又到春暖花开时节。2025年《政府工作报告》对今年的目标与政策作出了明确的部署：国内生产总值(GDP)增长5%左右；居民消费价格指数(CPI)涨幅2%左右。财政赤字率提高到4%左右，表明了政府实施更加积极的财政政策的立场，适度宽松的货币政策可能还会继续。同样值得关注的是《政府工作报告》提出“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”，新兴产业培育和传统产业改造双管齐下。在宏观经济政策稳住总需求之后，产业升级成为更为重要的政策关注点。
持续“稳增长”的关键是总要素生产率的不断提高，体现在行业层面，就是企业竞争力持续改善与产业快速升级换代。不然，经济很容易陷入所谓的“中等收入陷阱”或“高收入陷阱”。打破“陷阱”的秘籍就是创新能力。如果说过去我国依靠低成本优势实现了持续、高速的发展，现在由于市场环境的改变特别是生产成本的提高，经济增长模式必须从要素投入型转向创新驱动型。
为什么要提升创新能力？
为什么增长模式需要转变？因为中国经济已经进入新的发展阶段，有三方面的变化值得重视。
第一是成本水平变化。2024年我国人均GDP已达到13400美元，距离世界银行规定的高收入国家门槛14000美元仅一步之遥。在收入提高、生活改善的同时，成本也上升了。
第二是人口结构变化。我国的人口结构在十几年前就开始逆转，2024年9月发布的《2023年民政事业发展统计公报》披露，截至2023年底，全国60周岁及以上老年人口已接近3亿人，占总人口的21.1%。按照国际通行标准，中国社会已经进入中度老龄化阶段。
第三是国际市场环境变化。贸易保护政策变得越来越普遍，世界市场不再像过去几十年那么开放、融合，我国对外出口与投资的障碍更为显着。
如何应对上述三大挑战，保持经济的持续增长？最关键也可能是最优先的回应策略是依靠创新。中国从改革初期的低收入经济进步到现在中高收入经济，其实一直是靠创新走过来的，区别在于过去的创新主要是通过学习领先国家的技术、管理实现的，现在需要更多地依靠原创的发明、发现实现创新。
发展中国家要做原创性的发明与发现，难度很大。但中国也许是一个例外。观察当下正在热火朝天地进行中的第四次工业革命，中国其实是跑在前列的。美国与中国分别是全球数字经济发展排名最靠前的两个国家，在人工智能领域也一样。中国不仅有阿里巴巴、腾讯、字节跳动等大型科技公司，最近还涌现了DeepSeek和宇树科技等新兴科技公司。第四次工业革命为中国提供了一个科技弯道超车的机会，更提供了一个经济持续增长的机会。
如何实现创新驱动型增长？
哈佛商学院的波特教授是国家创新能力领域的权威专家，他认为有两类最重要的决定因素，一是创新投入，即科研人员和研发经费，二是决定研发效率的环境，如知识产权保护、经济开放度、科研机构能力、民营经济活跃度等等。另外还有一些关键性的决定因素，如金融服务和产业政策，对前者容易形成共识，对后者争议更大一些，但两个方面的工作都不好做。
创新是一个系统性工程，不能用机械的思维进行预估；创新需要土壤，需要精心呵护才能成长。对此，政府需要让市场这只“看不见的手”充分发挥作用，但这并不意味着政府不能发挥积极作用，产业政策实际是创新的重要推动力量。
不过产业政策不容易做好，这也是事实。关键在于明确产业政策克服市场失灵的定位。在市场无法很好发挥作用的领域，产业政策可以助力企业顺利进入新兴产业。但产业政策不能限制竞争，要有退出机制，且不应成为个人或企业牟利的手段。
比如新能源领域，国家为支持多做新能源产品，给予了一些产业政策层面的支持。政策对创新大力支持肯定没问题，但是从理论上来说，无论补贴还是支持，都要在市场这个大框架下进行，支持的重点应该放在克服技术瓶颈方面。事实上，我国中央政府对电动汽车行业的补贴并不比市场经济国家多，平均到每辆车的补贴金额，低于挪威、美国、德国、法国等国家。
此外，要保护民营企业的信心。民营企业对我国创新的贡献达到70%以上，因此，支持民企其实就是支持创新。最近政府出台了许多支持民营企业、保护民营企业家的政策。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。这些政策最为关键的是落地，要实实在在地提升民营企业家的信心。
实现可持续增长，政策如何发力？
我国实现“稳增长”的目标需要宏观、行业与制度三个方面结合的政策组合。宏观政策关注总量层面，主要用于“救急”和进行逆周期调节。行业政策关注结构层面，一方面要消除一些具有系统重要性的行业风险，比如金融业、房地产等；另一方面要培育新兴产业，推动形成新增长动能。改革政策则关注制度层面，旨在提升经济主体的信心、改善资源配置的效率。
2024年三季度末，政府加大了宏观调控的力度，很快见到了效果。2025年宏观政策继续发挥支持增长的作用，但重点需要逐步转到行业政策和改革政策上面来，这才是实现可持续增长的根本之道。过多、过久地依赖宏观经济政策，不但“稳增长”的效率会下降，还有可能造成更多的结构性矛盾。
此外，创新已经成为我国经济增长的主要推动力量。从新能源、人工智能等领域的最新进展看，我国企业的创新能力十分强劲。政府需要做的可能是为企业创造更好的环境，关键还在于如何界定有效市场和有为政府之间的分工。我国的既定方针是“市场在资源配置中发挥决定性的作用”，那么有为政府的功能就应该为有效市场创造好的政策环境、弥补市场不足。
我国经济中创新的主力是民营企业，因此，政策就应该把民营企业放到主力军的地位。政府可以支持基础研究、建设基础设施、维护市场秩序，让企业决定创新什么、怎么创新。目前特别需要重新评估甚至完善的是产业政策实践，有效的产业政策需要适当定位有效市场和有为政府之间的关系，而地方政府“招商引资政策”的规范可能是其中十分关键的一个环节。
黄益平，北京大学博雅特聘教授、北京大学国家发展研究院院长
本文章来源：中新经纬
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