张辉：筑牢制度型开放的法治根基

坚持和不断扩大对外开放是当代中国的基本国策，是实现中国式现代化的必经道路。当前，全球化发生严重停滞甚至倒退，美国等西方国家对中国谋求“脱钩”和“去风险”，更凸显了中国扩大对外开放的必要性和时代价值。2018年12月，中央经济工作会议首次提出“制度型开放”的任务和要求。党的十九届四中全会、二十大、二十届三中全会以及第十四届全国人民代表大会《2025年国务院政府工作报告》均强调“稳步扩大制度型开放”。制度型开放已经成为中国新时期更高水平对外开放的目标指向。

什么是制度型开放

制度型开放是与商品和要素流动型开放相对应的开放模式。过去30多年中国对外开放的实践，主要侧重于通过降低边境管制、优化国内营商环境来促进商品、资本、人员等流动，形成了商品和要素自由流动的良好格局，但这种要素流动型开放的进一步拓展空间已经有限。当前，国际经贸规则发展的重点也逐渐转向边境后措施的改进，而边境后措施主要依靠国内规章制度来实施。因此，要素流动型开放势必转向强调以规则、制度为基础和推动力的制度型开放，即规则、规制、管理、标准等方面的制度性转变。

制度型开放也是和政策型开放相对应的开放模式。政策型开放主要通过特殊政策和优惠措施来推进开放，我国存在各种类型的经济特区，其开放一般基于特定授权和试点试验，体现了明显的政策驱动色彩。这种开放模式具有较强的灵活性和试验性，但其稳定性和普遍意义可能存疑。政策型开放往往是短期性质，长远而言仍需要转向制度型开放。制度型开放侧重通过法律规则建立起开放格局，形成一套稳定、透明、可预期的制度，有利于从整体上提高对外开放的水平和效果。

制度型开放最核心的特征是通过规则特别是法律规则的制定和实施来保障开放，其本质是将对外开放置于法治的轨道上运行，是法治型开放模式。在此模式下，我国通过参加双多边条约和机制安排、借鉴域外行之有效的开放治理方式、引入成熟的行业和领域标准，经由国内立法、司法、执法、法律服务等环节，形成有利于高水平开放的总体制度环境。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议讲话中指出，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。制度型开放是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，也是国内法治和涉外法治建设的主要领域。

法治对于开放的作用

首先，法治保障对外开放规范化。习近平总书记指出：“法治同开放相伴而行，对外开放向前推进一步，涉外法治建设就要跟进一步。”在对外开放的过程中，中国的立法、司法和执法等法治的各环节日益规范化、体系化。例如，我国入世后制定、修改了3000 多部法律、法规和部门规章，地方政府清理了19万件地方性法规和政策措施，从而建立起一个符合WTO 原则和市场经济总体要求的规范化的经济法律体系，促进了中国经济的高速发展和与世界的联通融通。

其次，法治进一步推进高水平对外开放。高水平对外开放不仅要求市场对外开放，更要求在规则、制度层面与世界对标。在全球化遭遇挑战的背景下，中国多次明确表示将深化改革，推动制度型开放，主动对标新一代高标准经贸协议，推动达成《区域全面经济伙伴关系协定》，积极谋求加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP） 以及《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。这些高标准经贸协议对国内规章规制的透明度、行政程序、执法监管、标准融通等方面提出了更高要求，转化为国内法规后将有效提升我国对外开放水平。

再次，法治有利于稳定持久对外开放。法律和制度的稳定性是吸引外国资本、人才、技术的必要条件，是良好营商环境的重要组成部分。邓小平同志南方谈话之后，1993年中国宪法写入“坚持改革开放”，规定其为“国家的根本任务”，为外资投资中国提供了稳定预期和最高法律保障。40多年间，中国制定了大量涉外法律，在法律实施中一贯秉承有利于开放的立场，有力助推了中国经济和社会的高速发展。近年来，伴随着美国等西方国家的对华脱钩和“去风险”政策，以及中国的国内和国际双循环、统筹发展与安全等政策的提出，外界对中国能否继续坚持和扩大开放产生了不少疑虑。对此，仍需要继续在法治轨道上推进开放，为中国发展提供稳定持久的制度保障。

最后，法治确保对外开放安全有序。当前，美国等西方国家将中国视为战略竞争对手，对中国围堵打压。在此背景下，有必要统筹考虑开放和安全，守牢国家安全的底线。安全是为了更好的对外开放，安全服务于高质量对外开放。如果只强调安全而忽略开放，则会带来各种禁止和限制效果，在一定程度上妨碍人员、资本、信息等各类要素的跨境流动。因此，应在法治的轨道上考量安全问题，尽可能保证我国对外开放力度不减、效果更彰。

制度型开放的法治路径

第一，制度型开放要求开放理念和法治理念的有机结合。一方面，对外开放必须遵循法治的原则、精神和程序，合理界分国家、社会、个体在对外交往中的权力和权利范围，做到对外开放及其限度的设定有法可依、有矩可循。另一方面，法律的制定与实施需要以推进高水平对外开放为目标和宗旨。客观而言，虽然过去40多年中国对外开放成就巨大，但与发达国家相比，中国与世界的联通融合仍存在差距。因此，仍有必要在确保国家和社会安全稳定的前提下继续提升开放水平。

第二，制度型开放需要进一步加强我国涉外法律制度建设。涉外法律制度是国家法制体系的重要组成部分，是制度型开放的重要基础。经过40多年法治建设，中国的涉外法律制度体系已经初具规模，特别是《对外关系法》的出台，标志着一个在宪法之下调整我国对外开放、对外交往关系的法体系的建成。当前，我国涉外法律法规仍存在一定的薄弱和空白之处，开放标准仍有待进一步提升。对此，要与国内改革进程相衔接，以对标和加入新型高标准国际经贸协议为目标和突破口，全面加强涉外法律制度体系建设，带动对外开放的整体质效提升。

第三，制度型开放不仅需要推进涉外立法，还需要加强国内一般法制建设。当代国际经贸规则发展已经向边境后延伸，强调边境后措施的开放，总体趋势是追求对外国人和外资更大范围的国民待遇。我国已经实施外资准入国民待遇加负面清单管理，外资在国内原则上享有国民待遇，但在实践中，外国人、外资在国内的实际待遇仍待提升，未来还需要不断健全和完善一般国内立法，寻求更大程度的内外平等和法律一体适用。

第四，制度型开放是规制层面的对接与开放，其实际效果涉及法律实施层面问题。应通过开放促进规制流程的优化，提升法律实施的效果。创新法律实施工具，吸收和借鉴影响评估、风险规制、经济激励、信用规制、日落规则、沙盒监管等新型工具。引入多元化的法律实施和评价模式，由过去的运动式、命令式监管转向常态化、包容性监管。制度型开放的法律实施，还需要进一步加强国际合作，通过“一带一路”倡议和“全球南方”国家合作，通过双边、区域性和多边机制合作，推动内外交流协作，提升中国制度型开放的实践效果。

（作者系武汉大学国际法研究所教授）