吕忠梅：编纂法典是中国生态环境立法体系化最佳选择

截至目前，我国现行有效的法律有306部，其中，生态环境立法多达35部，远超其他立法。

2022年召开的全国生态环保立法座谈会透露，我国生态环境领域立法工作取得显着成效，初步形成了涵盖山、水、林、田、湖、草、沙等各类自然系统，覆盖全面、务实管用、严格严密的法律制度体系。

虽然有了形成体系的多部生态环境法律，编纂生态环境法典仍然十分必要。目前我国生态环境立法缺乏系统性、整体性、实效性，这一现状与在法治轨道上促进实现“人与自然和谐共生的现代化”新要求相比还存在不小差距，因此，必须以新的立法理念、立法方式，通过编纂专门的生态环境法典来解决问题。

存在“堵点”

1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》出台。以此为标志，我国的生态环保立法一直走在“快车道”上。40多年来，我国先后制定了30多部生态环境法律，并在民事、刑事、行政、经济和诉讼立法中明确规定生态环境保护的相关内容。与此同时，还有100余件行政法规、1000余件地方性法规以及党内法规近10件。可以说，这些法律法规已涵盖生态环境保护的各个方面，基本解决了生态环境领域“有法可依”的问题。

但这些法律法规在实施过程中出现了两个明显的“堵点”。

一个“堵点”是由于立法时间跨度大、单行法数量多，导致矛盾冲突多、重复率高、类型化不足，适用困难。

比如，我国目前有近十部污染防治立法，大气、水、固体废物、噪声、放射性、土壤等污染防治法的条文与环境保护法重复率达30%以上。而污染防治单行法之间，既交叉重叠又矛盾冲突。有的法律已修改多达6次，有的法律20多年未作修改，法律之间的诸多矛盾冲突难以得到统一。此外，一些基本制度在不同的单行法中，适用原则、适用程序、适用条件、处罚主体或处罚形式都不完全一致，导致执法和司法困难。

还有一个“堵点”，由于生态环境立法在我国的法律体系中分属不同法律部门，导致不同门类的立法存在从价值目标到制度设计的“南辕北辙”。

我国已基本建成的中国特色社会主义法律体系由七大法律部门构成，生态环境立法没有独立地位。现行生态环境立法主要分散在行政法和经济法两个法律部门。在立法原理上，法律体系中的不同法律部门承担着国家治理的不同使命，其立法目的、基本原则、核心制度存在差异是正常现象。但这对生态环境立法需要遵循的生态规律，体现污染防治与自然生态保护的整体性、系统性十分不利。实践中，污染防治类立法草案多由生态环境管理部门提出，资源和生态保护类立法草案多由自然资源管理部门提出。各部门根据自己的职责拟定立法目的、设计法律制度，提请人大常委会审议后，立法机关再根据各方审议意见进行修改。由此导致行政机关职责法律化后的“依法打架”、司法机关裁判案件“准绳”不够等问题不时出现。

现实需要

党的十八大以来，党中央将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计进行系统谋划。但应当看到，当前我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，全面深化生态文明体制改革的任务依然繁重。

“良法”是“善治”的基础，体系健全的生态环境立法是推进生态文明建设在法治轨道上运行的重要前提。

当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展新阶段，迫切需要从促进“生产发展、生活富裕、生态良好”协同高效的角度，解决分部门立法的问题，统一立法目标、立法原则、立法方式、立法尺度。与此同时，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，也需要以系统观念建构“协同推进减污降碳扩绿增长”的生态环境立法体系，为促进形成“风险严控—源头严防—过程严管—后果严惩”的生态环境治理格局提供完备方案。

近年来，我国先后出台《生态文明体制改革总体方案》《关于全面推进美丽中国建设的意见》等文件，推进生态文明体制改革，积累了成功经验的同时也遇到了一些法律实施问题，迫切需要进行认真总结，以体系化立法方式解决立法严重滞后于体制改革、法律制度碎片化等问题，为建构“党委领导—政府主导—企业主责—公众参与—司法保障”的现代环境治理体系提供“良法”轨道。

编纂生态环境法典还有一个必要性在于，继续发挥负责任大国作用，共谋全球生态文明建设，需要统筹国内法治与涉外法治，系统谋划“共建地球绿色家园”的中国方案。在世界百年未有之大变局中，全球环境治理体系也遭遇着前所未有的挑战。迫切需要以系统性思维追求建设中国图景中的法治中国与世界图景中的法治中国，充分发挥涉外法治沟通国内法治与国际法治的重要桥梁纽带作用，以法治方式更好维护国家和人民的生态环境利益，共谋全球生态文明建设。

必然选择

从世界范围看，环境法的体系化是各国立法的共同追求，并非中国所特有。

总体上看，世界各国推进生态环境立法体系化的模式大概有两种。一种是以基本法整合多部单行法，几部基本法并列的“基本法+”模式。优点是不用考虑整体逻辑主线与篇章结构，只保证单行法不违背基本法并保持规则上的一致性即可。缺点是结构分散，难以避免单行法规则“逸出”基本法。

还有一种是采取法典化模式，即将所有的或绝大部分环境法规范编纂形成一部结构完整、体系严谨的法律。优点在于既具有完善的逻辑体系，又具有政治象征意义。缺点是基础条件、理论要求高，难度大，过于追求逻辑完备可能导致法律体系停滞甚至僵化。

在中国，该选择何种体系化模式，应充分考虑历史与现实的立法基础。

回顾历史，我国在1979年制定第一部环境保护法时，基于污染防治的立法考虑，曾设想过建立“基本法+单行法”的法律体系，但后来由于种种原因未能实现。

当前，生态环境保护强调的是“人与自然和谐共生”理念，编纂法典显然是优于“基本法”模式的最佳方案。即便选择回到“基本法+单行法”模式，也需先将现行的环境保护法修订成为基本法，然后对30多部法律逐一修改，工作量和难度并不亚于编纂一部法典，且这种方式还无法发挥法典化标示国家转型发展的功能，无法彰显法典化促进环境治理体系现代化的特殊文化优势。

总之，通过梳理中国生态环境立法的历史与现状，明确“美丽中国”建设目标对生态环境立法体系化的需求，以及比较立法体系化不同路径，可以说，编纂生态环境法典是中国生态环境立法体系化最佳选择。

吕忠梅，十四届全国人大常委会委员，全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长。