郝亚明 杨文帅：以“制度之治”增强中华民族凝聚力

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）提出：“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。”其中“制定民族团结进步促进法”指向法律机制建设，“健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”指向制度机制建设，以法律机制和制度机制来综合保障“增强中华民族凝聚力”。相关表述内容不长但内涵丰富，一方面，彰显了新时代民族工作要以制度保障和机制建设为重心。另一方面，强调了新时代民族工作要以增强中华民族凝聚力为主旨。就内容指向而言，《决定》中的相关表述在某种意义上就是对2021年中央民族工作会议“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”精神的落实与细化。全面建设社会主义现代化国家新征程，以法律为根基的制度体系是保障各民族共同团结奋斗推进中国式现代化的决定性、全局性因素，《决定》关联强调“制定民族团结进步促进法”和“健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”，无疑深刻体现了党中央要求基于“制度之治”来增强中华民族凝聚力的决心意志。

一、增强中华民族凝聚力的“制度之治”基本内涵

治理国家，制度起着根本性、全局性、长远性的作用。在这一意义上，“中国之治”本质就是“制度之治”。中国特色解决民族问题的正确道路，在本质上就是一套契合中国具体实际、立足中国优秀文化传统且在实践中行之有效的制度体系和制度机制。在推进中国式现代化与铸牢中华民族共同体意识的关联语境下，新时代民族工作的“制度之治”就是要以铸牢中华民族共同体意识为主线，不断完善涉及民族领域的体制机制建设，推进民族事务治理体系和治理能力现代化，从而将中国特色的民族事务治理制度优势更好地转化为治理效能，为以中华民族大团结推进中国式现代化提供有力保证。《决定》中提出的“制定民族团结进步促进法”和“健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”，实际上是“制度之治”一体两面内容衔接的完整表达。

“制定民族团结促进法”就是要从国家立法的高度，将民族事务治理整体性纳入法治现代化的轨道上，为铸牢中华民族共同体意识提供最基本最稳定最可靠的法治保障。以法律保障民族团结始终是党的民族政策和民族理论的核心内容之一。2014年中央民族工作会议上提出要“用法律来保障民族团结”，2019年习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会的讲话中再次指出要“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结”，2021年中央民族工作会议上则明确将“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”列为新时代党关于加强和改进民族工作的重要思想的“十二个必须”之一进行强调，2022年党的二十大报告又将“中国特色社会主义法治体系更加完善”“中华民族凝聚力和中华文化影响力不断增强”共同视为未来五年全面建设社会主义现代化国家开局起步的主要目标任务，可见法律在保障民族团结的作用愈发得到重视。直至党的二十届三中全会《决定》提出要“制定民族团结进步促进法”，标志着以法律保障民族团结进入了国家层面针对性立法的全新阶段。2023年12月25日，全国人民代表大会民族委员会在《关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中明确提到，《中华人民共和国民族团结进步促进法》已列入十四届全国人大常委会立法规划，表明“制定民族团结进步促进法”有望在短期内转变为现实，这必将进一步夯实铸牢中华民族共同体意识的法制基础。

“健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”就是要以制度机制的长效稳固形式，推动铸牢中华民族共同体意识更加走深入实。“制度可以为中华民族共同体跨世代、长时段的演变提供稳定的保障”，持续提升主线思维下民族工作的科学化、制度化和规范化水平。“制度”与“机制”虽然仅一字之差，但却有着不同层次的意涵指向。“健全铸牢中华民族共同体意识制度”指向的是全局性和系统性的制度体系，更多体现的是国家层面的“顶层设计、总体谋划”等制度建设导向，旨在构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，例如健全铸牢中华民族共同体意识制度可包括坚持和完善民族区域自治制度、坚持党对民族工作的全面领导等内容。“健全铸牢中华民族共同体意识机制”指向的是局部性和具体性的实践操作，侧重于某个领域或某个系统的关系协调、功能运作和作用发挥，健全铸牢中华民族共同体意识的机制可包括构建铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制、各民族共享的中华文化符号和中华民族形象建设机制等内容。《决定》以“制度机制”的词意组合出现，反映出中央提出了从宏观的制度和微观的机制两个方面同步推动铸牢中华民族共同体意识的政策要求，无疑从制度机制的角度再次指明铸牢中华民族共同体意识，既要做看得见、摸得着的工作，也要做大量“润物细无声”的事情。

二、增强中华民族凝聚力的“制度之治”内在逻辑

“制定民族团结进步促进法”彰显的是铸牢中华民族共同体意识的法治之维，而“制度之治”彰显的是法治的核心要素，“法治之治的内涵应当是符合制度建设规律、具有基本制度逻辑结构和制度功能的‘制度之治’”，法治与制度是铸牢中华民族共同体意识同一过程的两个方面，二者的出发点和落脚点均在于“增强中华民族凝聚力”的目标。

