沈坤荣：促进高质量充分就业

就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。党的十八大以来，习近平总书记科学把握就业形势新变化，作出促进高质量充分就业的重大部署，形成一系列重要论述。《习近平经济文选》第一卷中的多篇着作都对促进高质量充分就业作出深刻论述，为新时代坚持以人民为中心的发展思想，创造更加良好的就业环境和劳动条件，促进高质量充分就业提供了科学指引。比如，《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》指出：“要在推动高质量发展中强化就业优先导向。就业是民生之本。要提高经济增长的就业带动力，不断促进就业量的扩大和质的提升”；《增进民生福祉，提高人民生活品质》指出：“实施就业优先战略。就业是最基本的民生。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”；等等。4月25日召开的中共中央政治局会议提出“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，将稳就业摆在“四稳”首位；7月30日召开的中共中央政治局会议再次强调：“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于促进高质量充分就业的重要论述，深刻洞察内外部环境演变和就业矛盾变化，准确把握人民群众的共同愿望，不断探索就业发展规律，使制定的就业促进规划和就业政策体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。

深入理解促进高质量充分就业的重要性和紧迫性

促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。数字时代，我国经济发展的内外环境正在发生深刻变化。只有清醒认识稳就业面临的机遇与挑战，才能准确把握促进高质量充分就业的时代特征，更深入理解促进高质量充分就业的重要性和紧迫性。

变乱交织的国际环境导致世界经济增长不确定性增强。习近平总书记在《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》中指出：“当今世界正经历百年未有之大变局。最近一段时间以来，世界最主要的特点就是一个‘乱’字，而这个趋势看来会延续下去。”当前，贸易保护主义抬头，地缘政治冲突加剧，全球秩序和贸易格局加速演变，更加碎片化的国际市场和不可预测的贸易政策环境，导致全球贸易增长的不确定性增强。总体来看，世界经济既面临各种旧冲突尚未解决带来的成本累积，又面临地缘政治冲突博弈格局不确定性带来的新冲击。我国在一个更加不稳定不确定的世界中谋求发展，必须坚定不移办好自己的事，努力以自身工作的确定性应对形势变化的不确定性。今年以来，一系列稳就业政策举措出台，取得了积极成效。今年上半年我国就业形势总体稳定，城镇新增就业695万人，完成全年目标任务的58%；6月份全国城镇调查失业率为5.0%，与去年同期持平。正是因为采取了稳就业稳经济的若干举措，在一季度实现良好开局的基础上，我国经济延续了稳中向好的发展态势，社会大局保持稳定。事实表明，促进高质量充分就业不仅是加强民生保障的必然要求，更能增强维持经济韧性、应对外部环境变化的底气。

国内新旧增长动能转换增加结构性失业。习近平总书记在《确保我国经济航船乘风破浪、行稳致远》中指出：“必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系”。我国经济正处在新旧动能转换的关键阶段，新兴产业快速崛起，经济整体呈现回升向好趋势，但国内有效需求依然偏弱，回升基础尚不稳固。在产业形态转型和新旧动能转换过程中，就业结构与岗位需求也面临深刻调整。习近平总书记在《中国式现代化要靠科技现代化作支撑》中指出：“当前，我国人才培养与科技创新供需不匹配的结构性矛盾比较突出。”当下，“就业难”和“招工难”并存、劳动力技能与岗位需求不匹配，是就业结构性矛盾的主要体现，而产业结构调整是导致结构性失业的主要因素之一。人工智能、集成电路、高端装备制造等战略性新兴产业催生大量知识密集型岗位，但一部分劳动者现有知识技能结构难以适应这些岗位要求。同时，人口年龄结构变化带来劳动力供给结构调整，大龄劳动者占劳动年龄人口比重逐步提升，而大龄劳动者知识技能转型较为困难，在一定程度上加剧技能供需不匹配导致的就业结构性矛盾。此外，劳动者求职预期和就业观念与企业招工用工实际需求之间存在错位，如制造业、家政服务业长期面临“用工荒”，企业在招工时倾向专业化、年轻化的劳动者，但这些行业对新生代劳动者吸引力不足。结构性就业矛盾既是长期性难题，又是深层次症结。实施就业优先政策，统筹抓好教育、培训和就业，促进高质量充分就业，是解决结构性就业矛盾的根本途径。

