刘小妹：与时俱进发展完善国家安全法律制度体系

党的二十大报告以专章阐述和部署国家安全，明确提出了坚定不移贯彻总体国家安全观、以新安全格局保障新发展格局的要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》把维护国家安全放到更加突出位置，提出“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础”。如何全面贯彻总体国家安全观，统筹安全和发展，完善维护国家安全体制机制，健全国家安全法律制度体系，推进国家安全法治建设，成为新的时代命题。

一、“国家安全”法律概念的形成和发展

安全是人类生存的首要条件和最基本最普遍的诉求。“国家安全”引入法律成为一个法律概念，始于美国《1947年国家安全法》（National Security Act）。美国根据该法成立了以总统为首的国家安全委员会，作为美国维护国家安全的最高决策和议事协调机构。此后，英国、法国、德国、俄罗斯、印度等都先后借鉴美国立法模式，制定了本国维护国家安全的综合性法律，建立维护国家安全的决策议事协调机构，完善相关制度体制机制。国家安全法律概念得到普遍应用。例如1991年苏联解体后，俄罗斯迅速于1992年3月通过了《俄罗斯联邦安全法》，建立了以总统为首的联邦安全会议来统筹和协调国家安全事务及安全合作。2010年12月，俄罗斯又对这部法律的适用范围、基本原则、安全会议的职能、部门协调以及预警措施等进行了较大的修改和充实，进一步完善了俄罗斯国家安全法治体系。

我国一直致力于运用法治思维和法治方式维护国家安全。1983年9月2日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》明确了“国家安全机关”的法律地位，规定“第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权”。1993年，以国家安全机关的反间谍工作为中心的国家安全法（已被2014年11月全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国反间谍法》取代）制定出台，标志着国家安全机关的反间谍工作全面走上了法治化的轨道。1999年宪法修正案通过修改宪法，将国家镇压“反革命的活动”改为国家镇压“危害国家安全的犯罪活动”，在宪法第28条规定“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。同时，宪法第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”由此，确立了国家和公民维护国家安全的宪法责任和义务。

2015年颁布实施的国家安全法首次以法律形式确立了“总体国家安全观”的指导地位。总体国家安全观以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，包含统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，涵盖政治、军事、国土、经济、粮食、资源、金融、文化、社会、科技、网络、生态、核、数据、生物、太空、深海、极地、人工智能、海外利益等诸多领域。在总体国家安全观下，我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。

二、总体国家安全观推进国家安全立法进入新阶段

党的十八大报告明确要求：“完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上的讲话中，首次提出“总体国家安全观”的战略思想，是新时期维护国家安全的根本方针政策。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。”

2014年11月1日，全国人大常委会通过反间谍工作领域的基础性法律反间谍法，该法自公布之日起施行，1993年的国家安全法同时废止。2015年7月1日，新的国家安全法颁布施行。2015年国家安全法贯彻落实总体国家安全观，明确规定政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等11个重点领域的国家安全任务，规定国家机关在维护国家安全方面的职责以及公民、组织在维护国家安全活动中的义务和权利，是国家安全领域的综合性、基础性法律，为维护各领域国家安全的国家安全体系提供了有力法治保障。国家安全法还将每年4月15日定为“全民国家安全教育日”，加强国家安全法治的宣传教育。

2015年国家安全法的颁布实施，开启了我国国家安全法治建设的新篇章。以国家安全法为基础和引领，我国先后出台了反恐怖主义法、反有组织犯罪法、境外非政府组织境内活动管理法、国防交通法、国家情报法、核安全法、香港特别行政区维护国家安全法、网络安全法、数据安全法、个人信息保护法、反外国制裁法、外国国家豁免法等20多部国家安全专门法律。据不完全统计，我国已有40余部国家安全专门法律，60余部国家安全专门行政法规，近200部法律、行政法规中有大量国家安全条款和规定，基本形成了以宪法为统领、以国家安全法为基础、以基本覆盖国家安全各领域的国家安全专门立法为主干、以国家安全相关法律法规为重要组成部分的国家安全法律制度体系。此外，我国还是《联合国海洋法公约》《全面禁止核试验条约》《生物多样性公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《国际植物保护公约》《国际航标组织公约》等有关国家安全、国际安全公约条约的缔约方，需依照国际法承担相应的维护安全的责任义务。

三、国家安全法律制度体系的发展完善

党的十八大以来，在总体国家安全观指导下，我国国家安全立法取得长足进展，已形成比较完善的国家安全法律制度体系。但也要看到，我国国家安全法律制度建设还存在协调性、系统性不足，部分新兴安全领域立法缺失，配套法规制度不健全等问题。有必要进一步完善国家安全法律制度，努力形成更加完善的国家安全法律制度体系，更好地维护国家安全、主权和发展利益。

（一）完善宪法依据

“坚持总体国家安全观”，在党的十九大报告中被纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略并写入党章。党的二十大报告、二十届三中全会决定进一步丰富了总体国家安全观的内涵和外延。在新时代新征程中，以总体国家安全观为主导的新安全格局是做好新时期国家安全工作的指导方针。我国现行宪法在序言、第28条、第40条、第54条都有关于国家安全的规定，为国家安全提供了宪法依据和根本保障，但作为国家的根本法，宪法没有关于“总体国家安全观”的规定。宪法应适时增加“总体国家安全观”的规定，更好地发挥统领国家安全法治建设的作用。

