魏后凯：加快建立县域进城落户农民土地三权有偿退出机制

当前中国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，农业农村现代化是中国式现代化建设的突出短板。2023年，中国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别为66.16%和48.3%，两者相差近18个百分点，涉及2.5亿多人。这意味着数亿农村劳动力转移到了城镇，并在城镇常住、工作和生活，但他们在就业、教育、医疗、养老和住房保障等方面并没有享受到城镇原居民同等待遇，至今仍未完全实现市民化。

当前城乡融合发展面临体制机制障碍。城乡要素自由流动仍然面临制度性障碍。一是城乡劳动力双向流动机制尚不健全。户籍制度改革滞后，农民工市民化进程缓慢。城市人才下乡机制不健全。乡村人才引进、扶持机制有待完善，配套服务与后续跟进不到位。二是城乡统一土地市场制度建设缓慢。土地要素市场化程度依然不高，全国城乡统一的土地市场建设依然存在诸多深层次阻碍。除部分试点以外，集体经营性建设用地入市难度依然较大。宅基地制度具有“强管制、弱产权”的规制导向，形成“管制无效”和“产权无效”并存的困局，农民对宅基地仍缺乏自由处置权，有偿退出渠道狭窄、范围有限。三是城乡资本要素流动仍以单向为主。农村资金净外流局面尚未根本改变，乡村振兴面临资金需求巨大与供给不足的难题。农村融资难、融资贵等问题突出。涉农金融机构主要依赖传统的授信模式和风控手段，核心是抵押担保。但当前农业农村财产权利抵押登记、评估、流转等机制仍不健全，服务“三农”的融资担保合作机制不完善，资本补充不畅，抵押物处置困难。

城乡公共资源配置机制有待均衡。乡村学校优质师资不足，师资结构性短缺问题凸显，教师队伍老龄化严重。城乡医疗资源配置依然存在差距，城市每千人口卫生技术人数、每千人口执业（助理）医师数、每千人口注册护士数也均高于农村。城乡社会保障水平差距依然较大。例如在基本养老保险方面，2023年，农村居民养老金平均为2671元/年，只相当于城镇职工养老金平均发放水平44912元/年的5.95%。农村居民养老金只能达到其食品支出的45%左右，无法保障农民的基本生活。财政给予的城乡居民基础养老金水平太低，城镇职工基本养老保险的财政补贴水平是城乡居民基本养老保险的2倍多。城乡基础设施投入差距依然较大。

城乡产业融合机制有待健全。农村一二三产业融合发展面临着农业产业体系不完善、产业互联互通性差等问题。企业、农业新型经营主体等与农民之间的利益联结机制尚不健全，农户仍然以初级农产品销售为主，难以更多分享二三产业利润，企业与农业经营主体未能形成合力，无法组成联动经营的产业经营组织体系。城乡社会治理存在割裂问题。农村社区建设相对滞后，普遍存在经费投入不足、公共设施落后、专业人员缺乏、管理体制不顺等问题。

党的二十届三中全会《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署。面向中国式现代化，不仅要贯彻落实《决定》部署要求，还要消除城乡融合发展的基础性制度障碍，构建城乡融合发展长效机制。城乡融合发展长效机制是指长期管用、有效的机制，是一整套规范化、法制化的制度安排。面向中国式现代化构建城乡融合发展长效机制，应着重从以下五个方面入手。

第一，建立城乡一体的规划管理体制。打破城乡分割的管理体制，在编制发展规划、空间规划、专项规划和区域规划过程中，把城乡发展空间作为一个统一有机整体，统筹城乡国土空间开发保护格局，一体化推进优化生产生活生态空间布局，特别是在产业发展、基础设施建设、基本公共服务供给、生态环境保护、要素市场建设等方面加强城乡统筹规划、统筹布局、统筹项目建设。

第二，构建城乡协同的系统推进机制。农村改革呈现出部门化、碎片化的倾向，一些关键领域的重点改革进展缓慢，各项改革的整体性和协调性不够，相关改革的配套性较差。城乡改革不宜再采取零敲碎打的办法，而必须采取综合配套、整体推进的“一揽子”改革方式。例如嘉兴市创新设计“十改联动”，即以“两分两换”优化土地使用制度为核心，包括充分就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”，坚持“一改带九改”“九改促一改”，整体联动，推进城乡系统性改革。

第三，形成城乡共管的部门协作机制。

第四，完善政府引导和市场导向机制。要完善市场导向机制，充分激发城乡融合内生动力。特别是要加快破除要素市场化配置的体制机制障碍，充分发挥市场在城乡要素资源配置中的决定性作用，以完善产权制度和要素市场化改革撬动城乡融合发展全局，提高城乡要素协同配置效率。在公共服务方面，要厘清政府和社会的权责边界，强化政府基本公共服务兜底保障职责，促进基本公共服务优质资源向农村覆盖，加快补齐农村基本公共服务的软硬件短板，缩小城乡基本公共服务差距。此外，还要支持市场主体和社会机构等提供多样化、个性化的优质公共服务，更好满足城乡居民对更高层次公共服务的需求。

第五，优化激励相容的权利责任机制。总的思路是建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。适当加强中央政府、省级政府事权，提高中央政府、省级政府的财政支付比例。应积极探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式，促使工商资本、新型经营主体与小农户形成紧密关联，共享城乡融合发展成果。

重点举措。一是建立城乡融合发展执行评估制度。出台城乡融合发展重大改革项目清单、城乡融合发展指标体系等。城乡融合发展的重大改革项目清单旨在明确健全城乡要素双向流动机制、搭建城乡产业协同发展平台、城乡公共服务优质均衡、城乡基础设施一体化等重点改革事项。城乡融合指标体系旨在明确要素融合、产业融合、公共服务融合、治理融合等可量化的具体目标。

二是加快形成县域城乡融合发展体制机制。率先建立县域要素双向流动机制。加快建立县域进城落户农民在农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”有偿退出机制，完善进城配套政策。构建农村土地制度参与性与市场化并重的平稳改革推进机制，组建形式多样的乡村经营合作平台，推动集体经营性建设用地、闲置宅基地、闲置农房的盘活利用和价值实现。加快建设覆盖县域的农村产权流转交易体系，健全农村产权确权颁证、抵押登记、流转交易、评估处置等配套制度，完善和拓展农村产权交易平台生态、数字资源交易功能和风险防控机制。深化县域主导产业培育行动，推动主导产业链式发展和集群化，打造县域特色优势产业集群。开展县乡村公共服务一体化示范建设，构建县域城乡学校共同体、医疗卫生服务共同体等。建设城乡统一的社会保障体系，持续提高城乡居民基础养老金标准，推动城乡低保制度一体化，实现标准统一、待遇统一、管理统一。建立健全县域城乡基础设施一体化投建运管机制，推进基础设施网、智慧城市网、数字乡村网等城乡并网。赋予乡镇更多的审批、服务、执法权力，推动治理重心下移。

三是以试验区促进体制机制的创新与推广。建立灵活的授权方式和高效的授权路径。国家城乡融合发展试验区涉及突破现有制度规定的重点改革事项，既可以采取“一事一议”的方式解决具体性问题，也可探索用“清单式批量报批”的方式解决系统性问题。建立清晰明确的容错纠错机制，不断营造鼓励基层改革创新的氛围。通过科学划定容错底线、制定免责清单，给基层干部松绑，形成可持续的改革动力。有删节。

作者：魏后凯，中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长

来源：财贸经济