会/红新月会各拨款20万欧元，协助他们安置进入本国的苏丹难民。针对南苏丹，2024年欧盟向该国提供约1.1亿欧元的援助资金支持。2025年，欧盟初步拨款7000万欧元用于南苏丹人道主义行动，并额外拨款100万欧元用于应对霍乱疫情。

第四，开辟人道主义物流通道，确保援助物资和人员抵达灾区。新冠疫情期间，面临疫情导致的运输困难，欧盟设置“人道主义空中桥梁”机制，在必要时协助运送人道主义援助物资和人道主义工作人员等。苏丹人道主义形势恶化后，2023年5月10日，欧盟启动“人道主义空中桥梁”机制，安排航班将一批包括饮用水、卫生用品和避难所设备等在内的物资，从位于迪拜的联合国仓库运抵苏丹港。2023年全年，欧盟完成了13次“人道主义空中桥梁”运输任务，通过乍得和苏丹港运送了超过640吨援助物资。2024年，欧盟再次完成2次运输任务，运送187吨人道主义救援物资，以支持从乍得向苏丹的跨境救援行动。

02 欧盟面临的挑战

欧盟的持续努力为增加国际社会对苏丹人道主义危机的关注，协助苏丹民众应对生存挑战，稳定地区形势做出了重要贡献。然而，苏丹和周边国家面临的人道主义危机依然在步步加深。2024年12月，苏丹北达尔富尔州的五个地区确认发生饥荒，并可能进一步蔓延，使得苏丹成为全球唯一确认发生饥荒的国家。欧盟应对苏丹人道主义危机面临多方面的挑战。

第一，欧盟和国际社会对苏丹人道主义危机的关注度仍然不足。诚然，欧盟和成员国为应对苏丹人道主义危机开展大量外交工作，但该议题在欧盟自身以及全球政治议程上的位置依然较低。事实上，自2022年俄乌冲突发生以及2023年巴以冲突升级以来，欧盟不得不将大量外交资源用于应对这两场发生在自身周边的武装冲突。防止苏丹人道主义形势持续恶化，有助于保持欧盟南部地区稳定，避免引发新一波难民潮。然而，面对俄乌冲突和巴以冲突造成的紧张局面，欧盟“分身乏术”，无力在苏丹问题上投入更多外交资源。与此同时，尽管欧盟和相关国家试图提高该问题在国际政治舞台上的可见度，但仍无法与俄乌冲突和巴以冲突等“竞争”。世界粮食计划署苏丹通信主管莱尼·金兹利（Leni Kinzli）就曾表示，“我们没有看到国际社会对苏丹的关注达到像对其他危机那样的程度。危机之间不应该存在竞争。但不幸的是，鉴于全球正在发生的各种事件，其他冲突、其他人道主义危机以及其他成为新闻头条的事情，苏丹——我甚至都不想说它被遗忘了，它是被忽视了。”[6]

第二，欧盟为应对苏丹人道主义危机的资源投入仍然有限。当前，全球人道主义资金需求持续增加，而相应的资金缺口却不断扩大。就苏丹来说，2024年，联合国计划募集27亿美元资金用于应对苏丹人道主义危机，但最终仅募集到18亿美元[7]。2025年，联合国计划募集42亿美元用于应对苏丹境内的人道主义危机，但截至4月11日，仅收到约4.1亿美元，相当于全年目标的10%[8]。对欧盟来说，在过去几年，俄乌冲突和巴以冲突造成的人道主义危机成为欧盟援助的重点。2024年，乌克兰及约旦河西岸和加沙地带分别占据欧盟人道主义援助最大受援方的前两位，合计约4.8亿美元。如果将中东地区的黎巴嫩和叙利亚计算在内，欧盟用于应对乌克兰和中东地区人道主义危机的资金支出占其援助总额的近三分之一[9]。在此背景下，欧盟已是捉襟见肘，难以为应对苏丹持续恶化的形势大幅度增加援助支出。

第三，欧盟无力实质影响苏丹的和平进程。苏丹人道主义危机的化解，必须以交战双方的停火为先决条件。然而，尽管国际社会多次试图推动苏丹交战双方停火谈判，但至今仍未取得实质进展。苏丹内战持续至今，不仅是交战双方为争夺权力，也是由于域外国家持续介入，试图争夺在苏丹影响力的结果。对欧盟及其成员国来说，面对自身周边紧迫的安全形势，无意再卷入苏丹旷日持久的争端，更无力向交战双方施加实质性压力。尽管欧盟能够为缓和苏丹人道主义危机做出贡献，但无法化解导致危机的根源。

03 结语

2025年2月，联合国秘书长古特雷斯表示，苏丹正陷入一场“规模惊人、残酷严峻”的人道主义危机[10]，需要国际社会持续关注。应对苏丹人道主义危机需要国际社会的共同努力。中国是应对苏丹人道主义危机的积极贡献者。危机爆发之初，中国就向苏丹提供了粮食、医疗用品等在内的人道主义援助物资。今年4月，中国、巴西、南非等金砖国家外交部长在里约热内卢举行金砖国家外长会晤并发表主席声明，对苏丹不断升级的暴力和人道主义危机表示严重关切。

中国和欧盟都是世界主要经济体和重要援助方。今年是中欧建交50周年。以此为契机，中欧双方可以探讨在缓和包括苏丹人道主义危机等全球人道主义形势方面开展对话合作。中欧双方可以探讨充分发挥各自优势，形成互补，开展机制化经验交流、信息共享和技能培训等活动，并在国家和地区层面实施联合援助行动。借此，中欧可以在为双方合作注入新动力的同时，为全球发展、安全做出更大贡献，为包括苏丹人民在内的广大最不发达国家人民带来更多的希望和福祉。

注释：

[1]https://www.unocha.org/publications/report/sudan/sudan-humanitarian-needs-and-response-plan-2025-overview

[2]https://data.unhcr.org/en/situations/sudansituation

[3]https://www.unocha.org/news/un-urges-global-action-protect-and-support-civilians-devastated-sudans-war

[4]https://fts.unocha.org/home/2024/donors

[5]https://www.unocha.org/publications/report/south-sudan/south-sudan-humanitarians-appeal-17-billion-assist-54-million-people-need

[6]https://www.theguardian.com/world/2025/apr/15/sudan-in-worlds-largest-humanitarian-crisis-after-two-years-of-civil-war

[7]https://reliefweb.int/report/sudan/sudan-humanitarian-response-dashboard-december-2024

[8]https://reliefweb.int/report/sudan/sudan-humanitarian-response-dashboard-march-2025

[9]https://fts.unocha.org/donor-grouped/2966/countries/2024

[10]https://news.un.org/en/story/2025/02/1160146

张超，中国社会科学院欧洲研究所副研究员。