张林初：北约2025年海牙峰会初析

6月24-25日，北约在海牙举行峰会，当前正值国际局势动荡，俄乌冲突胶着，美国加速战略收缩。峰会发表了北约《海牙峰会宣言》、《北约快速采购行动计划》和《北约秘书长与四个印太伙伴的声明》等文件。由此而言，会议产生一系列成果，包括：确定2035年前盟国国防支出占GDP比例提高到5%；批准“北约快速采购行动计划”；重申对乌支持。对此，可做以下判断：提高国防开支说易行难；美欧将呈现美国主导与欧洲自主新格局；乌克兰问题日趋边缘；北约企图扩大与亚太伙伴合作但受质疑。

2025年6月24日至25日，北约在荷兰海牙举行2025年度峰会。此次峰会的背景是：特朗普再度执政后，国际局势动荡不安，地缘政治日趋复杂，俄乌冲突持续胶着，中东局势濒临失控边缘，美国则加速战略收缩，试图促使欧洲盟国承担更多防务职责。参加会议的除北约32国领导人外，荷兰首相迪克·斯霍夫还邀请欧盟、新西兰以及乌克兰等国领导人与会，值得注意的是，日本、韩国和澳大利亚领导人则四年来首次缺席峰会。会议期间，发表了北约《海牙峰会宣言》（以下简称宣言）、《北约快速采购行动计划》和《北约秘书长与四个印太伙伴的声明》等文件。

一、会议的主要成果

1.确定国防支出新标准。《宣言》明确指出，面对重大安全威胁和挑战，尤其是俄罗斯对欧洲-大西洋地区安全构成的长期威胁，以及恐怖主义构成的持续威胁，盟国承诺在2035年前每年用于纯国防和更广泛国防与安全的支出占国内生产总值的比例提高到5%。具体而言，这一承诺分为两大块：到2035年纯国防支出至少占国内生产总值的3.5%；而用于关键基础设施保护、网络安全、民用部门的战争准备与韧性提升以及国防工业基础强化等方面的支出将占国内生产总值的1.5%。北约成员国将制定计划渐进达标，并于2029年接受中期审查。北约秘书长吕特称此举为“一次雄心勃勃、历史性与根本性的飞跃”，而美国总统特朗普则将其视为“美国的重大胜利”。

2.批准“北约快速采购行动计划”。为提高北约的威慑与防御能力，峰会正式批准了《北约快速采购行动计划》。该计划旨在塑造一个更为强大、更加公平、更具杀伤力的联盟，确保未来数年内北约的战备状态处于最佳水平。计划规划了成员国在防空反导系统、远程武器、火炮弹药、无人机技术、空中加油机、大型运输机和后勤保障等方面的优先采购与发展目标。

3.重申对乌克兰的支持。《宣言》强调，“北约盟国意识到乌克兰的安全对于盟国自身的安全至关重要，盟国重申将以主权承诺的方式长期支持乌克兰。”同时，“直接有助于乌克兰国防和国防工业发展的援助将纳入盟国国防开支的统计范畴。”峰会间隙，美国总统特朗普与乌克兰总统泽尔斯基进行了“建设性”会晤，双方主要就乌克兰实现停火的可能性以及采购美国防空系统的议题进行了探讨。

二、对会议的几点看法

1.确定目标容易，具体实行难。北约海牙峰会确定的5%国防开支目标，通过“3.5%+1.5%”的细分方式，实际上是欧洲国家面对内外压力的一种折衷策略，旨在平衡美国的政治施压与国内财政的现实矛盾。这一策略既满足了美国对增加军费的要求，又通过将国防开支以外的1.5%投资于关键基础设施、网络安全等方面，缓解了国内对经济民生投入的担忧。然而，该目标的实现仍然面临诸多挑战。西班牙首相桑切斯会前给北约秘书长吕特的函件中明确表示，西班牙拒绝将国防开支增至占国内生产总值的5%，认为这一目标“不仅不合理，而且会适得其反。”德国国防部长皮斯托利斯也曾公开表示，“对于德国来说，将国内生产总值的5%用于国防意味着要花费其国家预算的40%以上，这是一个不切实际的目标。”考虑到至今仍有9个国家还没有达到2014年威尔士峰会设定的2%的目标，新的5%目标无疑更加任重道远，可能进一步加剧北约成员国兑现承诺与实际财政能力之间的矛盾。2025年4月发表的北约《秘书长2024年年度报告》显示，9个还没有达到2014年威尔士峰会设定的2%目标的国家是：克罗地亚（1.86%）、波黑（1.71%）、意大利（1.50%）、葡萄牙（1.46%）、加拿大（1.45%）、斯洛尼亚（1.37%）、卢森堡（1.30%）、比利时（1.29%）和西班牙（1.24%）。

