张长东：社会组织参与协商民主的中西比较

一、 社会组织与参与民主

社会组织参与政治制定，是民主尤其是协商民主非常重要的维度。约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)的《资本主义、社会主义和民主》一书对民主做出了影响深远的程序性定义：“民主的方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”之后，西方学界和政界谈到民主，主要讲的是选举民主或者说投票民主。

但基于选举的民主理论遭受了很多批评。其中一个批评是，西方的投票民主是“瞬间的民主”，即选民在投票时是民主的，但当投票结束后就不民主了。选民的下一次民主可能得等到4年或5年以后。另一个批判是选民存在“理性无知”的问题，或者说“无知的选民”普遍存在。从理性选择的角度来讲，对选民来说，没有必要花费太长时间了解政客之间的差异，因为他的一票对选举结果的影响微乎其微——成本与收益严重不对等。因此，选民的投票经常是不理性的。

为此，罗伯特·达尔(Robert Dahl)提出了多头政体的重要概念。他认为，除了选举，民众在平时还得有其他政治参与渠道，使民主更为充分。而在两次选举之间，民众如何才能做到日常参与呢?作为个体的民众的参与成本会很高，但组织起来参与的成本可能低很多。所以，达尔从利益集团的理论源流出发阐释利益集团或社会团体在日常政治中的参与。同时，达尔也认为不同的利益集团之间会达到一种均衡，而不是某个集团始终占优势。例如，如果生产者团体占优势的话，那么消费者团体很快就会意识到这个问题，组织形成新的利益集团。然后，他们会在下一次游说时获得优势。达尔认为这是一种更完整、更充分的民主。

团体政治与政党和社会运动不一样，是比较正式的组织，是以影响政府政策或行动为目标的组织化的社团。当然，多元主义也好，利益集团理论也罢，它们也都遭受了很多质疑。例如，目前美国枪支泛滥问题越来越严重，很多有识之士，包括美国总统都呼吁加强对枪支的管理。但因为该协会游说能力非常强，以至于很难制定相关的政策。此外，还有牙医协会通过资格考试成功地垄断了该行当，有效地限制了每年新增的牙医供给，维持了牙医群体的高收入。这两个例子反映出曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)所讲的“集体行动的困境”，即规模越大的群体越难集体行动，反倒是规模小的、利益集中的群体更容易组织起来，影响政府决策。这便带来了少数人损害多数人利益的问题。同时，奥尔森认为，作为分利集团的利益集团会越来越多，从而影响国家发展。还有一个批评是西奥多·罗威(Theodore Lowi)提出来的。他认为多元主义确实存在，但有钱人和精英被组织起来的概率远远高于社会边缘群体和弱势群体，所以多元主义只是叠加在精英主义上面的一个状态，穷人和弱势群体被排除在外。这些都说明，社会组织和以社会组织为基础的利益集团会充实民主，带来更多的民主参与。但是，它也会带来很多问题，尤其是在不平等的社会背景下。

基于北欧国家实践的统合(法团)主义理论也揭示了社会组织与政府和国家的关系。它更多强调国家中心论，认为国家为了实现自己的目的，应当建立一些组织。国家对组织的制度环境会有意识地进行建构和控制，从而实现社会组织对国家的依附。但在这个过程中，这些社会组织也能够实现自下而上的利益表达和自上而下的政策执行，起到“桥梁和纽带”作用。

社会组织参与政策制定的问题还可以放到协商民主的角度下来看。协商民主有很多不同的定义。但大体上，协商民主可以被理解为围绕公共事务进行理性沟通和交流，从而达成共识的民主模式。相比之下，多数决定和选举民主的体制默认大家有各自的偏好，并且这个偏好是不会改变的，大家按照自己的利益最大化投票，多数群体获胜。但协商民主认为，投票之前要有理性沟通的过程，通过说服、论理，改变别人的偏好。协商可以发生在不同的场合，如可以发生在议会场合，社会组织参与政策制定也是很有效的场合。社会组织参与或游说有不同的渠道，也有不同的效果。当然，效果不仅仅取决于参与渠道，也取决于体制的容忍度以及社会组织的自身特征。

二、 不同的理论视角

围绕社会组织协商展开的研究有不同的理论视角。其中，国家主义视角认为，国家主义下的社会组织并不独立存在，它不是社会的一部分，而是国家的一部分，或者说是介于国家和社会之间的一部分。

多元主义视角，也即上文提到的达尔的理论，对中国社会组织兴起的解释倾向于政府职能转型：政府将很多事务下放给社会组织。市场化改革意味着私营企业会成立行业协会。另外，民众表达和社会参与的需求也会随着经济发展和教育水平的提高变得越来越多。这是典型的现代化理论预判。中国背景下的社会组织的特征是快速发展，在政府很强大的情况下以辅助服务为主，倡导功能有限。组织众多，但自主性较弱。这些社会组织注重和国家的互动，而不是独立于国家之外，它在理论上可以限制政府的权力，尤其是权力的不当使用，并且可以表达利益诉求、改善社会服务、拓展活动空间、提升治理水平、改善民主治理。

统合(法团)主义认为，社会组织的发展基于国家加强社会控制的需要，是国家职能下放的必然结果，也基于民众利益诉求表达的需要，但需要在国家有效的控制范围之内。它的特征是强势的国家控制、单一垄断的功能区分、层级结构且数量有限、依赖政府的资源和力量。它主要是自上而下的，而不是自下而上的。社会组织对社会发展的影响也更多的是协助国家控制社会，协助政府管理和推动公共政策，将民众的利益整合进国家决策。

国内学者也对此进行了很多探索，提出了各种有意思的概念，包括分类控制和选择性赋权等。

三、 社会组织的功能

社会组织和政府的互动可以实现以下功能。其一，相互控制(mutual control)。这是达尔在多头政体中提到的重要概念，即社会组织会实现国家和社会的相互控制。这种控制不是单向的：政府会控制社会组织；社会组织也会控制，至少是限制政府的权力。其二，相互赋权(mutual empowerment)。国家与社会不是零和博弈的关系，它们可以实现共赢。通过国家和社会组织的合作，国家会增强政策执行能力，社会组织也会获得更多的合法性和资源。其三，竞合(co-opetition)功能。它强调的是国家对社会诉求的吸纳和部分让步。其四，代表(representation)功能。它强调民众利益自下而上的表达。当然，这些都是一些理想的概念，它们能否实现，很大程度上取决于制度和文化背景。在现实中，其实能够发现这些要素的一些组合。在不同的个案里，各个要素强弱不同。

从多元主义角度来看，社会团体的作用很强：通过结社促进民众美德，教授政治技巧，抵制政府权力扩张，提高利益代表的质量和公平性，促进公共讨论，创造个人和群体直接参与治理的机会等。

社会组织的政策倡导又有两种作用：一方面，是相互赋权，尤其是在利益契合的情况下发挥桥梁和纽带的作用；另一方面，是相互控制，发挥制衡的作用。社会组织和政府之间能够相互监督、相互控制。这样，政府的权力不会过大，社会组织也不会恶性发展，还能提升政府的回应性和问责性。

总之，社会组织参与政策制定和民主协商，与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商等一起，极大丰富了民主形式、拓宽了民主渠道、加深了民主内涵。

张长东，北京大学国家治理研究院研究员、政府管理学院教授。

原文刊发：《政治学评论》2024年第2辑。