数智技术广泛应用对传统就业岗位需求造成一定冲击。习近平总书记在《扎实推动共同富裕》中指出：“新一轮科技革命和产业变革有力推动了经济发展，也对就业和收入分配带来深刻影响，包括一些负面影响，需要有效应对和解决。”当前，人工智能等数智技术加速向千行百业渗透，产业智能化、绿色化、融合化趋势深刻影响传统的生产方式，对传统就业岗位造成一定冲击。数智技术的岗位替代效应显着减少了低技能就业岗位。例如，人工智能等技术的运用降低了对于执行常规性、重复性、标准化工作任务的中低技能劳动力的需求，对现有工作岗位产生负面冲击，形成技术性失业。同时，数智技术的岗位创造效应催生远程工作、人机协作等多元工作方式，刺激智能化相关职位需求快速增长。与快速迭代的数智技术相比，劳动力技能提升速度相对较慢，因而短期内稳就业依然面临较大压力。从长期看，在数字化浪潮推动下，更多元化的新就业形态将广泛衍生，形成新的岗位需求。新一轮科技革命和产业变革加速演进，机遇与挑战并存，必须积极拥抱数字化浪潮，探索数字技术助力就业的新路径，提升人力资本水平，促进高质量充分就业。

促进高质量充分就业必须聚焦重点领域

习近平总书记强调：“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，以高质量发展的确定性应对各种不确定性。”面对内外部环境演变和就业矛盾变化，只有坚定信心，坚定不移办好自己的事，继续实施就业优先战略，于重点领域加力挖潜扩容就业岗位，才能有力促进高质量充分就业。

支持经营主体稳岗扩岗，有效应对外部环境变化。习近平总书记在《弘扬企业家精神》中指出：“当前，就业压力加大，部分劳动者面临失业风险。关爱员工是企业家履行社会责任的一个重要方面，要努力稳定就业岗位，关心员工健康，同员工携手渡过难关。”企业是推动创新、促进就业、改善民生的重要力量，采取有效措施推动企业增加就业岗位对于稳就业、保民生至关重要。受到美国单边关税政策的影响，涉美出口企业的生产经营和稳岗用工面临较大挑战，稳岗压力沿着外贸产业链向上下游配套企业蔓延。有效应对外部冲击影响，需要以支持经营主体稳岗扩岗为抓手，建立援企稳岗常态化机制，落实好失业保险稳岗返还、吸纳就业补贴、重点群体税收优惠等政策。对于受美国加征关税影响大的企业，要从供需两端发力，用好用足存量政策、迅速推出增量政策、提前研究储备政策，更大力度减负稳岗扩岗。

打造就业友好型产业，积极顺应增长动能转换。习近平总书记在《开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面》中指出：“把就业摆在突出位置，城镇产业发展和乡村产业培育都要重视扩大就业容量。”基于经济发展长周期视角，只有积极顺应增长动能转换，打造就业友好型产业，才能从根本上促进就业扩容提质。要努力推动产业升级，创造更多高质量岗位。加快发展先进制造业集群、壮大新兴产业、布局未来产业，增强新产业的就业吸纳效应；加快推动生产性服务业融合、生活性服务业多样化发展，进一步扩大就业容量。促进产业转型升级和就业扩容提质相协调。健全就业影响评估机制，推动重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局与岗位创造、失业风险评估同步开展。