2.将呈现美国主导与欧洲自主的新格局。长期以来，欧洲一直遵循“美国主导、欧洲辅助”的安全模式，享受着美国提供的保护伞。直到2024年，美国的国防开支仍占北约总国防开支的64%，而北约欧洲国家和加拿大只占36%。然而，特朗普再次执政后，美国一再强调其在北约中的贡献与收益不平衡，要求盟国增加国防开支，甚至以撤军退出北约相威胁。从目前情况看，美国在未来一段时间内退出北约的可能性不大。因为北约不仅是维系大西洋两岸关系的纽带，更是美国控制欧洲的工具。美国在欧洲驻扎有10万大军，并部署有战术核武器，还拥有庞大的军事基地网络。同时，正如北约转型司令部司令皮埃尔？旺迪耶海军上将近日所言，“为了保持大西洋的盟主地位，美国需要欧洲人，需要跨大西洋军事联盟。”此外，欧洲国家，特别是中东欧“新欧洲”国家亦需要美国的安全保护伞。北约秘书长吕特近日在海牙国防工业论坛上宣称，“没有强大的跨大西洋联系，就没有欧洲的安全。”尽管如此，随着美国战略重心快速转向亚太，计划逐步从欧洲抽身以集中力量应对中国的挑战，欧洲国家愈发意识到战略自主的重要性，迫切寻求防务自主。欧盟已多次召开理事会专司防务自主问题，并发表《重新武装欧洲》计划与《防务白皮书》，旨在提升欧洲的战略自主能力，减少对美国的过度依赖，并促进欧盟防务一体化建设。法国国防与退伍军人事务部前部长级代表让-路易？蒂埃里奥近日接受法国《费加罗报》采访时更是直言，“北约将欧洲化”，“在美国越来越关注亚洲的形势下，欧洲必须独自为其领土上的高强度冲突做好准备。”

3.乌克兰问题边缘化。此次峰会中，乌克兰问题明显被淡化。首先，乌克兰总统泽尔斯基未参加峰会的正式会议，与以往频繁占据C位的情景形成鲜明对比。匈牙利总理欧尔班透露，美国、土耳其、斯洛伐克和匈牙利领导人不愿与乌克兰总统同桌共议，泽尔斯基仅出席了荷兰国王亚历山大举行的欢迎晚宴。其次，《宣言》仅在国防支出部分顺带提及盟国承诺将继续支援乌克兰，与以往长篇累牍讨论乌克兰问题的宣言形成鲜明对照，且未列出援助的具体项目和金额。再次，《宣言》未提及乌克兰未来可能加入北约的问题，而此前的多届峰会宣言中均有提及。最后，特朗普与泽尔斯基的“建设性”会谈缺乏实质性内容，反映出特朗普政府对向基辅提供更多军事援助的意愿日益减弱。值得一提的是，2025年2月，美国将北约框架内的乌克兰防务联络组织领导权移交给英国和德国，并宣布美方将不再在该联络机制会议上发挥作用，此举实为美国在“甩包袱”。

4.北约试图扩大与亚太伙伴的合作。自2022年以来，北约确立了邀请日本、韩国、澳大利亚和新西兰等四个亚太国家领导人参加北约峰会的机制，以展示北约未来的行动方向和北约自身的所谓“全球性”。然而，日本、韩国和澳大利亚领导人今年首次缺席峰会，原因种种，但却传递出北约将触角延伸到亚太地区受到质疑的信息。不过，峰会首次发表了《北约秘书长与四个印太伙伴的声明》，这一举动颇为罕见，值得我们警惕和关注。声明指出，“认识到欧洲-大西洋地区和印度-太平洋地区的安全紧密相连，决心在共同的战略价值观和利益基础上加强对话与合作。”“本着这一精神，将深化对话，继续就关键问题相互学习，包括供应链安全问题。”“将探讨在双方感兴趣的项目上开展合作的可能性，特别是在空间和海洋环境以及弹药方面。”“将继续扩大在新兴和颠覆性技术领域的合作活动，并提升部队的联合作战能力。”

（作者为中国国际问题研究基金会研究员）