刘练军：充分发挥新《监察法》腐败治理效能

2024年12月，十四届全国人大常委会十三次会议通过了关于修改《监察法》的决定。对《监察法》实施修订，目的在于贯彻党中央关于推进反腐败国家立法的决策部署、巩固拓展国家监察体制改革成果、解决新形势下监察工作中的突出问题，进一步强化监察工作的规范化、法治化、正规化。当前，各级监察机关工作人员须学深悟透新《监察法》的基本原则，准确把握新修条文的规范内涵。国家监委应当尽快完善相关配套法规，以推动新《监察法》得到更好的全面实施。

新《监察法》的基本原则

一是坚持党的领导。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的领导是我国宪法规定的根本原则，也是统率整部新《监察法》的根本原则。新《监察法》第2条规定，监察工作必须坚持中国共产党的领导。这次修改《监察法》重点着眼于巩固监察体制改革成果、推动监察体制改革持续深化，并最终落脚于加强党对反腐败工作的集中统一领导、完善党领导下的反腐败体制机制。从性质定位上看，监察机关首先是政治机关，监察权首先是一种政治监督权，《监察法》属于政治属性特别鲜明的一部国家法律。凡此种种都决定了监察工作务必时刻把党的领导原则铭记于心、见之于行。各级监察机关必须拥护“两个确立”、增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。各级监察工作人员必须将贯彻实施新《监察法》与落实党的二十大和二十届三中全会精神、二十届中央纪委三次全会和四次全会工作部署相结合，确保党对各项反腐败工作的全面领导。

二是以人民为中心。人民立场是中国共产党的根本政治立场，维护人民利益是监察机关行使监察权的价值依归和核心旨趣。坚持全面从严治党、一体推进“三不腐”，彰显的是党的初心使命，追求的是群众的人心所向。习近平总书记指出：“马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”在执行新《监察法》的过程中，纪检监察机关必须时刻坚守人民立场，确保来自人民的权力始终为人民所用。以实施新《监察法》为契机，要将反腐败斗争延伸到基层，大力整治群众身边的不正之风和蝇贪蚁腐，借此增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，巩固党的长期执政根基。

三是监察工作法治化。与旧法相比，新《监察法》进一步强化了监察法治理念，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争注入了新的法治力量。新《监察法》在监察工作原则部分增加了“遵守法定程序，公正履行职责；尊重和保障人权”等规定，完善了对监察机关及其工作人员的程序约束及内外部监督。立法者将法定程序这一法治核心理念作为监察工作原则载入新《监察法》，对监察机关严格遵循程序规定以公正行使权力提出了更高的要求。监察机关及其工作人员在履行职权过程中，必须秉公用权，持续强化自身法治意识、程序意识和受监督意识，切实保障监察对象及相关人员的合法权益。无论何时何地，监察机关及其工作人员都应当在新《监察法》划定的界限之内履行监察职责，致力于将良法新规转换为监察工作新成效，确保新时代监察工作的高质量发展。

新《监察法》的规范内涵

准确把握法律的规范内涵是法律实施的基础前提。为赋予执法者一定的裁量空间以适应纷繁复杂的监察实践需要，《监察法》制定了诸多授权规定，并使用了一些不确定性法律概念。例如，这次修法被纳入监察机关保密范围的“工作秘密”“个人信息”，就属于内容有待明确的不确定性法律概念。为提高《监察法》新增规定的可执行性、确保全国监察机关执法标准宽严统一，各级监察机关应当通过集体学习、业务交流会议等方式，组织全体监察工作人员认真学习、深刻领会本次修法的新规定。

第一，严守新《监察法》的文义范围。《监察法》集组织法、程序法、实体法于一体，本身就具有较强的概括性，事实上已经为执法者留下了较大的裁量空间。如果在适用时强行突破文义界限，就容易带来违背法治原则的不利后果。故而，克制冲动、严守文义乃是一项基本的执法纪律。第二，注意对新修条文的规范衔接。纪检监察规范体系由《监察法》《公职人员政务处分法》等国法与《中国共产党纪律处分条例》等党规两类规范构成。为维护纪检监察规范体系的衔接顺畅、防止监察机关在执法反腐时出现无所适从的不良状态，在适用《监察法》新增条文时就必须注重其与既有党规国法的衔接。当然，基于《监察法》的基础地位以及新法优于旧法的原则，在化解规范与规范之间的冲突时一般应优先遵循《监察法》的新增规定。第三，《监察法》解释应面向反腐败斗争实践。《监察法》修改有着鲜明的问题导向，它聚焦于监察实践中面临的新情况新问题，旨在为打赢反腐败斗争攻坚战和一体推进“三不腐”提供法律保障。基于此，各级监察机关在解释《监察法》新增条文时，应当紧密结合反腐败斗争新形势，准确把握新增条文所指向的实践疑难问题，以实现新增规范之立法目的。

完善新《监察法》的配套法规

这次《监察法》修改主要是在原有框架内增加了一些新措施，借此完善有关监察的组织、程序与实体。例如，在留置措施之外新增了强制到案、责令候查、管护等强制措施，使监察强制措施形成一个轻重有度、衔接协调的体系。为了增强这些新规定的实施效能，国家监委应当联合中央纪委根据本次《监察法》修改的原则精神，并结合当下反腐败斗争的实践需要，制定、修改和废止一批监察法规及规范性文件，以尽快完善新《监察法》的配套法规。一方面，由于规范条文体量的限制以及修法时实践经验积累有限等原因，对于一些新的措施，新《监察法》只能作出初步规定，国家监委仍需对其具体化；另一方面，对相关监察法规和规范性文件启动修改、废止等程序，有助于维护监察规范体系的内在协调，防止监察规范体系因《监察法》修改而出现“排异反应”。

在原有制度框架内增加新措施，意味着新措施在具有特殊性的同时，又与原有措施共享某些普遍性。譬如，强制到案、责令候查、管护三项新措施与原有的留置措施在适用对象、适用条件、自由限制程度等方面存在一定区别，但又都属于监察机关为调查案件而采取的限制人身自由的强制措施。于是，需要对既有的监察规范体系进行适度的立改废，并进行如下两类立法性质的作业。一方面，如果监察法规及规范性文件中存在针对某类措施的普遍性规定，可以直接在修法时将新增措施纳入该类规定的适用范围。例如，对在逃或外逃被留置人员的通缉与追逃程序在原理上适用于所有监察强制措施，可在其规定中加入责令候查、管护等新的强制措施。另一方面，针对新措施自身的特殊性，需要在制定或修改相关监察法规及规范性文件时另行作出规定。其中，包括明确规定某些新措施的适用条件，例如，何种情形下监察机构、监察专员可以向下一级单位、高等学校、国有企业等再派出。与此同时，要为新措施的运行设置配套机制，例如，建立联合调查、调查取证等新增执法合作方式的具体机制，确定此类证据的移送程序、调查过程中的沟通程序、此类调查的适用范围及权责内容等。

（作者系浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）研究员）