傅聪 高伊帆：欧盟能否兼顾经济竞争力和气候领导力

近期，欧盟委员会主席冯德莱恩未能如期履行“2025年一季度提出2040年减排立法提案”的承诺，欧委会表示，将推迟至夏季前公布2040年减排目标，且欧盟内部预测，“到2040年将温室气体排放量减少90%（相较于1990年）”的目标或难以达到。自2019年担任欧委会主席以来，冯德莱恩长期将应对气候变化作为标志性议题，其推出的欧洲绿色协议旨在使欧洲到2030年将二氧化碳排放量减少55%，到2050年实现碳中和。这一政策成为其首个任期的基石。然而，去年12月开启第二任期后，她在确保欧盟切实遵守《巴黎协定》方面遇到了困难，暴露出欧盟气候议程正面临一定阻力。

在现实政治与经济压力的双重驱动下，欧盟调整政策重心，把提高欧洲经济竞争力置于更优先的位置，并将气候政策融入经济政策之中，试图通过技术创新、产业升级和规则输出，在提高经济竞争力和维持气候领导力之间达成平衡，实现“经济—气候”双赢。

内外环境发生重大变化

与2021年通过《欧洲气候法》时不同——欧盟当时希望以气候行动推动能源转型，带动新冠疫情后的经济复苏——当前欧盟所处的内外环境已发生重大变化。

经济疲软和安全威胁阻碍着欧盟的气候行动进程。经济层面，复苏乏力加剧了财政压力。“德拉吉报告”测算，欧盟每年需要增加相当于其国内生产总值（GDP）5%的投资，即约7500亿至8000亿欧元，以实现脱碳目标，但经济增速放缓导致公共资金缺口扩大。安全层面，乌克兰危机推高国防开支，挤占气候预算。与此同时，能源价格暴涨和美国关税政策削弱了欧盟的产业竞争力。这些变化迫使欧盟将政策重心转向通过清洁产业培育经济竞争力——其驱动力已从单纯的气候安全诉求，演变为兼顾产业升级与战略自主的复合目标。

内部政治生态环境的变化和部分成员国的反对也影响了欧盟气候议程的推进。在欧盟层面，去年欧洲议会选举后，以保护环境为宗旨的绿党失去较多议席，其对气候议程的影响力被削弱。同时，支持气候怀疑论的极右翼势力进一步扩张，右翼政党在气候问题上的总体立场也变得更为保守，例如欧洲议会第一大党团欧洲人民党部分议员对90%的减排目标持保留态度。右倾化的政治态势也反映在各成员国内部，使各国政府更难支持激进的减排方案。意大利生态转型部长警告称，强迫各国采取“严厉且效果不确定”的减排措施具有风险，呼吁欧委会保持政策的灵活性，建议采用80%～85%的减排替代方案。波兰、匈牙利等东欧国家认为减排目标威胁其煤炭依赖型经济，持强烈反对态度。

欧盟气候雄心还面临全球治理的结构性挑战。作为全球性议题，气候变化需要各国协同应对，特别是发达国家应承担更多责任，在资金、技术和政策层面支持全球减排进程。然而，特朗普今年再次当选总统后，美国重拾单边主义，不仅宣布退出《巴黎协定》，还推动美国银行业退出净零银行联盟，明确拒绝参与全球气候治理。美国的一系列举措不仅导致全球气候治理出现较大真空，而且使欧盟失去了重要的合作伙伴，在气候融资和技术转移方面承受更大的压力。

全球气候领导地位或被暂时削弱

欧盟推迟公布2040年减排目标的一个直接后果是导致其2035年“国家自主贡献”（NDC，指各方根据自身情况确定的应对气候变化行动目标）更新进程受阻。根据《巴黎协定》要求，各缔约方需在今年11月联合国气候变化框架公约第30次缔约方会议（COP30）前提交新版NDC，明确2025～2035年全经济领域减排路径。欧盟原计划将《欧洲气候法》中2040年减排90%的立法提案作为NDC更新依据，但该目标如今“难产”，导致2035年NDC的目标无法如期衍生。这种政策断层不仅使欧盟面临违反《巴黎协定》定期审评机制的风险，更可能引发连锁反应，削弱其他各国应对气候变化的雄心。

欧盟全球气候治理的领导能力与地位也将受到质疑。长期以来，欧盟以规范性力量自居，在多边外交和全球治理中发挥着重要作用，特别是在推动《巴黎协定》等关键气候协议方面扮演着领导角色。一方面，欧盟通过实施积极的减排政策，塑造负责任的国际形象，并持续向外输出其气候治理理念。另一方面，鉴于全球治理亦是国家博弈的平台，欧盟通过设立高水平的温室气体减排目标，既为各国树立低碳发展典范，又对新兴经济体形成减排压力。然而，近年来欧盟经济发展低迷，政治走向撕裂，还受困于周边安全局势，其对全球议程的影响力也逐渐衰落。如果2040年减排目标被迫降低，将直接削弱欧盟在气候谈判中的话语权，影响COP30筹备进程，进而损害其在全球气候治理体系中的声誉和公信力。

