刘守英：顺应城乡融合 变革土地制度

每一个时期，当中国社会形态发生变化的时候，土地制度与此一阶段的社会形态的变革动力和方向是高度相关的。这是土地问题之所以重要的原因所在。

纵观中国自20世纪以来经历的社会重大转型，社会形态从农业社会发展为工业社会，然后又发展为城乡中国社会，中国的土地制度随之也在发生着重大变革，即从农业社会形态下的土地制度变成了工业社会形态下的土地制度，进而在快速城市化时期进一步转型，随着如今迈入城乡中国社会，城市化率接近70%，城市化发展走向城乡融合，适应社会变革的需要，土地制度势必又将发生进一步的变革。

中国正迈入城乡融合阶段

伴随着工业化的发展，中国进入快速城市化阶段，城乡经济形态具有明显的单向城市化特征，主要表现为人口、土地、资本等要素从乡村向城市单向流动。

第一，巨量农村人口快速向城市地区迁移。2000-2023年，中国常住人口城市化率从36.22%提高到66.16%，每年有超过2000万人口从乡村流入城市。在城乡二元体制下，中国出现常住人口城市化率比户籍人口城市化率高17.86个百分点的现象。

第二，建设用地扩张集中用于城市地区。2001-2023年，全国城市建成区面积共增加了40473.37平方公里，年均净增7.66%。主要城市扩张明显，直辖市、省会城市、地级市建成区面积年均增长率分别为8.28%、11.98%、7.25%。

第三，资本持续从乡村向城市单向流动。土地出让收入和土地抵押融资成为城市基础设施建设资金的主要来源。2003-2021年，土地出让成交款从3432.45亿元增加到76243.45亿元，土地出让成交款占城市政府财政收入的比重达到68.64%。

发达国家城市化发展至城市化率超70％的成熟阶段后，城乡空间普遍出现融合现象，经济形态出现城乡融合形态。根据发达国家经验，城乡融合形态典型特征包括：

第一，城乡空间内形成城乡连续体。随着城市化的深入，城乡边界开始模糊，乡村、小城镇、郊区、中心城区之间出现明显的融合现象，形成城乡连续体。在城乡连续体内，“城市”和“乡村”是内含于连续体的两个点，城乡交汇处的基础设施、土地利用、空间规划呈现融合发展态势。

第二，人口开始向郊区和乡村流动。城市不再是人口迁移唯一目的地，城市郊区和农村地区成为人口迁移的新方向，居住在郊区，通勤进入城市是大都市生活的常态。城郊和农村的自然环境、土地资源和相对低廉的房价吸引人口迁入。城乡关系转变带动乡村经济机会增加，为流入乡村的人口提供足够的就业机会。城乡基础设施在城乡连续体形成过程中逐步实现融合，加快城乡人口双向流动。

第三，城乡经济相互依存。城乡产业结构差异缩小，乡村产业非农化、多样化趋势明显，郊区和乡村经济活动占国民经济比重提高。城乡收入差距缩小，居民生活水平差距缩小，农村居民生活满意度和主观幸福感接近甚至超过城市居民。

第四，城乡均成为人们生活、生产方式的空间。乡村不再只是为农业社会和工业社会时期为城市提供食品，还成为有别于城市的一种生活方式和居住方式的供给方，甚至是经济活动场所。城乡是两个平等的空间，只是功能上的差异。

比如，人们在城市更多的是从事经济活动、创新、高端产业、交流等等；在郊区和乡村则是绿色生态、田园生活，以及满足这种生态和生活方式的一些产业，当然，也可以结合地方资源发展地方特色产业，甚至是随着现代物流、云供应链建立和金融科技的普及，具有了大城市所不具备的成本优势。

土地制度应适应城乡融合形态

城乡连续体意味着，城乡之间不再是以往乡村供给城市生产要素、城市供给乡村生产生活用品的单向流动方式，而是双向流动，也意味着城乡相互依赖。生产要素在城乡间双向流动，经济、社会也在互动，这就要从单向城市化思维向城乡融合思维转变。

但在城乡二分思维下，人们认为发展工业要在城市，随着工业化和城市化的进展，农村人口不断涌进城市，并在城市工业和服务业行业就业，进而完成现代转型和人们收入的提升，以及生活的改善。农村人只有在城市就业，才能摆脱贫困。这种城乡二分思维下，城市和工业处于主导地位，农业和乡村处于从属地位。不平等的城乡关系带来了土地制度的安排偏向于城市，乡村和农业为城市和工业服务，乃至有的乡村凋零、消失。城乡关系面临城乡失衡问题。