（二）与时俱进修改国家安全法

总体国家安全观是一个不断发展完善的思想理论体系。2015年以来，总体国家安全观的内涵不断丰富和拓展，国家安全重点领域已经从国家安全法规定的11个发展到20个，未来还可能继续增加新的领域。特别是党的二十大报告进一步提升新时代国家安全工作的战略地位，强调统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局，为总体国家安全观注入新内涵。这些总体国家安全观的发展成果，亟须通过修改国家安全法加以确认、规范和保障。此外，国家安全法作为国家安全领域的全局性、综合性、基础性法律，是由全国人大常委会制定的，在法律位阶上不仅低于国防法、反分裂国家法等部分国家安全专门法律，也低于刑法、行政处罚法、监察法、外商投资法等国家安全相关法律，不利于有效发挥国家安全法的统领功能，因此，国家安全法应该由全国人大来修改，以提升其法律地位和权威。

（三）加强国家安全法律体系的协调性和体系性

2015年颁布的国家安全法出台时间较晚，且不具有基本法律的地位，导致国家安全法律法规比较分散，部分立法逻辑关系不清、内容交叉重复。例如，国家安全法与反恐怖主义法、反间谍法、境外非政府组织境内活动管理法、国家情报法对相关工作的主管机关、配合协调机关及其职责的规定体系性不够，导致各部门工作职责出现交叉和不够衔接；网络安全法与数据安全法关于数据的内涵范围、数据安全评估制度的评估范围等网络数据安全相关规定不完全一致，缺乏协调性，导致选择法律适用的漏洞；公共卫生安全领域立法散见于食品安全法、传染病防治法、突发事件应对法、国境卫生检疫法等单行法以及传染病防治法实施办法、突发公共卫生事件应急条例等法规规章，距离形成完整、统一、高效的公共卫生安全法律制度体系还有一定差距，影响法律的实施效果，等等。因此，有必要对国家安全立法开展专项清理，通过系统的“立改废释”加强国家安全法律体系的协调性和体系性。或者借鉴民法典编纂经验，按照“总则+分编”的方式，对政治安全、人民安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络信息安全、社会安全、生态安全、新型领域安全、海外利益安全等领域法律法规进行分类汇总、编订纂修，形成内容完整、科学规范、协调统一的“中华人民共和国国家安全法典”，从根本上消除国家安全法律制度内部冲突，进一步提升国家安全法律制度体系化水平。

（四）加快推进国家安全重点领域立法

党的十八大以来，我国不断提高国家安全立法质效，为依法维护国家安全提供了相对完备的法律依据。然而，由于国家安全的内涵外延具有开放性，随着国际国内形势的发展变化，国家安全重点领域也存在亟须填补的立法空白。一要加强政治安全立法。适时出台“首都法”“首都规划法”，建立健全维护首都安全稳定的体制机制，切实提高保障首都安全能力。针对反分裂国家法部分内容的涵盖面和震慑力不足问题，根据我国台海局势和国际形势，适时修订反分裂国家法，合理规定适用范围，细化有关措施规定，增强该法的可操作性和对分裂势力的威慑力。二要与时俱进推进经济安全立法。加强大数据、云计算、人工智能、数字经济、互联网金融等新技术、新应用相关立法工作，统筹发展与安全；制定资源能源安全立法，保障经济社会发展所需的资源能源持续可靠有效供给。三要加快研究推进新兴领域安全立法。新兴领域安全是人类未来可持续发展的新支点，同时也是未来国际竞争的新焦点。及时出台海洋、太空、电磁、极地、深海等安全领域支架性法律，维护好我国的战略性利益。四要加强涉外立法，统筹外部安全和内部安全、统筹自身安全和共同安全。主动适应我国深入参与全球治理、海外利益不断拓展的新形势，加快研究推进海外利益保护法、境外投资法、对外援助法、反海外腐败法等立法工作，研究制定应对海外突发事件、构建海外利益保护和风险预警防范体系的法律法规，完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”的法律制度体系，切实保障海外中国公民、组织和机构的安全和正当利益，维护国家安全、主权和发展利益。五要加强国家安全战略和重大部署的法治保障，及时将国家安全政策转化为国家安全法律法规。国家安全政策因其针对性、灵活性可以适应当前国家安全形势不确定性、不稳定性增大的特点，随着全面依法治国深入推进，要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，必须把有立法必要的国家安全政策及时转化为法律法规。

（五）完善国家安全领域配套立法

我国国家安全立法总体上原则性相对较强，但操作性有所不足。例如，国家安全审查、国家安全监管、风险预防评估和预警、危机管控、反制措施等规定相对模糊，数据安全、网络安全、生物安全等领域的立法比较抽象。应尽快出台相关实施细则和配套制度规定，健全国家安全法律责任机制，提升国家安全法律的可操作性，落实国家安全法的各项制度和要求。 综上，在深入推进全面依法治国的时代背景下，以国家安全法颁行十周年为契机，坚持以习近平法治思想和总体国家安全观为指导，加强国家安全立法工作，发展完善国家安全法律制度体系，增强立法的系统性、整体性、协同性和可操作性，是中国特色国家安全法治建设的必然要求，也是全面依法治国的应有之义。

作者：刘小妹，中国社会科学院法学研究所法治宣传教育与公法研究中心主任、研究员。

来源：《法治时代》2025年第4期。