张晓君 魏祥东：中国—东盟自贸区3.0版供应链互联互通的制度需求、规则升级与实施路径

摘要：供应链互联互通可通过基础设施建设并削减贸易投资等制度性壁垒，以充分利用数字技术并兼顾可持续发展的方式，提升供应链的联通性和韧性。中国—东盟自由贸易区供应链互联互通仍存在基础设施发展不平衡、规则标准不一致和数字化供应链的潜力未充分释放等障碍，并面临美国推进“印太经济框架”的冲击。中国—东盟自由贸易区3.0版拟新增供应链互联互通章节，该章节以自贸协定为载体，涵盖关键产品、服务、基础设施和供应链中断等领域的合作，有助于清除中国—东盟自由贸易区供应链互联互通的障碍并应对美国“印太经济框架”的冲击，但对各缔约方国内法律的完善提出了新的要求。中国应推动各缔约方实施供应链互联互通规则，深化与东盟国家基础设施“硬联通”，加强与东盟国家规则标准的对接，完善数字化供应链的法律保障，并制定供应链安全的相关法律。

面对全球供应链风险的日益复杂化，中国与东盟在供应链互联互通领域的合作持续深化。2024年10月，中国与东盟十国领导人宣布实质性结束中国—东盟自由贸易区（以下简称“中国—东盟自贸区”）3.0版谈判，进一步深化了双方供应链的融合，为区域经济一体化提供了有力支撑。本文以中国—东盟自贸区3.0版建设为契机，结合中国—东盟自贸区供应链的实践现状与制度需求，解读中国—东盟自贸区3.0版供应链互联互通规则意蕴，并探讨其实施路径。

供应链互联互通的进展与制度需求

（一）供应链互联互通的内涵

供应链本质上是国际贸易的特殊形式，是经济全球化及国际分工合作的产物，是跨国企业将原料及零部件等资源采购、中间产品及服务生产的不同环节在全球范围进行资源优化配置，再组装形成最终产品的链状或网络状贸易模式。供应链互联互通的内涵已超越单纯的有形基础设施建设，涵盖制度性互联互通，不仅涉及通过自由化和便利化措施减少贸易与投资壁垒，还包括在数字经济等新兴领域的深度合作，以及绿色供应链等可持续发展目标的推进。

（二）中国—东盟自贸区供应链互联互通的现状

中国与东盟不断推动自贸区升级，为供应链的互联互通提供了强有力的制度保障。2002年11月，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，正式启动了自贸区建设的进程。此后，双方陆续签署了货物贸易协议、服务贸易协议和投资协议，共同构建了中国—东盟自贸区1.0版。2019年10月，《中国—东盟自由贸易区升级议定书》全面生效，中国—东盟自贸区2.0版正式建成，不仅涵盖关税减让、服务贸易准入和投资待遇等传统领域，还拓展至投资促进与便利化、跨境电子商务等新兴领域，显着提升了制度性互联互通的广度与深度。

中国与东盟国家开展深度合作，通过推动基础设施建设，加强了中国与东盟国家之间的整合性。中老昆万铁路将中国省会城市与周边东盟国家的首都相连接，大幅提高了中南半岛的交通网络连通密度；雅万高铁将印度尼西亚主要城市相连，不仅提升了城市间的运输速度，还有效带动了周边地区的发展；国际陆海贸易新通道连接东盟国家与中国西部地区城市，进一步拓展了国际交通运输网络的覆盖范围。这些基础设施合作项目构建了中国与东盟之间高效的互联互通实体网络，为供应链的进一步发展提供了有力支持。

在制度性互联互通与基础设施互联互通的双重助力下，中国—东盟自贸区供应链发展迅速，双方经济依存关系持续深化，中国与东盟已连续5年互为第一大贸易伙伴。贸易和投资规模的增长同时伴随着产业结构层次差异化的加深，进一步强化了双方的经济依存关系，不仅推动了供应链的发展，也为未来合作拓展了潜力。

（三）中国—东盟自贸区供应链互联互通面临障碍与挑战

中国—东盟自贸区供应链互联互通存在的障碍可以归纳为基础设施发展不平衡、规则标准不一致和数字化供应链的潜力未充分释放等。一是东盟国家基础设施发展不平衡，部分国家的基础设施相对落后，导致物流运输效率偏低。二是中国和东盟国家规则标准不一致，企业在跨境贸易和投资过程中普遍面临规则与标准不兼容或不统一的问题。企业在进入不同市场时，需要针对各国的不同规则和标准重新进行检测与认证。三是中国和东盟国家数字化供应链的潜力未充分释放，部分国家在数字贸易监管方面存在明显短板，区域内物流信息平台建设滞后，物流信息标准尚未统一，接入信息平台接口的技术障碍较多，导致物流信息互联互通难以实现。