在即将进入城乡融合形态节点上，中国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距仍然达到18%左右。城乡收入差距仍然偏高，虽然中国城乡收入比已降至2.39，但是，与东亚发达经济体的1.4还有较大差距。

都市圈经济集聚和辐射能力弱，带动作用有限；地级市畸形扩张，产业发展能力不足；县城的城乡枢纽功能缺失，县域城镇化率比全国总体城镇化率低将近20个百分点。乡村“人-地-业-村”系统性失衡，村庄人口外流；土地碎片化现象凸显，土地再配置成本高而使用效率低，宅基地使用无序；农业结构单一，缺乏有竞争力的产业，种粮成本提高但收益下降，农业生产率偏低；村庄数量持续缩减，村庄发展缺乏动力与活力。

我们一直从建构的思路来考虑制度安排。在农业社会形态下，土地制度主要是围绕着人地关系做出制度安排，以分配土地权利，提升土地利用效率，分配土地利益，有地者占有土地剩余维持农业社会的运转，并以所有者和耕作者之间的利益平衡，保持土地秩序的稳定。

后来，为快速建构现代国家，推进大规模工业化，改变原来的小农所有制为集体所有制，重构了农业社会下的土地制度、土地权利、土地利益分配，在城市实行土地国有制，在农村实行土地集体所有制，保证农村土地剩余对城市工业化的支撑，并以低工资低食品价格满足工业化时期的资本积累。

迈入大规模城市化阶段后，为满足城市扩张的需要，在原有的土地制度基础上又推出了征地制度，以低价征地制度来保证政府高效征收集体土地为国有用地，支撑各种产业的发展，并把土地级差收益留置在城市。而乡村产业基本只有“种地”一种。

中国传统乡村的产业结构从来是多元化的。因为中国传统农业结构如果单一，农民必贫困，因为小规模的农业支撑不了一家的生活和生计。费孝通的《乡土中国》讲，农业是保生计，工副业保生活，农民稳定的小康的生活是靠这两个支撑的。那么，人一定要市民化，人地关系一定要重构，人地关系重构以后形成土地的规模化，村落的适度集中，形成中国未来的乡村形态。

“十五五”期间，为促进城乡融合形态的构建，必须推进城乡关系从失衡转向融合，城乡形态从不连续转向连续。其中，促进城乡融合形态下土地制度变革，是关乎中国经济动能转换和经济发展可持续性的重大议题。

从江浙粤看城乡融合发展与乡村振兴

江苏是中国城乡融合发展最好的地区之一。其中，宁锡常接合片区2019年入选国家城乡融合发展试验区，通过城乡产业协同发展、建立集体经营性建设用地入市制度等方式推动城乡融合。

2023年，苏州4个县级市昆山、张家港、常熟、太仓GDP分别达到5140.60亿元、3365.80亿元、2800.16亿元、1734.94亿元，分别位列全国百强县榜单的第1、3、4、6名。2023年其市区GDP总量占全市比重仅为47%；冶金、纺织等产业分布远离苏州主城区，甚至位于远离县市主城区的村镇；进入中国企业500强的民营企业70%以上分布于远离城区的村镇。

苏州提出“全域一体化”发展，提出 “大苏州思维”，其底气来自县域统筹协同发展的城乡连续体构建。

浙江实际上也是县域经济十分发达的地区，千亿县就达到 28 个。浙江把一些经济实力强的“镇”作为小城市发展。

它们依托县域发展特色产业集群，如义乌是全国最大小商品出口基地，2023年义乌小商品城成交额2331.28亿元，增长15.36%；电子商务交易额4423.67亿元。海宁是“中国皮革之都”，皮革服装产量、皮革交易量、皮革服装外贸出口供货值全国第一。乐清低压电气占全国市场份额65%以上。

这样的县城还有很多。2023年，浙江省农村居民人均可支配收入达到了4.03万元，连续39年位居全国各省区第一，城乡居民收入比由2003年的2.43：1，缩小到1.86：1。

广东就形成了非常明显的“两级”发展态势。一级是珠三角地区，一级是非珠三角地区。广东多数地级市城镇居民收入低于全国水平。仅广州、珠海、惠州、佛山、东莞、中山是城乡收入“双高”。2022年县级经济在广东地区只占了12%左右，县域一产占比高，实体经济和财政贡献方面都偏弱。

对比江浙粤三地的上述情况，江苏和浙江城乡融合之路是一个历史自然发展的过程，也是改革开放之初，两地依托历史积淀，以“苏南模式”“温州模式”率先实现乡镇与城市并行工业化的成功典范。