更令人担忧的是，欧盟作为全球气候融资核心出资方，在自身气候目标不确定和经济困境的双重压力下，可能大幅削减对发展中国家的气候援助。这不仅将削弱发展中国家应对气候变化的能力，而且会打击其参与气候合作的积极性，从而或使全球升温幅度一定程度失控。

平衡路径有哪些

在内外双重压力下，欧盟要保证气候行动力度不下降，并维持在全球气候治理体系中的领导地位，需在平衡经济竞争力和气候雄心中寻找出路。

欧盟仍将气候治理作为重要战略议程之一，并持续推进气候政策与经济政策深度融合，以实现脱碳与竞争力的耦合，2月欧委会发布的《清洁工业协议》正体现了这一战略思路。《清洁工业协议》聚焦能源密集型产业和清洁技术两大领域，旨在同步实现加速脱碳与增强产业竞争力的双重目标。具体而言，该协议通过三大策略将脱碳转化为经济优势：对外加征碳关税，迫使高碳产品承担环境成本，倒逼本土企业转向绿电、氢能等低碳技术；对内补贴转型，投入千亿欧元支持高耗能行业电气化，并强制关键原材料本土采购，减少对外依赖；加强市场引导，强制产品标注“碳标签”，引导消费者选择低碳商品，同时通过绿色融资加速技术落地。这一模式既有助于降低能源成本，又能促进清洁技术出口；既能减少碳排放，又能通过主导相关绿色技术标准与规则制定输出保持气候领导力，从而实现脱碳即竞争力的转型。

基于对气候治理的定位，欧盟一方面认为，气候变化是攸关其经济与社会发展的生存性威胁，坚持2050年碳中和战略方向不动摇。另一方面，欧盟视气候治理为转型机遇，通过发展可再生能源和提升能源效率，破解能源安全困局；同时借助绿色技术创新和产业升级，提升经济竞争力。欧盟当前的绿色转型虽面临供应链依赖、产品竞争力不足等挑战，但仍被视为提高经济竞争力的关键，欧盟正不断加强绿色技术创新，同时引导经济走向资源循环利用和更富韧性的发展模式。

面对经济波动和地缘政治不确定性，欧盟的气候治理框架变得更具弹性。针对欧盟2040年减排目标，目前主要有三个政策选项：一是左翼和绿党支持的激进方案，即继续坚持并严格执行90%的减排目标；二是极右翼党派和意大利提出的方案，即降低减排目标并加大对传统化石能源的使用，从而提高经济竞争力；三是欧洲人民党和德国提出的折中方案，即在保持90%减排目标的同时增加灵活性，允许各国在国际市场上购买碳排放额度，或者采取动态调整节奏、分阶段设定差异化目标的“非线性”减排路径。目前来看，方案三的可行性最高，因为其同时获得了欧洲议会最大党团欧洲人民党和欧盟关键成员国德国的支持，且不损害欧委会此前提出的目标。4月，德国和法国都表态将借助国际碳信用机制加速气候目标的实现。同月，法国政府发布《与巴黎协定保持一致且高度完整性使用碳信用额度宪章》，意在引导全球建立碳信用标准体系。与此同时，欧委会也开始评估如何核算碳移除产生的负排放，并将其纳入欧盟碳市场之中。这一系列举措表明，欧盟正通过碳市场机制创新，寻求在气候治理雄心与经济竞争力之间实现平衡。碳市场工具既能加速减排进程，又能有效控制转型成本，为欧盟气候政策提供了重要的实施路径。

在当前形势下，欧盟提振与中国的绿色伙伴关系至关重要。双方可在绿色技术创新、碳市场对接和绿色金融工具发展等关键领域开展深度合作，这不仅有助于各自实现碳中和目标，而且能共同提升在绿色技术和气候金融领域的全球领导力。通过联合研发清洁能源技术、推动碳排放交易体系互联互通、发展创新气候投融资产品等具体举措，双方将构建起新型全球气候多边治理框架。中欧战略协作既能提供可推广的低碳转型实践方案，又能为全球绿色转型注入持续动力，在技术路径、市场机制和金融创新等多个维度形成示范效应，引领全球气候治理体系转型升级。

作者简介：傅聪，中国社会科学院欧洲研究所副研究员。

高伊帆，中国社会科学院大学国际政治经济学院研究生。

来源：《世界知识》2025年第11期。