张震：“宜居、韧性、智慧”：人民城市建设的法治保障

内容提要：2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上首次提出“人民城市”这一重要概念。2019年11月，习近平总书记在上海考察时首次提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。2024年4月，习近平总书记在重庆考察时指出，“要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”。“人民城市理念”与习近平法治思想中的“坚持以人民为中心”的核心要义在根本立场上是一致的。党的二十大报告提出：“坚持人民城市人民建，人民城市为人民……打造宜居、韧性、智慧城市。”城市因人民而生，人民对美好生活的向往构成城市存在的基础。打造宜居、韧性、智慧的人民城市，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，离不开法治的保障。

打造宜居城市的法治保障

习近平总书记强调：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”城市更新是打造宜居城市的重要手段和途径。截至2024年，我国的城镇化率已经达到了67%。我国的城市建设目标已经从城市扩张、提高城镇化率转向了城市更新，不断提升城市的宜居性。通过城市更新，改造老旧社区，优化城市空间结构，完善基础设施建设，进而改善居民生活质量，从而形成更加宜居的城市环境。

城市更新的规范有序实施，需要法治先行。城市更新是一项系统性工程，既需要城市管理者的统筹协调、整体谋划，也需要具体执行者的精细化操作。而这些都离不开法治的保障。首先，城市管理者的统筹规划、整体布局需要以立法为支撑。例如，重庆正逐步健全城市更新政策制度体系，开展城市更新立法工作，持续完善“1＋2＋N”城市更新政策技术体系。其次，在城市更新工作的开展过程中，涉及土地规划、利用以及税费减免等配套措施，需要在法治轨道上具体落实。国务院关于印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知中提出，加快城市更新的配套举措有“建立可持续的城市更新模式和政策法规，落实相关税费优惠减免政策。研究完善城市更新的土地和规划政策，允许土地用途兼容、建筑功能混合”。这些配套举措的落实需符合法律的规定，在现有法律框架下探索可行性空间。最后，城市更新中的复杂利益关系，需要运用法治手段定分止争。城市更新涉及多方利益，难免会产生多方利益诉求相互冲突的局面。老旧小区改造中装电梯难题，中高层居民和低层居民的利益冲突就是典型例证。

打造韧性城市的法治保障

习近平总书记强调，“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要”。幸福感、获得感建立在安全感的基础上，智慧城市、宜居城市建设也要以韧性城市建设为前提。韧性城市建设是一个系统工程，涉及发展与安全的方方面面。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，复杂的城市结构和地形地貌决定了其安全风险隐患点多面广，更增加了韧性城市建设的难度。为此，重庆市已建成城市安全风险闭环管控体系，推进应急管理“统防救智”能力迭代创新，巩固提升市域安全水平，让城市安全有“韧性”。

韧性城市建设也离不开法治保障。首先，建立“平急结合”的运转机制，形成“‘平’时‘两委’强统筹，‘急’时‘四指’抓应对”的多跨协同工作格局。“平”时各行业部门在党政机关及其专项办公室（指挥部）统筹下开展工作。“急”时成立党委、政府直接领导的突发事件应急委员会，统一调度、扁平管理，确保高效应对。而这种健全政府负责体制、加强部门联动机制的制度改革，也是对《突发事件应对法》（2024年修订）中“党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系”这一总体思路的具体落实。其次，建立责任明确的应急管理体制。纵向健全应急管理“三级体系、五级网络”，可将工作触角延伸至基层末梢；横向相关行业部门设置“全灾种、大安全”应急管理机构，实现日常监管全覆盖。通过明确各个部门具体职责，明确风险事故发生后的责任主体和追责方式，压实各部门、各行业的责任，以法治方式监督韧性城市建设任务的落实。最后，通过“大综合一体化”改革，建立专业能力过硬的安全生产应急救援队伍，以应对各种突发的安全事件。“一支队伍管执法”加强了执法队伍的专业性，继而增强了安全风险的处置和应对能力。

打造智慧城市的法治保障

智慧城市建设指通过运用物联网、大数据、云计算等新一代信息技术，赋能城市管理，实现资源的优化配置，迈向智慧高效的治理新体系，是新时代超大特大城市治理的新课题。近年来，重庆市已建成三级治理中心，接入1000余万个感知设备，对23万个地上风险点进行监测，还对地下11万公里管网进行了数字化建模和监测。

智慧城市应当以人为本。在通过建设智慧高效的治理体系提升城市治理效率的同时，也要确保智慧城市建设成果公平普惠到每一位城市居民。数字技术是一把双刃剑，给城市生活带来便利的同时，也进一步拉大了数字鸿沟和数字红利差异。数字时代铸造的信息壁垒，使得老年人、残疾人、低文化人群等不善于使用数字设备和接受数字信息的群体逐渐成为数字弱势群体。

在数字时代，平衡公平与效率的关系，保障数字弱势群体的权益，离不开法治的保障。国家应当积极保障公民在数字时代的发展权和共享权，积极履行保护义务，将数字资源有针对性地向弱势群体倾斜，积极破除数字时代的技术壁垒。一方面，提升数字弱势群体的学习能力。为此，《2024年提升全民数字素养与技能工作要点》明确了数字能力培养的目标及任务。通过数字素养与技能的提升，有助于数字弱势群体更好地融入数字社会，平等地利用智慧城市建设给个人发展带来的机遇，以保障公民的发展权。另一方面，积极消除数字歧视。国家既要加强数字技术设施的建设，以便于数字弱势群体共享智慧城市建设成果，也要加强对大企业、大平台的规制，消除平台提供服务时存在的隐形“数字歧视”。

古人云：“城，所以盛民也；民，乃城之本也。”只有在法治的轨道上，人民群众才有公平普惠地享受智慧城市建设成果的获得感，才能提升在宜居城市生活空间的幸福感，才好切实感受到韧性城市建设带来的安全感。