推进适应城乡融合的土地制度变革

在城乡融合状态下，城乡功能发生重大变化，城乡隔离的二元形态变成城乡连续体，城市不再是单一具备社会经济属性的空间，城乡都是重要生产生活空间，各有独立的价值，乡村也就不再是“衰败的”“被消灭”的。郊区和乡村对土地的需求增加，不仅是大量的公共服务用地，还有服务于郊区和乡村生活方式的新业态所需用地，而这些土地的使用方式不同于城市，更个性化、更低密度。

还要看到，随着城乡融合，村里人想走出去，城里人想走进来，实现各自对美好生活的向往，农民和宅基地的关系需要有新的配置。原来那种支持城市工业化和城市化的倾斜性土地制度必然要发生变革，让要素能在城乡之间流动，让人们的生活方式能在城乡之间自由转换，让公共服务能够供给到乡村，以服务于新的经济社会形态需求，关键是集体土地的级差地租要能够服务于乡村。

这就要求理论上必须要实现范式转换，从城乡二分思维转变为城乡融合思维。摒弃传统单向城市化思维，重新审视城乡融合的发展模式。推动构建一体化的城乡融合体系和都市圈体系，将县城、乡镇、农村纳入城乡连续体统一规划体系，在土地利用体系、公共设施投入体系等体系构建过程中重视城乡一体化建设，以推动城乡连续体形态的构建。

二是要重构“大都市－县－镇－村”的城市体系。中心城市进一步提高空间和人口聚集度；次中心城市强化公共服务功能，承载新增人口城市化；县城形成城乡融合的主要枢纽；专业化乡镇地区突出经济功能，补齐基础设施和公共服务短板，成为城市体系的重要节点；推动农村一二三产融合发展和各类新业态发展；乡村地区成为城乡连续体的一环，吸引城市要素下乡。

三是要推动乡村系统的重构。在保护农民的市民权利和财产权利基础上，推动以要素重组升级为核心的农业产业革命，形成一县一业的产业体系。通过土地制度改革提高单位土地的报酬，提高农业生产率，形成包括基地、生产体系、加工体系、运输体系和市场体系等环节的成体系的农业产业链。

四是要推动城乡要素双向流动和城乡开放。完善要素市场化配置改革，推进从集体建设用地入市到统一的土地权利体系、土地利益分配体系和规划体系的建设，推进要素下乡、创造价值。推进城乡权利开放，乡村向外界开放乡村权利，城市向农民开放城市权利，增加入城农二代的城市权利。

构建一体化的城乡融合体系和都市圈体系，必须打破原来的城乡二元土地制度设计，走向城乡融合的土地制度设计。第一，土地要从原来支撑城市经济发展，转向支撑全面发展；城乡土地具备公平性，用地配置从原来单向配置城市，转向在城市、郊区、乡村城乡连续体间公平配置，满足城市用地需求，也满足乡村、郊区的需求。第二，土地级差收益在城市、郊区、乡村间配置。第三，随着郊区和乡村实际上成为新的发展空间，郊区和乡村也需要拥有土地的发展权。第四，乡村的土地制度改革是城乡融合连续体构建的重要制度安排，适应乡村人口、土地、产业、村庄的系统重构。

具体来说，首先要改变以行政区划和城市等级来配置土地制度的安排，变成城乡连续体的土地资源配置。都市圈中的每个城乡连续体的节点，从村庄到城市，都按照功能来定位需求，配置土地。另外，城市和郊区之间的土地资源再配置要发生变化，给郊区更大的土地发展权，包括给住宅、新的公共设施和新产业以更大的土地资源配置。打破原来以行政区划做土地配置的做法，适应城乡融合的不同形态对土地配置的要求。

要改革现行征地制度，对征地补偿应该直接通过土地市场，按市场价格、市场用途来补偿，即改按原用途为按市场价格给予补偿。还要打破工业园区用地“圈内圈外”的划分，打破征用为“圈内”工业园区土地供应方式，“圈外”土地不得作为工业用地的做法，应该“圈内圈外”土地权利一致。构建城乡统一的土地市场，核心是土地权利的市场统一，集体和国有土地的权利要平等，土地价值的实现方式权利平等。无论国有土地还是集体土地，均按照功能来利用土地，不再按所有制来进行土地的再配置。

最后是乡村系统的土地制度的重构，未来的乡村应该是村庄适度集中，乡村土地要改变碎片化配置，要建立人地分离的土地制度。在保证每一个农民对土地承包权利永久化的基础上，让耕作权和使用权市场化。现在的农村土地人格化了，村民与承包地和宅基地捆绑在一起，造成了乡村土地碎片化的问题，农地在乡村难以规模化使用。如果将乡村适度集中以后，宅基地、承包地、建设用地就可以规模化。