宋锦：假如美国“拆台”世行：全球发展治理的困境与出路

自布雷顿森林会议以来，美国一直在全球发展金融中占据主导地位，但特朗普政府的政策转变导致美国对国际发展事务愈发疏远，甚至可能退出世界银行。这一方面是美国国内政治生态变化的结果，另一方面也反映了“全球南方”的崛起削弱了美国对多边金融秩序的主导权。世行的困境是当前全球治理体系衰微的缩影，国际社会需要发展新型治理范式，重构包容性框架，平衡区域治理与全球合作，避免碎片化风险。

自1944年布雷顿森林会议确立世界银行作为全球发展金融的核心机制以来，美国始终保持着对该机构的决定性影响力。然而，这一持续近80年的治理格局正面临根本性挑战：2017年特朗普首次担任美国总统期间就以效率问题为由拒绝世行增资要求，并批评其向中国等新兴经济体提供贷款；第二任期以来，特朗普更明确地表示了对国际发展事务的疏离，已经关闭了美国国际开发署(USAID)。学界开始关注美国直接退出世界银行的可能性。

这一政策转向植根于深层次的结构性变革。从国际层面看，“全球南方”国家的集体崛起正在重塑全球治理格局，导致美国对多边金融秩序的主导权持续弱化，其在世界银行的传统影响力相对下降。与此同时，全球发展融资体系已突破布雷顿森林体系的制度框架，呈现出资金来源多元化、融资工具创新化的新特征，致使世界银行对发展中国家政策改革的杠杆作用显着降低，这直接削弱了美国通过该机制投射国际影响力的能力。

而更深层的结构性动因在于美国国内政治生态的变化，突出表现为对多边发展合作机制的系统性疏离，其中最具标志性的事件就是2025年初特朗普宣布关闭USAID。USAID的关闭在美国智库界引发强烈反响，布鲁金斯学会等主流智库均指出，这将严重损害美国的软实力投射能力。作为美国实施发展外交的核心工具，USAID长期在推进政治议程、维持地缘优势、维护美国的政治经济和军事利益等方面发挥着不可替代的作用。值得注意的是，美国舆论对关闭该机构的讨论明显侧重权力政治维度，对全球发展治理的负面影响则关注有限。

事实上，不论是关闭USAID还是可能发生的退出世界银行，特朗普的决策都称不上“任性”。芝加哥全球事务委员会2021年民调显示，美国民众普遍认为，维持美国国际影响力的重要因素主要集中在国内，81%的民众更担忧国内挑战，仅19%关注国际威胁，这种内顾倾向为特朗普的“美国优先”政策提供了民意基础。

从比较政治视角看，让发展援助服务于外交战略的做法并非孤例，英国2020年就将国际发展部并入外交部。但是如果美国退出世界银行，其消极示范效应将更为深远：在全球治理赤字加剧、国际信任危机深化的背景下，主要大国放弃多边责任的行为可能引发连锁反应，使气候变化、公共卫生等跨国议题的解决陷入集体行动困境。这种单边退缩不仅违背全球发展伦理，更将破坏应对系统性风险所必需的国际合作基础。

如果美国执意退出世界银行，即便未来政府可能重新加入，这种政策反复也将产生深远的短期与长期影响，直接冲击全球发展治理体系。首先，资金层面将面临结构性缺口。作为全球最大的双边援助国和世行最大股东，美国的退出将在现有发展融资紧张形势下制造新的资金瓶颈。当然，当代全球发展融资生态已呈现多元化特征，除了官方发展援助，还包括外商直接投资、国际资本市场融资、慈善捐赠和非政府组织资助、创新金融工具等等，这在一定程度上可以缓冲美国退出的冲击。

其次，治理架构将面临重构挑战。世行自成立以来确立的“美国籍行长”惯例需要调整，这不仅涉及领导层更迭的程序性问题，更将引发发展理念与决策机制的根本性变革。最后，如果美国减少注资或政治上不再支持世界银行，可能会对其信用评级构成长期潜在威胁，而与此同时股权结构重组将开启复杂谈判。现有成员国需就增资比例、投票权分配等议题达成新共识，这一过程可能涉及多轮拉锯谈判。

更深层次的挑战在于全球发展治理体系的结构性重塑。如果美国退出，构建多边机构与第三方主体的新型协作框架势在必行。这种机制重构不仅涉及应急资金安排，更将推动国际发展体系实现三个维度的深刻变革。首先，在资源整合方面，随着发展融资主体日趋多元化，亟需建立有效的协同治理机制。当前面临的突出矛盾包括：资金供给的碎片化导致的效率损耗、援助条件差异化引发的“逐底竞争”，以及资源过剩环境下受援国改革动力不足等问题。这些结构性困境使得传统输血式援助难以转化为可持续的发展动能。

其次，在供给端改革层面，全球经济增速放缓的迹象明显，发展融资需要从规模扩张向质量提升转型。这要求国际金融机构注重生产性金融等模式的借鉴意义，强化资金使用的乘数效应。与此同时，在发展范式层面，传统减贫模式已难以应对新时期的复合型挑战。气候变化加剧、技术革命冲击、全球供应链重组等系统性风险，要求发展机构从单一经济指标向综合韧性建设转变，从标准化方案向差异化策略转变，避免在变化的世界中继续沿用失效的解决方案。

世界银行的困境并非个案，而是当前全球治理体系普遍衰微的缩影。联合国在冲突调停上的失语、世贸组织在贸易争端解决上的失效等等，都昭示着二战后建立的全球治理架构正面临系统性挑战。这种治理疲软期呈现出两个显着特征：一方面，地缘政治冲突加剧与不确定性上升正推动全球价值链重构，区域治理可能代替全球“匀质”治理模式发挥更大的作用，并形成新的治理结构；另一方面，议题导向的“俱乐部式”治理模式可能部分替代传统全球机构的职能。

在此转型过程中，必须重构主体性框架，提升发展中国家在议程设置、标准制定和资源分配中的话语权，深入讨论区域和国家的具体问题，重视发展本身的主体性而不是方法性，确保发展方案契合区域特性与国家实际。与此同时，应警惕治理碎片化风险。当多边主义让位于区域集团竞争时，气候变化、公共卫生等跨国议题的解决将面临集体行动困境。历史经验表明，全球发展事业从来不是“零和”博弈。在技术革命深化、气候危机加剧的今天，国际社会比任何时候都更需要构建包容、协调的治理体系。世界银行的改革应成为全球发展共同体新秩序的起点，在动荡的世界中创造共享繁荣的未来。

（作者为中国社会科学院大学国际政治经济学院教授，文章转自“中国日报中国观察智库”）