支持和规范发展新就业形态，努力拓展就业增长空间。2014年8月，习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议上指出：“要把握好科技创新和稳定就业的平衡点，既要坚定不移加快创新，也要实施有效的社会政策特别是教育和社保政策，解决增强劳动人口就业能力和保障基本生活问题，确保社会大局稳定。”随着数智技术与实体经济融合走向深入，以平台经济、零工经济、共享经济为代表的新经济形态竞相发展，催生新就业形态，创造了大量岗位需求，支撑就业形势总体稳定。新就业形态呈现数字驱动、网络支撑、平台协同的灵活用工新特点，成为吸纳就业的新“蓄水池”。与此同时，新就业形态存在社保覆盖率较低、劳动收入波动较大、职业发展相对受限等短板。要辩证看待数智技术创新发展对就业造成的冲击，积极适应数智时代就业新变革新趋势，在把握数智技术发展新机遇、构筑数智时代大国竞争新优势的同时，通过支持和规范发展新就业形态等方式，放大数智技术就业创造效应，努力拓展就业增长空间。

加强政策协同，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长

科学谋划“十五五”时期高质量充分就业，必须以习近平经济思想为指引，把握时代特征、聚焦重点领域，加快构建部门协同、上下联动、服务精准、管理科学的高质量充分就业工作体系，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长。

坚持就业优先导向，强化就业政策与各类政策协调配合。习近平总书记在《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》中指出：“经济工作从来都不是抽象的、孤立的，而是具体的、联系的。”经济社会发展是一个有机整体，只有推动各领域各环节紧密配合、协同共进，才能实现高质量发展。要增强宏观政策取向一致性，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力，打造就业友好型政策。一是推动就业政策与产业政策有机衔接。统筹推进传统制造业、服务业转型与战略性新兴产业发展，促进产业转型升级和就业扩容提质相协调。二是加强就业政策与区域政策协同联动。积极引导各地区立足自身资源禀赋和产业基础，因地制宜加快发展新质生产力，努力创造更多高质量就业岗位。三是强化就业政策与其他经济社会政策同向发力。推动就业政策与分配政策协同发力，提高劳动报酬在初次分配中的比重。加大对灵活就业的保障支持，为灵活就业营造良好环境。

构建高质量和谐劳动关系，完善劳动者的劳动权益与就业服务保障。习近平总书记在《坚持以人民为中心的发展思想，推进全面建成小康社会进程》中指出：“在保持经济增长的同时，更重要的是落实以人民为中心的发展思想，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困”。只有始终坚持以人民为中心的发展思想，与时俱进加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，健全就业公共服务体系，才能切实实现好、维护好、发展好劳动者合法权益。一是完善新就业形态劳动者的劳动权益保护体系。积极推进新就业形态领域的立法与劳动争议调解等工作，加强新就业形态劳动者公共服务和权益保障，建立与新就业群体劳动强度相匹配的收入分配机制。二是加强对重点就业群体的就业支持与引导。完善高校毕业生等青年就业支持政策，促进退役军人高质量就业，拓展农民就业增收新渠道。三是加快构建就业质量评估体系。探索确立有助于就业政策落地、可供国际比较的就业质量评价标准，可从就业环境、劳动保护、重点行业与重点群体就业情况等就业质量维度，探索设置相应的考核评价指标。

加大“投资于人”力度，构建匹配产业发展的人力资本积累体系。习近平总书记在《扎实推动共同富裕》中指出：“要坚持在发展中保障和改善民生，把推动高质量发展放在首位，为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件，提升全社会人力资本和专业技能，提高就业创业能力，增强致富本领。”提升就业质量，必须加大“投资于人”力度。只有不断提升劳动者素质，更好保障人的尊严，创造更多发展机会，才能形成经济发展和民生改善的良性循环。要健全数智技能人才培养体系。充分发挥“链主”企业在数智技能人才培养中的关键作用，深化产教融合协同育人机制，建设数智技能资源供给体系，打造数智技能重点攻关平台。优化劳动者职业培训和发展环境。健全终身职业技能培训制度，建立多元化的培训经费投入和保障机制。优化劳动者职业发展环境，健全人才评价选拔机制，拓展技能人才职业发展通道。

（作者为南京大学商学院教授）

来源：《人民日报》（2025年08月22日第09版）