羌建新：特朗普与鲍威尔之争，总统权力能否撼动美联储独立性

特朗普与鲍威尔之间冲突的核心在于两人在货币政策理念上的根本分歧，以及特朗普对美联储独立性的挑战，这构成了两人不可调和的矛盾，以至于特朗普必欲“炒掉”鲍威尔而后快。尽管目前，特朗普只是口头上表示要“炒掉”鲍威尔，但作为全球最大的经济体，美国经济、金融市场在全球经济、金融体系中举足轻重。二人争斗对美联储货币政策独立性和货币政策信誉的撼动，都会对美国国债的国际信用、美元的国际地位及美元霸权形成强烈冲击。此外，二人争斗将使美国货币政策、经济政策不确定性上升，导致全球金融市场波动加剧、增长前景趋弱、风险攀升。

近来，美国总统特朗普因为在经济政策上与美国联邦储备委员会主席鲍威尔产生了龃龉，扬言要“炒掉”鲍威尔。市场由于担忧美联储将因此丧失其独立性，大量抛售美国资产，引发美国及全球金融市场剧烈动荡，给美国及全球经济蒙上浓重阴影。特朗普与鲍威尔的争论，为何引起了市场如此巨大的反应？特朗普是否有权力“炒掉”鲍威尔？

鲍威尔和特朗普分歧的实质

鲍威尔和特朗普之间的分歧由来已经久，早在特朗普第一个任期，二人之间就纷争不断。

2012年，鲍威尔由奥巴马总统提名担任美联储理事；2018年在特朗普第一任期内，经特朗普提名并由参议院批准担任美联储主席；2022年再获拜登总统提名继续担任该职。

在鲍威尔刚开始担任美联储主席时，特朗普与鲍威尔之间的关系经历了一段“蜜月期”，之后就迅速恶化。作为专业的中央银行家，鲍威尔尽量避免对美联储管辖范围之外的政策发表评论，但特朗普却对鲍威尔及美联储的货币政策指责不断。在特朗普第一任期，媒体曾两度爆出消息称，白宫正在探讨剥夺鲍威尔主席一职，要将其降职为美联储理事会成员。

自特朗普开启第二任期以来，他与鲍威尔之间的矛盾再度激化，愈演愈烈。尤其是特朗普出台所谓“对等关税”措施遭到国内外一片反对之后，为减轻高关税对美国国内经济造成的压力，缓解国内的不满情绪，特朗普再度将矛头指向鲍威尔及美联储。4月中旬以来，特朗普在多个场合指责鲍威尔“行动迟缓”且“决策错误”，要求其立即降息，甚至扬言要迫使他离职，表示其“越早下台越好”。面对特朗普咄咄逼人的攻势，鲍威尔一反以往不公开评论总统经济政策的姿态，毫不讳言地对特朗普的关税政策提出严厉批评，并对可能导致的经济后果发出警告。鲍威尔称，美国政府宣布的关税上调幅度远超预期水平，由此带来的经济影响可能超出预期，从而令美联储货币政策制定面临更加棘手的局面。同时，他拒绝了特朗普立即降息的要求。对于特朗普罢免他的要挟，鲍威尔多次表示总统无权罢免美联储主席。虽然特朗普此后表示“无意”解雇鲍威尔，但双方唇枪舌剑，火药味十足。

特朗普之所以对鲍威尔不满，是因为作为商人出身的政客，他一方面坚持“经济至上”，另一方面又热衷于“政绩奔现”。面对因“关税大棒”而可能导致的经济衰退、通胀抬头双重困境，特朗普宁愿相信“美国经济没有通胀”，试图将降息作为避免经济衰退的“最后一根稻草”，以及掩盖其关税政策失败的“一张牌”。特朗普的如意算盘是，一旦美国经济出现衰退，就可将原因归咎于鲍威尔降息不及时，从而实现“甩锅推责”，而完全无视这种“病急乱投医”的类似机会主义政策带来的严重后果。

而作为美联储掌门人，鲍威尔需要关注经济政策的长期目标和长期经济稳定。从理论上说，维持较低的通货膨胀率，有利于创造稳定的经济环境，促进生产率提升和经济增长，实现充分就业。尤其是在当下，特朗普的关税政策将美联储推入40年来最严峻的政策两难境地——既要应对可能导致的经济衰退，又要遏制通胀预期。面对或将出现的滞胀局面，鲍威尔在降息问题上自然慎之有慎。

总之，特朗普与鲍威尔之间冲突的核心在于两人在货币政策理念上的根本分歧，以及特朗普对美联储独立性的挑战，这构成了两人之间不可调和的矛盾，以至于特朗普必欲“炒掉”鲍威尔而后快。

解除鲍威尔职务所面临的障碍

特朗普与鲍威尔之间的冲突不仅凸显了美国政府与央行在货币政策上的深刻分歧，更引发了外界对美联储独立性可能受到侵蚀的广泛担忧。

央行独立性是现代中央银行的核心原则之一。央行只有保持政策的独立性，才能真正承担起维护经济和金融稳定的职责。在美联储100多年的历史发展进程中，为保障美联储依法独立行使职责，防止行政机构对央行行使法定权力的干扰，美国政府通过一系列的制度安排来保障美联储的独立性。

