王东平：齐政与奉同：中原制度和经验在清代天山南路地区治理中的运用

2024年12月9日，习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时强调，“要加强边疆史和边疆治理相关的多学科研究，加快建构中国自主的边疆学知识体系”。习近平总书记的重要讲话为新时代中国边疆学发展指明了方向。

边疆地区是中国统一多民族国家不可分割的组成部分，是中华民族共有的家园。中国历史上，历代王朝都面临边疆问题，而盛大的王朝，都重视边疆治理。边疆治理的成败得失，不仅影响王朝的兴衰，也对统一多民族国家的形成、发展产生重大影响。在历代王朝中，清代边疆治理的成就尤为突出。清朝安抚内外蒙古，平定天山南北，妥善处理西藏事务，在西南地区进行改土归流，统一台湾，抗击沙俄入侵，经过长期不懈努力，重新完成中国的统一。清朝大力经营边疆，制定灵活和行之有效的统治政策，因地制宜地设置管理体制，对边疆地区的经济开发与社会稳定、发展作出了贡献。清朝治理边疆，促进了边疆与内地的融合，增强了中华民族大家庭的团结，巩固了中国的疆域。

以往学界研究清代边疆政策，常常会用“因俗而治”对其加以概括和总结。“因俗而治”固然是清代边疆治理的特色，但是它的前提是清朝对边疆地区的主权和有效管辖，舍此不谈，只强调“因俗”，就会产生认识上的误区。例如，有学者认为清朝在天山南路地区的统治是间接统治，办事大臣衙门高高在上，任由伯克直接管理民众，断案诉讼，也不从国家法律。国外“新清史”学者更是将清朝统治的广大区域定义为“受保护地”，认为清朝对“受保护地”的统治并非一种国家主权意义上的管辖，而只是类似于“宗主权”名义上的间接治理，尤其是在“回部”（天山南路）等地，其内部近乎一种自主管理状态。些观点是片面和错误的，强调清朝在边疆地区沿袭旧制，忽视了清朝在当地各项制度建设和有效管理。

“新清史”学者还强调清朝在国家治理中边疆与内地的隔离。他们认为，清朝的疆域可以条块分明地划分为两大板块，即由传统汉式行政体制管辖下的内地各省和广袤的内陆亚洲地区。清朝官方长期以来有意识地保持两者在行政管辖上的差异，以及彼此在地理上的界限。这一观点受到中国学者的反驳，钟焓批评指出，“新清史”学者对于清朝疆域的空间划分观念忽略了一个最基本的史实，正是在清朝统一边疆的过程中，内地的行政管理体制以一种前所未有的深度和广度嵌入到内亚地区。这种边疆在行政体制上日趋内地化的大势在清朝后期尤为明显。因此，清朝对全国的统治并非像“新清史”学者渲染的那样，呈现出一种内地与边疆完全分开的绝对二元化体制模式。

天山南路地区是清代边疆重要的组成部分，受到国内外边疆史学者的关注。天山南路地区地处中亚腹地，是维吾尔民族的聚居地，民族分布、社会文化、自然环境与经济生活等方面与内地不同，与蒙古、西藏等其他边疆地区也有较大差异。乾隆二十四年（1759），清朝平定大小和卓叛乱后，在天山南路地区建立起稳固的统治。

清朝治理天山南路地区，首先是强调国家统治的权威。在此基础上，清朝考虑到天山南路地区的社会实际，在统一之初，出于统治的需要，有条件因循旧制。清朝采取“因俗而治”的原则，同时也将内地制度与经验引入天山南路地区的治理体系，两者并行不悖。

在行政制度方面。清朝统一西域之后，在天山南路地区没有推行州县制，而是实行了不同的管理体制。在归附较早的哈密、吐鲁番地区，清朝编旗设官，实行札萨克制；在塔里木盆地周围各城，清朝“分驻办事、领队大臣镇抚其地，而以参赞大臣总辖之”，同时沿用并改造了当地原有的伯克制。清朝发现与内地制度严整的职官制度相比，伯克制度本身存在许多缺陷，伯克“无顶翎品级”，“服色并无崇卑之别”，“各伯克等并无俸饷养廉之例，均（系）视其民力之所能，尽性勒索夺取，所以民众受劫不过，致有离散奔逃躲避他邦之乱”。针对伯克制度“体制未洽”的情况，清朝参照内地制度对其进行了改造。对众多伯克厘定品级，“宠以天朝之品秩。自三品以下，至七品不等”。在伯克选任上，采用回避制度，这是在内地发展起来的旨在防止官吏利用职权徇私而对其任职有所限制的人事制度。清朝认为伯克选任必须实行回避制度，“若不照依内地父子兄弟不以同堂任事，大员避其本省而调升，拣才能于要地，遣善弱于背乡……以遣补推升，易地而用之例办理，难保不无差失之虞，即非公平之举，亦于治政有碍”。清朝对伯克任职明确作出规定，“大伯克回避本城，小伯克回避本庄”。《回疆则例》中也列入“回疆各城补放大小伯克分别奏咨回避”的条款。清朝还给伯克发养廉银两，健全选任和监督考核制度等。清朝力图用内地行政制度中的成功经验改造伯克制度，弥补制度的缺失。清朝把伯克制度和内地制度结合起来，通过改造和完善，将其纳入清代新疆地方职官体系。伯克在驻扎大臣的监督下管理地方事务，发挥作用。

