杨雪冬：充分发挥城市发展和治理枢纽的作用

随着城市化的快速推进，城市在国家发展和治理中的作用不断突出，已经成为国家治理现代化的主战场。截至2023年，我国的城市化率已经超过66%，全国城市数量694个，其中常住人口超过500万的城市29个，超过1000万的城市11个，建成区面积62038平方公里，城市GDP占比大约83%，社会消费贡献率76.5%。更重要的是，不同层级的城市，也是一定区域内的经济政治社会文化中心，汇集了各种治理关系，发挥着发展和治理枢纽的作用。正如习近平总书记所说，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。

全面认识新时代城市及其治理的特点

要更充分地发挥城市的发展和治理作用，就要全面认识新时代城市及其治理的特点：

第一，城市是包括人口在内的各类资源的集聚地、现代生产生活集中展开的场所。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中说，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中”。在新时代，城市不仅是生产生活的密集地，也是制度、组织的密集地；城市不仅是人口的聚居、建筑的丛集，更是生命体、有机体；城市不仅提供着实现高品质生活的场所，更存在着不安全不确定性连锁反应的可能。因此，城市治理既要处理好各种关系，更要优先考虑安全、稳定和良好的秩序。

第二，包括人口在内的各类资源要素是高度流动的，许多活动具有高度自主性。要素的大范围快速流动，大量自主活动的发生，跨越了城市的边界、国家的边界，由此也对基于属地管辖原则形成的国家治理体系及其运行产生冲击。面对这些变化，边界明确、“各管一段”的属地化管理、部门分工管理显得力不从心，会经常出现脱节、遗漏、推诿、逃避等诸多治理问题，治理碎片化更为突出。

第三，城市化是公共空间的重建与私人空间扩展同步进行的过程。随着住房市场化和单位体制的削弱，特别是公民权利意识的增强和网络社会的快速成型，私人空间不仅在物质上，而且在观念上都得到了极大的拓展。这也是个体权利强化的过程。楼宇居住方式带来了空间的纵向发展和自我封闭化，围绕物质空间所有权，虚拟空间的管控产生了各种形式的矛盾和冲突，公共权威在公私边界划分、私人空间管制、新公共空间建构等方面面临新的挑战和要求。

第四，虚拟空间成为城市治理的新领域。随着互联网在生产生活中的广泛使用，人们的交往方式被深刻改变，新的组织方式也因此催生。一方面，在虚拟空间中，人们的观点、情感、价值观和思想能够更加便捷地交流。更重要的是，虚拟空间的多元化不断催生出无数相互独立的议题和身份空间，这不仅将现实中的社会关系映射到虚拟世界，也加剧了社会关系的极化。同时，虚拟空间正在形成其独特的概念、术语和叙事方式，基于这些方式展开的集体行动呈现出匿名化、扩散性和娱乐化的趋势。这些变化对传统的宏大政治叙事、仪式化政治行为以及物质化治理手段构成了严峻的挑战。

第五，城市规模的扩大，城市群、城市带的发展，对城市治理能力，尤其是跨辖区治理能力提出新的挑战。这个挑战的最大特点是拉大了治理空间尺度与辖区化的治理资源配置之间的矛盾。尽管当前交通设施、通讯技术的发展有助于公共权威影响力的拓展，但是受限于治理资源配置辖区化，由于治理人员的数量和能力有限，基层权威难以有效应对更广泛空间范围内日益复杂的关系和具体问题。更具挑战性的是，治理空间单位尺度的扩大，对各类公共物品提供提出了更高的质量要求。

发挥城市作为国家治理现代化主战场作用

习近平总书记指出，“城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理。”要发挥城市作为国家治理现代化主战场作用，应该坚持以下原则：