中国—东盟自贸区供应链互联互通还面临美国“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）的挑战。IPEF供应链规则试图推进供应链重新布局，结合美国的“友岸外包”政策及IPEF其他三大支柱（即贸易、清洁经济和公平经济），试图推动半导体等高科技产业与高附加值领域加速与中国脱钩。同时，IPEF试图削弱现有的中国—东盟合作机制，吸纳了7个东盟国家，将缅甸、老挝、柬埔寨排除在外，在一定程度上架空了东盟的中心地位，迫使成员国在规则制定中选边站队。

3.0版供应链互联互通规则框架与规则意蕴

中国—东盟自贸区3.0版首次达成了各自经贸协定中最高水平的供应链互联互通章节，聚焦产品、服务、基础设施等领域的联通性，将有助于解决中国—东盟自贸区供应链互联互通存在的问题并有效应对外部挑战。由于升级议定书尚未正式签署，本文将结合其他国家及区域的供应链规则，基于商务部对中国—东盟自贸区3.0版相关规则内容的介绍，对其供应链互联互通规则进行解读。

（一）以自贸协定为载体的路径选择

中国—东盟自贸区3.0版以自贸协定为载体并以传统议题为基础，是全方位推动供应链互联互通的重要途径。以自贸协定为载体，不仅是以市场准入、关税减让等传统议题为基础，还可以更好地兼容当前的多边结构与区域发展需求。在“新区域主义”（neo-regionalism）视角下，“新安全需要”成为国家加入区域贸易协定的重要动因之一。这不仅体现在区域贸易协定中新型议题的增加，也体现在区域贸易协定本身的产生。新冠疫情、美国单边制裁引发的供应链安全担忧以及以IPEF为代表的地缘政治经济竞争，使中国—东盟自贸区供应链的联通性和韧性成为“新安全需要”的具象化。

在亚太地区，与供应链相关的区域性规则除了中国—东盟自贸区3.0版，还包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）、IPEF和《亚太经合组织供应链联通框架行动计划》（APEC Supply Chain Connectivity Framework Action Plan，SCFAP）。中国—东盟自贸区3.0版以传统议题为基础，其路径与CPTPP类似，与IPEF和SCFAP相比更具优势。相较于IPEF，中国—东盟自贸区3.0版对东盟国家更具吸引力，也更具实际可行性。相较于SCFAP，中国—东盟自贸区3.0版具有法律拘束力，而SCFAP则以政策建议的形式存在。

（二）供应链互联互通规则的具体解读

促进关键产品的自由流通是中国—东盟自贸区3.0版的一大特色。关键产品等类似概念的认定通常包括两方面内容：一是该产品对国家安全和经济发展具有重要性；二是该产品存在供应风险，如较为稀缺或对他国供应高度依赖。近年来，各国或经济体在供应链规则中频繁使用这一概念，以强化供应链韧性与安全。在全球供应链规则中，美国、日本和欧盟的政策重点在于“去风险”（即摆脱对单一国家或单一供应源的依赖，尤其是对中国的依赖），在此背景下中国亟须加强供应链国际合作，通过贸易便利化规则推动关键产品的高效流通。

服务贸易在中国—东盟自贸区供应链中扮演着重要角色，数字技术的发展进一步拓宽了服务贸易的范畴，推动服务自由流通对促进供应链互联互通具有重要意义。中国—东盟自贸区3.0版有望加速《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）推动的服务贸易自由化趋势，尤其是在建筑和物流服务领域推动更大范围的市场开放，提升服务贸易自由化水平，为区域供应链的深度融合提供重要支撑。

基础设施建设应涵盖有形基础设施和数字基础设施两大领域，前者直接影响物流效率，后者则为供应链充分利用数字技术奠定基础。在中国—东盟自贸区3.0版框架下，可能会对缔约方在有形和数字基础设施建设方面的投资义务作出明确规定，赋予条约下的机构相关职能，并进一步在数字经济章节中强调数字基础设施建设的合作。

协同应对供应链中断是供应链互联互通的保障，是通过合作降低中断风险并减轻其带来的负面影响，这需要缔约方之间的信息共享以及共同采取应对措施。中国—东盟自贸区3.0版可以采取两种方式应对供应链中断，即将应对供应链中断的职能整合到供应链互联互通合作机构中，或是单独设立专门应对供应链中断的合作机构。

（三）中国—东盟自贸区3.0版供应链互联互通规则的作用

中国—东盟自贸区3.0版供应链互联互通规则有助于清除供应链互联互通的障碍，为区域供应链提供更高质量的制度支持。中国—东盟自贸区以“东盟+”为基础，通过整体谈判的方式与东盟国家开展合作，为东盟经济发展注入持续动力，助力缩小东盟国家发展差距，实现区域共同发展，是全面务实、互利共赢的合作成果。

