于晓莉：推动形成多元共治的全球人工智能治理格局

全球人工智能治理正处于规则重塑的关键阶段。联合国最新报告显示，全球人工智能治理框架已逾60个，但源自全球南方的方案不足1/5。当前，人工智能技术加速迭代并深度融入全球发展，其治理规则的制定成为国际社会关注的焦点，直接关系到全球数字时代的公平与正义。在此进程中，全球南方国家的话语权问题日益凸显。以“全球人工智能伙伴关系”（GPAI）为例，其22个创始成员中全球南方仅占2席，决策权重极不适配。在全球人工智能标准制定会议上，全球南方代表发言时长不足20%，制度正当性缺失。这表明，人工智能治理规则制定中，构建全球南方话语权，不仅是维护国际公平正义的必然要求，更是推动全球人工智能健康有序发展的重要支撑。

全球人工智能治理格局正在经历深刻调整，在具体推进过程中仍面临多重挑战，呈现系统性与结构性失衡，主要体现在三个方面。其一，在规则制定的核心参与环节，全球南方国家往往处于边缘地位，难以进入关键决策圈层，发声机会远少于发达国家。发达国家凭借资本与技术优势垄断工作组主导权，全球南方国家多被限制在“意见征询”环节，核心条款起草参与度不足。部分国际论坛甚至通过设置高额参会门槛、采用非母语磋商等方式，进一步压缩其发声空间，导致规则制定从源头就偏离多元利益平衡。其二，现有规则体系在内容设计上多反映发达国家的技术优势和利益诉求，对全球南方国家在数据安全、技术转移、数字鸿沟等方面的特殊关切回应不足。条款多围绕发达国家的技术标准和市场需求制定，对全球南方国家急需的技术转移支持、数字基础设施援助等议题关注甚少，对数据本地化、中小经济体保护等特殊诉求更是回应乏力。其三，在规则的推广与执行过程中，全球南方国家缺乏足够的话语权影响实施节奏和调整方向，更多时候被迫接受既定框架。发达国家常以“国际标准”为名施压，将规则与贸易优惠、援助资金挂钩，若全球南方国家不接受则面临合作限制。

这些失衡现象的背后，存在多方面深层原因。首先，技术能力不对称是根本制约。发达国家凭借先发优势，在算法、算力、大数据等核心技术上占据主导地位，而全球南方相对滞后。全球92%的人工智能研发投入集中于北美、东亚和欧洲，非洲专利占比不足0.5%，技术分化悬殊直接削弱南方国家的规则议价权。其次，数据资源垄断加剧发展不平衡态势。发达国家依托跨国科技巨头控制全球数据要素流动，催生出新型“数字殖民主义”，严重挤压全球南方在全球治理体系中的实质性参与空间。微软、谷歌等公司掌控全球83%的云计算基础设施，全球南方极易沦为数据供应链底层，被迫陷入依附困境。最后，治理机制的不平等格局。全球人工智能治理的主要平台由发达国家主导，普遍采用“邀请制”成员准入，多数全球南方国家被排斥在外，相关提案往往难以形成实质性影响。据统计，全球南方国家在人工智能国际组织中的投票权平均仅为发达国家的1/3。

全球南方话语权失衡的根源既涉及历史结构性因素，也受制于现行治理体系的制度性缺陷。面对全球南方话语权失衡的现状，人工智能治理规则制定中的全球南方话语权构建刻不容缓，这需要国际社会共同努力。在这一进程中，中国方案为构建全球南方话语权提供了重要路径。作为全球南方的重要成员，中国兼具技术赋能的显着优势与南南合作的深厚积淀，是推动构建多元包容、公平公正全球人工智能治理体系的关键支撑力量。中国与广大全球南方国家的协同协作，不仅为塑造包容互鉴的数字文明开辟了新路径，有力促进了人工智能在不同文化背景下的融合创新，更为实现全球共同发展、推动构建人类命运共同体开辟了均衡普惠的数字新质力量。

构建多元共治的全球治理机制是打破西方垄断的关键之举。一方面，加强顶层设计与战略对接，积极搭建多边对话机制，建立更具代表性、包容性的人工智能治理协商架构。如推动全球南方在联合国框架下发起设立“联合国人工智能发展委员会”，从国际法层面保障全球南方在规则制定中拥有平等参与权。另一方面，采取因地制宜的国际合作策略，依托金砖国家合作机制、上海合作组织、“一带一路”数字经济国际合作等平台，发起“全球南方人工智能治理对话会”，建立“全球南方人工智能治理联盟”等常态化协商渠道，共同提升全球南方在议程设置中的主导权。再如探索建立“全球南方人工智能智库网络”，促进政策研究合作，形成符合全球南方发展利益诉求的治理提案，有效传导各国核心诉求。

深化技术合作是夯实国际话语权根基的重要支撑。基于“南南合作”框架，构建跨国技术协同创新平台，有效破解全球南方技术瓶颈，增强“南南”议价能力。重点推进三方面协同：一是夯实数字底座，重点支持全球南方国家的人工智能基础设施建设，如探索设立“全球人工智能发展基金”，共建区域性数据中心与云平台，为区域内算力资源整合提供关键支撑。二是强化技术普惠，通过共用算法模型、共享算力资源、共建公共数据等方式，协作孵化契合当地需求的人工智能解决方案，使技术红利真正转化为全球南方国家的内生发展动力。三是推动建立技术标准互认和风险共担机制，联合制定适应全球南方需求的技术规范与认证体系，降低对欧美特定标准的单向依赖，同时构建多方参与的风险评估协同平台，通过集体协商提升规则制定参与度。

倡导“发展导向”的治理理念是重构规则体系的思想基础。强调以全球南方的核心发展需求为出发点，坚持发展权与技术权的有机统一，提升制度的公平性、开放性和共享性。聚焦三大关键议题：第一，深化人工智能与联合国2030年可持续发展目标（SDGs）的融合应用，如建立“技术赋能发展”的示范项目库，重点推动农业智能化转型、远程医疗普惠化、数字教育均衡化。第二，推行“发展权优先”原则，采用基于“人口规模权重+成员国数量”的双重多数原则等发展导向型权重设计，切实反映全球南方的核心发展需求。第三，探索构建尊重多元主体的人工智能主权框架，如针对多元文化背景与数字鸿沟问题，承认并保障各国享有自主开发符合国情的技术体系、自主适应本土化应用场景、自主制定治理规则的三重权利，确保发展权得到制度性保障。

加强能力建设是持续提升全球治理效能的长效保障。全面加强能力建设，破除人才短缺与经验不足的困境。具体着力于三方面：一是深耕专业人才培养。联合国际组织、知名院校及科技企业，启动“人工智能治理人才孵化计划”，为全球南方国家官员、技术专家、法律学者提供系统性培训，如可依托金砖国家大学联盟设立“全球南方人工智能治理学院”。二是强化本土治理能力。打造“全球南方人工智能治理能力建设中心”网络，提供定制化咨询与技术援助，创立区域性治理经验分享平台，促进最佳实践交流互鉴。三是激发创新活力。设立“全球南方人工智能创新加速平台”，搭建跨国产学研协作网络，为全球南方创新主体提供持续支持。如在拉美、非洲设立人工智能治理实验室，推广“技术转移伙伴计划”，形成能力建设与技术发展的良性循环。

作者：于晓莉（国家发展改革委学术委员会办公室主任）