第一，要准确全面认识和把握城市化规律，不仅要将中国的城市化置于世界城市化历史进程中加以对照比较，更要将其置于正在推进的中国式现代化进程中统筹考虑。就前者而言，中国的城市化是人类历史上迄今规模最大、速度最快的城市化进程。虽然作为后发城市化国家，可以参考借鉴其他国家，尤其是先发国家的经验，但是无法完全照搬，必须走出自己的一条新路，才能处理好城市化与人口老龄化、新型工业化、社会信息化、经济全球化交错互动的复杂关系，才能在世界百年未有之大变局中，通过提高城市韧性，释放城市活力，发挥城市综合影响力，应对各种不确定性的迭代。就后者而言，城市化是中国式现代化进程的重要内容，受后者的性质、原则、宗旨、目的所规定。党的二十大报告总结了中国式现代化的基本特征：党的领导、人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路。这些特征，不仅适用于中国的城市化进程，更对城市工作提出了更高的要求。

第二，要始终坚持把处理好城乡关系作为中国式现代化的重要任务。中国之所以提出新型城镇化，强调其“新”，根本原因在于追求的是人的城镇化、城乡协调发展。习近平总书记多次强调城乡融合发展的战略意义，“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”只有城市现代化而没有农村现代化的国家现代化，最终将陷入“中等收入陷阱”。

第三，要始终坚持“人民是城市化和城市工作的核心”这一重要理念。现代化的本质是人的现代化，城市化的核心是人的城市化，尤其是农业转移人口市民化。习近平总书记指出，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。”城市化不仅要有高楼大厦、四通八达的交通，更要有方便可及的生活设施，有看不见但可靠安全的“良心工程”，看得见山水、留得住乡愁的环境。要始终重视发挥人民的主体性和积极性，把全过程人民民主融入城市治理现代化过程，构建起人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。

第四，要始终坚持党对城市工作的全面领导，确保城市工作的系统性和整体性。在上个世纪40年代，党准备实现工作重心向城市转移时，就清楚地认识到城市工作不同于农村工作，要发挥集中领导的优势。随着城市规模的扩大，参与主体的增加，各类交往活动的多样化，城市工作的复杂性联动性就更为突出。城市工作的复杂化、连锁性，决定了城市工作必须实现系统性、整体性，这为党发挥把方向、谋大局、定政策、促协调的领导优势提供了条件和更高的要求。在城市化过程中，各级党委和政府要始终坚持全心全意为人民服务，将“人民城市人民建、人民城市为人民”作为城市工作的出发点和落脚点。

第五，要坚持从空间角度推进城市化和城市工作的思路。空间思路是对囿于行政层级、城乡区隔、国内国际分离而形成的孤立地、单维度认识城市的突破。在城市化与工业化、市场化、信息化、经济全球化的交叠互促过程中，城市作为战略空间的地位和作用更为清晰，城市化作为重构空间的行为更加主动自觉。要把握好城市内部的生产空间、生活空间、生态空间的联系，并予以合理配置。发挥城市规划的基础性作用，实事求是地确定不同城市的定位。尽管城市化是一个空间重构过程，但是要遵循城市群形成和发展的规律、城市内部空间布局的规律，发挥好政府、市场、历史文化等多种力量的作用，不能简单靠行政命令或长官意志对不同规模不同类型城市进行人为“捏造”。

第六，要坚持以系统思维推进城市治理。城市是制度集中、组织密集的场域，既是集中体现制度体系是否系统完备、科学规范、运行有效的平台，也是生动展示系统治理、依法治理、综合治理、源头治理如何发生的窗口。在城市治理中，要坚决摒弃长期存在的“重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城”的错误认识和工作排序。更加注重及时充分运用现代化科技手段，让城市更聪明一些、更智慧一些。

第七，要坚持发挥城市在丰富和创造人类文明新形态中的作用。城市是现代文明的窗口，文化是城市的灵魂。延续城市文脉，是城市经济发展的新增长点，是社会文明进步和国家软实力提升的重要环节，是使历史和当代相得益彰的过程。我国城市发展已经进入新阶段，要激发城市活力，发挥城市在孕育科技创新、文化创意、培养文明素质、创新精神方面的作用。在城市建设中，要更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感，要结合历史传承、区域文化、时代要求，在城市建设中留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。（杨雪冬，作者为清华大学政治学系主任）