面对美国通过IPEF分裂东盟、削弱东盟中心地位并试图孤立中国的战略意图，中国—东盟自贸区3.0版供应链互联互通规则有助于巩固东盟的中心地位与内部团结，推动区域合作的深入发展，充分发挥中国全面高效的产业配套能力和大规模市场优势，增加东盟国家对中国的生产与市场的依赖，提升供应链替代成本，进而降低供应链迁移对中国的冲击。

3.0版供应链互联互通规则的实施路径

（一）推动各缔约方实施供应链互联互通规则

作为供应链互联互通建议文本的提出者，中国应积极推动供应链互联互通规则的高质量实施。一是根据条约中可能涉及的关键产品认定及部分贸易便利化规则，完善法律法规，制定明确的关键产品认定标准，制定认定程序并指定主管部门。整合现有碎片化的制度框架，明确在跨境服务贸易领域的负面清单管理制度。二是推动各缔约方合作履约。作为涵盖多个贸易环节的复合概念，供应链互联互通需要各方在多个领域开展合作，供应链相关的规则通常包含大量持续性合作内容。中国应充分利用中国—东盟自贸区3.0版的合作机制，为各缔约方履行强制性条款提供能力建设与技术援助，推动非强制性条款转化为实际行动方案。

（二）深化中国与东盟国家基础设施“硬联通”

充分利用现有合作机制，深化中国与东盟国家的基础设施建设合作。充分利用共建“一带一路”倡议，加强与《东盟互联互通总体规划》以及越南的“两廊一圈”、柬埔寨的“四角战略”等区域规划的衔接。依托中国—东盟自贸区和RCEP合作机制，进一步深化基础设施合作，建立系统化的基础设施合作子机制。通过在经济走廊节点布局产业园区，为入驻企业和从业人员提供便利，发挥基础设施的集聚效应和扩散效应，进一步释放基础设施的“乘数效应”。

利用亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行等区域金融机构的融资平台，支持东盟国家的基础设施项目建设。参考中国—东盟投资合作基金、丝路基金、湄澜合作专项基金和中国—东盟海上合作基金的成功经验，设立中国—东盟联合基础设施发展基金，集中支持老挝、柬埔寨、缅甸等基础设施薄弱国家优先发展物流网络，缩小东盟内部基础设施发展的差距。

完善对政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）项目的制度保障，制定国际PPP项目合同示范条款，明确特许权条款内容，使相关合同条款符合中国—东盟投资协议对“投资”的认定，便利企业保护自身权益。充分利用中国—东盟投资协议与RCEP的投资便利化条款，结合中国外商投资企业投诉中心的工作经验，加强与东盟国家外资投诉机构的合作，共享信息，优化投资争端的预防机制。

（三）加强中国与东盟国家规则标准的对接

提高技术性贸易措施治理的开放水平，增强与东盟国家在规则和标准上的一致性。在RCEP基础上，中国—东盟自贸区3.0版对技术性贸易措施规则进行了升级，更加强调事前阶段的合作，达成了一系列合作机制，这对中国技术性贸易措施治理的开放水平提出了更高要求。应通过立法明确外国企业在标准制定中的事前参与权利，并通过行政法规与部门规章，细化相关程序规则，提高技术性贸易措施治理的开放性。

建立中国—东盟标准化合作委员会，进一步推动技术性贸易措施与合格评定程序的统一，特别是在关键产品认证互认等方面深化合作。中国—东盟标准化合作委员会通过定期召开会议，制定年度行动计划等方式，负责协调技术标准的制定，汇总中国与东盟国家现行技术法规和标准，并确定优先协调的领域（例如新能源汽车和电子电器），推动区域内统一标准的形成。

（四）完善数字化供应链的法律保障

完善数字贸易便利化立法，在中国—东盟自贸区3.0版的数字贸易新规则以及中国现行法律框架的基础上，根据接受难易程度，明确相应的立法优先级。完善《中华人民共和国数据安全法》实施细则，明确数据分级分类和跨境流动标准，编制重要数据目录，为敏感数据跨境流动提供清晰的法律路径。

推出跨境无纸化贸易试点计划，通过单一窗口机制实现标准化操作，逐步统一电子发票标准和电子支付接口，提升中国与东盟国家的数字互操作性。引入“区域数字基础设施共享”机制，通过协作共建解决东盟部分国家数字化短板的问题。鼓励中资企业向东盟国家输出数字基础设施（如建设数据中心、云计算平台等），提升东盟国家的数字存储与计算能力。

（五）制定供应链安全相关法律

在国际供应链规则竞争加剧以及突发事件和经济制裁频发的背景下，制定专门的供应链安全法律，不仅能够更好地维护国家核心利益，也可为有效反制外国制裁措施提供法律依据。为充分发挥中国—东盟自贸区3.0版的作用，中国亟须制定供应链安全相关法律，将供应链安全纳入国家安全框架，构建完善的法律保障体系。

作者：张晓君，西南政法大学教授；魏祥东，西南政法大学国际法学院博士生

摘自：《学术论坛》2025年第2期