“制度之治”是法治的前提基础。“制定民族团结进步促进法”作为一项即将正式出台的法律规范，其本身也是制度的一种形式，“法治是制度的高级形态，法治是制度成熟完备到特定阶段的必然归宿”。良法是善治的前提基础，而良好的制度又是良法善治的前提基础。《决定》提出“制定民族团结进步促进法”，旨在为健全铸牢中华民族共同体意识制度机制提供强有力的法律支撑，不过仅仅具有“良法”还不足以达到“善治”的目标，还需要中国特色社会主义制度来筑本夯基，制度稳国家才能稳，才能为民族团结创造稳定的社会秩序。中国特色解决民族问题的正确道路之所以取得巨大成功，很大程度上还是要归功于中国之治的制度优势。民族问题是一个世界性的“大难题”，对比中西方治理体系不难发现，制度的优势是最大的优势，足以呈现截然不同的治理体系和治理能力。西方民族国家架构下的法律理念虽然规定“人人生而平等”，但是其制度实践上却是事实上不平等，不同族裔间的矛盾冲突日益严重，无法真正摆脱国家认同困境和族群分裂困境。中国坚持和发展“两个结合”，以铸牢中华民族共同体意识为主线的民族治理理念和民族区域自治制度等制度安排，将国家宪法和民族区域自治法等规定的民族平等、民族团结、民族繁荣、民族发展等理念真正实践，构建了统一的多民族国家的安定秩序。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”将“坚持和完善中国特色社会主义制度”与“推进国家治理体系和治理能力现代化”置于因果关系范畴，充分说明“制度之治”是法治的前提基础。《决定》要从国家层面制定民族团结进步促进法，有助于推动民族工作的规范化、制度化、法治化和体系化，逐渐形成相对成熟定型的民族事务治理框架体系。

“制度之治”是法律的执行保障。制度是定国安邦之本，各项法律的执行都离不开制度的保障。“制定民族团结进步促进法”不仅要让铸牢中华民族共同体意识有更明确的法律可依，更重要的是通过法定程序推动“铸牢中华民族共同体意识”成为一项可实施的制度机制。卢梭的《政治制度论》认为一个民族和国家的荣誉和命运都维系于政治制度，人们制定法律相对容易，难的是如何让法律得到公正执行的问题，在君主专制的制度下法律的执行权完全依附于君主，必须通过建立能够反映公意表达的民主政治制度，良好立法的关键是要为民族创制政治统一的政体。中国特色社会主义制度能够为民族团结进步促进法创造良好的实施环境，通过制定规范的形式防止民族领域法治工作偏离社会主义制度的根本方向。关于以制度保障法治实施的政策要求，在2021年中央民族工作会议上就有清晰的界定：“必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕。”由此观之，法治只有在制度框架下，才能完整贯彻国家有关民族事务治理的各项政令法规，依托在制度建设中不断优化依法治理民族事务的方式，才能最大限度地实现民族团结进步促进法的立法目标。

三、增强中华民族凝聚力的“制度之治”实践路径

以“制度之治”增强中华民族凝聚力，本质上是要通过“制定民族团结进步促进法”实现“铸牢中华民族共同体意识的主线”更加有法可依、有章可循。同时还要促成形成铸牢中华民族共同体意识制度机制，及时把好的经验和做法上升为法律制度，推动铸牢中华民族共同体意识在更大范围、更深层次的贯彻落实。在立法与制度的协同促进中，为推进中国式现代化供给牢不可破的各民族大团结合力。

其一，坚持党的全面领导，充分显现“制度之治”优势。加强和完善党的全面领导，是新时代民族工作充分发挥“制度之治”优势的根本保证。《决定》提出“进一步全面深化改革的原则”的“六项原则”中，其中第一项原则便是：“坚持党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿改革各方面全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进。”要完整贯彻党关于加强和改进民族工作的重要思想，把党的全面领导完整贯彻于铸牢中华民族共同体意识全过程，健全党的各级领导制度机制，加快构建“党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与”的民族工作大格局。

其二，制定民族团结进步促进法，立法建设“制度之治”规范。制定良好的法律，有利于“制度之治”始终在良法的规范下运转。制定民族团结进步促进法，就是要让民族工作在法治规范下深化改革、推进中国式现代化，做到铸牢中华民族共同体意识的创新开展与法治相统一，同时及时将相关成果以法律的形式予以制度化规定。以往关于民族团结进步的立法多集中于地方层面，根据一些学者的统计，截至2024年3月，“各地有关民族团结进步的相关立法33件，其中12件为人民代表大会或人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，17件为民族自治地方人民代表大会制定的单行条例，4件为地方政府规章或地方规范性文件”。此次《决定》明确提出的“制定民族团结进步促进法”，无疑为全国各地今后制定民族团结进步相关的法律法规提供了指导性依据，地方要结合国家民族团结进步促进法条文的最新规定，进一步完善本地的民族团结进步立法工作，加快推动铸牢中华民族共同体意识制度机制的规范形成。

其三，健全铸牢中华民族共同体意识的制度机制，改革发挥“制度之治”效能。铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线，必须以主线思维坚决落实党中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的任务要求，健全铸牢中华民族共同体意识的制度机制，探索完善民族区域自治制度，健全铸牢中华民族共同体意识宣传教育机制、促进各民族交往交流交融机制、构筑中华民族共有精神家园机制等工作机制。坚持以制度建设为抓手，提升民族事务治理的现代化水平，以改革发展为路径凝聚各族群众的中华民族共同体意识，让一个民族也不少地共同参与中国式现代化建设、共享中国式现代化建设成果，为推进铸牢中华民族共同体意识提供强大制度保障和动力机制。

郝亚明，博士，教育部青年长江学者，贵州民族大学特聘教授、博士生导师，中华民族共同体与多民族文化繁荣发展高端智库研究员，研究方向：民族社会学与民族政治学；杨文帅，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，研究方向：政治学。

【基金项目】国家社科基金重大项目“新中国成立后各民族人口流动与深度交融的动力机制研究”（项目编号：21&ZD212）；国家民委科研项目“中华民族现代文明理论体系与中华民族共同体理论体系研究”（项目编号：2023-GMG-015）的阶段性成果。

来源于《贵州民族研究》2024年第5期。原文和图片版权归作者和原单位所有。篇幅限制，注释略。