就美联储理事及美联储主席职务而言，根据《联邦储备法》，美联储由理事会和12家地区联邦储备银行组成。美联储理事会共有七名成员，由总统提名并经参议院确认，任期14年，实行交错任期制；理事会主席、副主席、负责监管事务的副主席也由总统提名并由参议院确认，任期为四年，可以连任。美联储理事的任期远超总统任期，这种任期安排在很大程度上限制了总统对理事会的控制能力，保证了理事会具备抵抗短期政治压力的能力。尽管《联邦储备法》同时规定，总统能以“正当理由”解除美联储理事职务，而这通常被理解为美联储理事只有因“严重的失职、渎职和违法”才能被解职，甚至需要启动国会弹劾程序，这实际上从制度上保证了总统不能因政策分歧而解雇美联储主席，当然模糊的法律规定也为美国总统钻法律空子留下了空间。

目前，特朗普正试图突破解除美联储主席职务的法律限制。根据1935年美国最高法院“汉弗莱执行人案”判例，总统无权因政策分歧解雇独立机构负责人。但特朗普政府正试图通过发起“解雇国家劳资关系委员会主席和功绩制保护委员会主席”诉讼，来推动最高法院推翻“汉弗莱执行人案”判例。如果最高法院支持该请求，推翻该判例，美国总统就可援引宪法条款直接罢免鲍威尔而无需提供具体理由。目前，美国最高法院的判决结果还难以预料，解除鲍威尔职务的法律障碍仍然存在。

除了法律上的障碍外，解雇鲍威尔在特朗普政府和美国国会中也存在着不同的声音，对特朗普的行为形成牵制。美国财政部长贝森特私下警告特朗普，撤换美联储主席可能会增加市场不确定性，从而削弱投资者信心。路易斯安那州共和党参议员约翰·肯尼迪、芝加哥联邦储备银行行长奥斯坦·古尔斯比等多名官员公开发声，对特朗普多次施压鲍威尔的行为提出批评，并力挺鲍威尔及美联储的做法。

鲍威尔本人也多次强调，不会因为特朗普的威胁而主动辞职，法律不允许特朗普单方面解雇他，“法律保障任期安全”。他甚至暗示，如果特朗普执意要解除其职务，将诉诸司法程序进行抗争。

对美联储独立性形成重大挑战

央行独立性是现代金融体系的基石，对于经济和金融稳定至关重要。曾任美联储主席的伯南克在2010年的一次演讲中就指出：“严谨的实证研究支持了这样一种观点，即更独立的央行往往比独立性较低的央行带来更好的通胀结果，同时不损害经济增长。”随着时间的推移，保持央行独立性越来越成为国际社会的广泛共识。而特朗普公开批评鲍威尔等一系列行为，不仅打破了从尼克松总统以来形成的美国总统和行政当局不向（至少不公开向）美联储施加压力的惯例，而且开启了美国总统试图解除美联储主席职务的先河，这无疑是开历史的倒车。历史已经证明，政治化的货币政策终将付出沉重代价。正如1979～1987年间担任美联储主席的保罗·沃尔克所言：“央行失去独立性之日，就是货币贬值开始之时。”1970～1978年间担任美联储主席的阿瑟·伯恩斯也曾坦言：“我们成了政治附庸，代价是摧毁美元信用。”从这个意义上说，无论结果如何，特朗普与鲍威尔之争都是对美联储独立性这一原则的重大挑战，必然会动摇公众对美联储货币政策信誉的信心，从而使美国经济沦为“最大输家”。

如果特朗普真的能够得尝所愿，解除鲍威尔的职务，那么这意味着以后美国总统可以因为意见分歧甚至个人好恶，像撤换内阁官员一样撤换美联储主席，这预示着美国行政机构与联邦独立机构之间权力制衡机制的彻底崩塌，也将从根本撼动美联储货币政策独立性的基石。一旦鲍威尔被解雇，那么接下来特朗普势必要提名新的美联储主席。按照其行事风格，他必然会提名与其志同道合甚至唯其马首是瞻的人选，届时美联储也将沦为政治的附庸。当然，美国总统提名的美联储主席人选还需经参议院通过，如果特朗普中意的人选不能得到参议院首肯，导致美联储主席难产，这无疑将加剧美国经济政策的不确定性，动摇美国市场的信心，从而对美国经济、金融市场造成巨大冲击。

尽管从目前来看，特朗普只是口头上表示要“炒掉”鲍威尔，但这一表态对美国经济的伤害性极强。近期美国股市、债市、汇市出现了三者齐跌的罕见现象，充分反应了全球市场对美国经济系统性风险的普遍担忧。

作为全球最大的经济体，美国经济、金融市场在全球经济、金融体系中具有举足轻重的影响。无论特朗普与鲍威尔之争结果如何，其对美联储货币政策独立性和货币政策信誉的撼动，都会对美国国债的国际信用、美元的国际地位及美元霸权形成强烈冲击。此外，特朗普与鲍威尔之争将使得美国货币政策、经济政策不确定性上升，从而对全球经济、金融稳定形成强大的溢出效应，导致全球金融市场波动加剧、增长前景趋弱、风险攀升。

（作者为国际关系学院经济金融学院院长、教授，文章转自世界知识期刊）