吕忠梅：环境立法体系化的中国探索

摘 要：编纂生态环境法典是重大立法决策，是推进中国式现代化的必然要求。生态环境法典的编纂旨在解决之前不同时期相关立法领域存在的不协调，加强生态治理领域不同部门的协同共治，将国际公约、国际治理规则和国内法治协同起来，对提高生态环境治理法治化水平具有重大意义。生态环境法典以习近平法治思想和习近平生态文明思想为根本遵循和行动指南，以人与自然和谐共生为逻辑主线，体现了生态文明治理的中国方案和中国智慧。

关键词：生态环境 法典 人与自然和谐共生

【中图分类号】X197 【文献标识码】A

编纂法典是重大的立法决策。习近平总书记强调：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”党的二十大报告提出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂”。2024年7月，党的二十届三中全会对深化生态文明体制改革作出战略部署，明确提出“编纂生态环境法典”。这样一个重大决策是交给立法机关的重要任务。2024年，编纂生态环境法典被列入全国人大常委会年度工作计划，并正式启动了生态环境法典编纂的立法程序。万众期待之下，生态环境法典草案于今年4月27日首次亮相，提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议；4月30日，草案面向社会公开征求意见。

编纂生态环境法典的重要意义

这将是世界上第一部以“生态环境法典”命名的法律

当前，世界其他一些国家有生态法典和环境法典，但是命名为“生态环境法典”的，中国是第一家。为什么用生态环境法典命名？首先，习近平法治思想和习近平生态文明思想为法典提供了根本遵循和行动指南。其次，我国宪法规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”基于宪法的要求对这部法典进行命名，体现了这部法典要实现国家目标、承担国家任务，这也是全国人大作为国家立法机关履行宪法法律赋予职责的重要体现。

进一步完善生态环境法律法规体系的必然要求

1972年斯德哥尔摩会议以后，中国的生态环境立法和世界同时起步。1973年，我国出台了第一个关于环境保护的行政法规。1978年，我国将“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”写入宪法。1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》出台。

经过40多年的努力，我国的生态环境法律已经涵盖了生态环境保护各个领域，法律体系已经基本形成。

目前，由国家颁布的法律一共300余件，其中与生态环境立法相关的法律有30余件，占比超过1/10。此外，还有100余件行政法规、1000余件地方性法规。与环境保护有关的党内法规还有十余件。生态环境法典编纂需要全面统筹现行的大量法律法规和党内规章，进一步完善生态环境法律法规体系。

生态治理和生态环境领域立法理念深刻演进的集中体现

从1979年第一部环境保护法律到现在的30余部法律，在40多年的时间跨度内，中国经济社会飞速发展，生态环境保护理念也在发生变化。其中，非常大的一个变化是过去我们认为环境保护就是以防止环境污染为主，我们所有的工作都是围绕控制工业三废，控制污染对人体健康带来的危害。随着我国经济转向高质量发展阶段，生态文明建设不仅要扩大到生态系统保护，还要扩大到绿色发展，要把生态环境保护理念贯彻到经济、政治、社会、文化发展全过程。目前已有的30余部法律还不能完全适应这个变化。

过去，我国环境立法主要分为两类，一类是污染防治类法律，属于行政法，基本是按照行政管理要求立的法律；一类是资源类法律，属于经济法，而经济法普遍被认为是以资源开发、利用以及权属确认作为立法目的。这两类法律本身的内在追求是不一样的，因此，由过去的“小环境法”变成现在的“大环境法”，两者之间存在理念转变的问题。虽然之后的资源立法做了很多相关修改，增加了环境保护或者生态保护专章，但也只是比较小的一部分。立法时间上的差异也导致很多领域出现一个要素有多个法律，或者多部法律调整一个要素的问题。

针对现行的生态环境方面的法律，可以分三类情况处理：一是部分法律在法典编纂完成之后完全废止；二是对部分现行法律进行修改，把与生态保护和环境保护有关的重要规定提炼出来纳入法典中；三是根据情况变化重新制定一些法律。通过这样一种逻辑结构和编纂思路，可对我国现行环境法律进行整体重构，编纂出一部具有中国风格、国际视野的生态环境法典。

协同国际公约、国际治理规则和国内法治的重要举措

当前，我国几乎加入了所有环境保护的国际公约，在加入和履约的过程当中是由不同部门负责的。如何把国际公约或者国际治理规则转化为国内法治，现在还有一些问题亟待解决。中国在气候行动中积极承担大国责任，推进全球气候治理体系变革。关于国际生态治理体系变革的中国方案，仍有可以改进完善之处。因此，党中央作出编纂生态环境法典的重大立法决策，不仅对于完善我国生态立法体系具有重要意义，对于推动全球生态治理也有重要意义。在世界百年未有之大变局中，需要以系统思维、全球视野建设法治中国，充分发挥涉外法治沟通国内法治与国际法治的重要桥梁纽带作用，以法治方式更好维护国家和人民的生态环境利益，共谋全球生态文明建设。