在经济管理方面。清朝虽然继续采用原先的粮赋征收制度，但是总体原则是与民休息，减少征收额度并制度化。赋税制度中引入内地制度的一个突出例证是，天山南路地区成丁年龄的调整。乾隆三十一年（1766），清帝在谕旨中说：“回城男丁十二岁以上者，即登名派差，虽系旧例相沿，亦属过当，嗣后着照内地之例，十六岁以上者，再令登派。将朕施恩之处，通行晓谕回众知之。”由此可知，清统一新疆之前，回疆地区成丁年龄是十二岁，乌什之变后，按照清朝法律的规定改为男丁十六岁成丁。这样做既是与中原地区整齐划一，也是减轻边疆地区民众负担的善政。清朝统一西域后，在当地开局铸钱，颁行新币，销旧易新，完善了钱法，抓住经济命脉。清代在天山南路地区铸造钱币，“选材合冶，与内地司农所掌无异”，但也有地域特色，如钱币上铸有当地文字及原有货币单位的保留，乾隆皇帝诗句称，“形犹腾格因其俗，宝铸乾隆奉我同”。但同时，天山南路地区与内地实行了货币制度的统一。有学者指出，银钱并行的复本位制，圆形方孔的形制，乾隆及历朝清帝的年号铭文，属于中国货币体系的浇铸法，以及由政府建立的铸钱局统一铸币等，无不体现“统一的基本内容和基本特征”。清朝在天山南路地区的赋税征收等经济管理活动中，保留了当地原有的货币、度量衡等计量单位，例如“腾格”“帕特曼”等，以方便当地民众。清朝通过立法，确定了内地计量单位与当地旧制之间法定比值，在《回疆则例》中就列有“权量”等条款，对法定转换比值进行统一规定，为管理各类经济活动奠定基础。清代天山南路地区虽然是两种度量衡体制并存，但是内地的度量衡制度逐渐为天山南路地区群众熟悉和接受。如纪大椿先生所指出的那样，清政府将维吾尔传统的度量衡制度“纳入官方度量衡体系之中，却没有建立制作标准度量衡的作坊，民间并不遵行，内地的度量衡器具在新疆各地得到传播”。

在立法与司法方面。法律是治国重器，法制是国家治理体系和治理能力的重要依托。清朝重视边疆地区的立法和司法管理，根据边疆地区的实际情况，制定灵活和有效的法律政策。清朝在天山南路地区的做法亦是如此。清代文献记载，在清朝统一之前，天山南路地区存在着一套“罚罪行刑之规”，统一后，“受天朝制度，归我王化，不（至）复用其刑”。说明清朝统一后，当地司法活动发生了较大变化。就司法权限而言，清朝规定，危及封建统治或者命盗等刑事重案须由办事大臣衙门审理，死刑案件上报中央，其决定权掌握在皇帝手中。当地少数民族群体中发生的民事纠纷以及一些社会危害程度相对较轻的普通刑事案件，方可以听由当地社会自行调处。从档案材料来看，刑事重案从侦办到审理诸环节，都在办事大臣衙门的主持下进行。案件审清后，亦由办事大臣负责定案拟律，奏报清帝，再由清帝饬令刑部和理藩院进行复核。天山南路地区刑事重案的司法审判有一套完整的法律程序和规程。就法律适用来讲，清朝在统治之初就明确规定，普通案件可以由当地社会按照习惯法，即所谓“回例”“回子之例”等处置，但是刑事重案需用《大清律例》进行裁断。清朝统一天山南路地区以后，《大清律例》等清朝颁行的法律法规已成为各衙门的统治依据、治理工具，在司法实践中得到运用。天山南路地区命盗案件审理中的报案、案件受理、现场勘验等司法程序和运作，说明刑事重案的审理依循《大清律例》的规定，而强制告举、禁止越诉、诬告反坐、亲亲相隐等法律原则则在量刑拟律时得到广泛运用。

从清朝治理天山南路地区的实践看，内地制度与经验发挥了重要作用。清朝统一西域后，天山南北与内地连成一体，成为统一多民族国家不可分割的一部分，“今准噶尔、回部荡平，屯田驻兵，自伊犁以达叶尔羌，向日之边陲又成内地”。清朝在天山南路地区驻军设官，建立稳固统治，这是中原制度、治理经验在天山南路地区得以实施的基础。所以“因俗而治”的前提是国家权威和主权，如清人所言，“今为我属，凡事皆归我律更章”。就治理体系而言，虽然清朝在内地和边疆民族地区采取了不同的治理制度，但是在实际治理中，并没有将二者割裂开来，原本适用于中原地区的一些制度与规范也被用于边疆治理并发挥了重要作用。晚清建省更是在总结多年新疆治理实践经验基础上，在天山南北全面推行内地制度和治理模式。如果不顾清朝对边疆地区切实、深入管理的史实，一味强调因袭旧制，忽视甚至否认内地制度与治理经验在边疆治理中的运用，肯定是错误的。深入研究内地制度、经验在清代边疆治理中的运用，能够全面、客观地认识清代的边疆政策和治边实践，展示边疆与内地的紧密联系，从边疆治理中深刻揭示中华民族的整体性和中华文明的统一性，讲好历史上中国边疆治理的故事。

作者王东平，北京师范大学历史学院教授。地址：北京市海淀区新街口外大街19号，邮编100875

该文原刊《中国边疆史地研究》2025年第1期，注释略去，引用请参照原文。