编纂生态环境法典的立法条件

推进高质量发展和高水平保护相统一呼唤生态环境法典。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，我们要在人与自然和谐共生的过程中实现中国式现代化。一是推进治理体系和治理能力现代化。法律如果存在矛盾和冲突，执法就容易出现问题，法典为治理体系和治理能力现代化提供法治支撑。二是推进生态环境高质量发展和高水平保护相统一。在推进中国式现代化过程中也会遇到如何在保护中进行发展、如何在发展中解决好环境保护的问题，如何运用法治手段解决两者之间的矛盾，需要在法典中进行准确把握处理。三是增进民生福祉。老百姓的权益、生态保护地方的权益、城市和农村居民身边的环境权益如何维护等等，这些都是法典编纂需要考虑的问题。

当前编纂生态环境法典具备的条件。一是实践基础已具备。我国各行各业各地都在努力践行习近平生态文明思想，生态文明建设已经取得了巨大成就。思想指引和经验积累，是编纂生态环境法典的重要现实基础。二是制度基础已具备。我国已经有30余部生态环境相关法律，并在民事、刑事、行政、经济和诉讼立法中明确规定了生态环境保护相关内容，基本的法律领域都已涉及。三是社会基础已具备。从“盼温饱”到“盼环保”，从“求生存”到“求生态”，广大人民群众都在期待环境更好生活质量更高。四是研究基础已具备。编纂法典得到了长时间理论研究和多方专家论证，具有深厚的学理支撑。

编纂生态环境法典的几个关键思路

遵循一定的价值理念

任何一个法典都要有它的基础主线。民法典是以一种抽象法律逻辑来构建的法典体系，但是，世界各国环境法典有非常大的不同，没有办法按照统一的抽象法律概念构建。当前已有的环境法典，都采用了以一定的价值观念和国家目标来构建法典逻辑的思路。

可持续发展理念已经成为世界各个国家环境法典编纂的重要理念。环境法典都是为了促进国家的可持续发展转型，这是已有的其他国家环境法典体现出的价值。还有三十几个国家没有以法典命名，但是同样进行了环境法整合，都体现了可持续发展的环境立法的价值。我国生态环境法典编纂也将“人与自然和谐共生”确定为重要价值。

习近平总书记指出：“尊重自然、顺应自然、保护自然，促进人与自然和谐共生，是中国式现代化的鲜明特点。”人与自然和谐共生体现的是中国传统文化中天人合一、道法自然的哲学理念。联合国倡导的可持续发展理念包括社会可持续、经济可持续、环境可持续，其中，社会可持续是目标，经济可持续是基础，环境可持续是条件。实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求之一，生态良好是人类生存也是中国人民所需要的良好条件，这个法典中体现了生产生活生态之间和谐共生的关系。

考虑到发展与保护的关系，法典将绿色低碳发展单独成编。绿色发展不是不要发展，而是要在生态环境承载能力范围内发展，是要在保护环境的前提下发展。所以，在这一编里面要把发展和保护放在一起，把发展限定在绿色前提下，同时又以绿色经济促进发展。因此，编纂一部生态环境法典不是限制发展，而是要为发展开辟一条绿色可持续发展的新道路。

采取适度法典化模式

生态环境领域的30余部法律立法时间不一样，所处的经济社会发展阶段、发展背景各不相同，不可避免地会出现一个要素有多个法律规范，或者相互矛盾和冲突的地方。例如，有的法律已修改多达6次，有的法律20多年未作修改，法律之间的诸多矛盾冲突难以得到统一。此外，一些基本制度在不同的单行法中，适用原则、适用程序、适用条件、处罚主体或处罚形式都不完全一致，导致执法和司法困难。生态环境法典需要协调解决这些问题。

如果按照学术理想一味追求生态环境法典在逻辑上的精美完整，那么法典就会过于封闭终将走向死亡。环境法典体系化过程中需要解决的问题，就是传统法典的封闭僵化如何适应现代化发展的需求。生态环境法典编纂过程中，我们可以借鉴法国、瑞典、德国等多个国家的环境法典经验和教训，采取适度法典化方式，保持法典的开放性，使其能够适应时代需求，为未来修订创造一些条件和空间。

注重加强生态治理领域不同部门的协同共治

我国多方协同共治的格局尚未完全形成，生态环境保护还需政府多个部门协作。过去立法的分散使得协调机制尚未良好建立起来，或者建立起来以后运行遇到很多问题。例如，实践中污染防治类立法草案多由生态环境管理部门提出，而资源和生态保护类立法草案多由自然资源管理部门提出。由此导致行政机关职责法律化后的“依法打架”、司法机关裁判案件“准绳”不够等问题不时出现。同时，在参与国际治理方面，中国加入和履约环境保护国际公约的过程也是由不同部门负责的。把国际公约及国际治理规则应用于国内法治，目前还存在一些问题。制定生态环境法典要考虑加强生态治理领域不同部门的协同共治。当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展新阶段，需要从促进“生产发展、生活富裕、生态良好”协同高效的角度，解决分部门立法的问题，统一立法目标、立法原则、立法方式、立法尺度。

【本文根据全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅2025年5月20日在北京举行的“环境法典编纂国际研讨会”上的发言整理而成】

参考文献略。