杜润生：给田纪云同志的信

纪云同志:

最近一向可好?

我近来听说，将要提交全国人大常委会进行二读的《农村土地承包法》草案，与我以前看到过的几稿不同，将包含一条允许在30年使用期内进行一次或几次土地调整的规定(比如说允许每10年调整一次)。如果属实，会引来某些不利后果，希望在通过立法前，予以考虑。

30年土地使用权，已经由1998年8月修订的《土地管理法》确定下来，1998年10月十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重要问题的决定》又进一步确认，要赋予农民长期而有保障的土地使用权。如果在新法中允许土地调整，其实际意义将是:农民得到的不是30年土地使用权，而是期限更短的使用权。

通过这样一条规定，至少可能带来以下一些后果:

(1)在有明确允许调整的法律之下，农民将不会有长期的土地使用安全感，因此就没有动力在他们的地块上进行长期投入。重大的长期土地投入，都需要花很多年才能获得收益;一旦调整的思路被正式重新引入，10年的时限也会被广大的村干部所突破。

(2)这样一来，很难期望农民通过结构调整来提高生产，种植其他利润更高的作物，从而使农民的收入增加缓慢。

(3)没有长远投人的中国农民，在世贸组织中将更缺乏竞争力。几乎所有可与中国农产品在市场上竞争的国家，都没有土地调整一说，这些国家的农民，都拥有长期而有保障的土地权利，并能够在没有后顾之忧的情况下，对其土地进行长期投资。

(4)因为农民的农地使用权没有确定的期限，其经济价值也不能通过市场表达出来，在这样的情况下，土地市场的发育也就会缓慢。这种通过土地市场价值表现出来的财富，至少有几万亿元。

(5)由于这样一条，提高农民收入和农户财富的途径向农民关闭了，城乡的收入和福利差别只能增大。这将会带来许多负面的结果。

(6)如果赋予村干部重新调整农民土地使用权的法律权力，那些少数对中央政策执行不力或阳奉阴违的村干部将进一步变本加厉，滥用这种权力，任意违背农民意愿搞“反租倒包”，扶持少数外乡老板或者大公司，从而造成大批农民失业现象。

(7)在中国2.1亿农户中，已经有8500万到9800万农户得到了法律规定的30年土地使用权合同(46.7%的农民)，他们对其30年的使用权充满信心(40.3%的农民)。如果在新法中允许土地调整，他们的使用权信心将受到严重削弱。这些农民将会认为，中央政策又要改变。(8)由于农民的土地使用权面临着重新调整，农民的土地使用权，将不是民法中定义的物权。而将被认为是短暂的，是由地方官员决定的债权。

(9)这样一来，人大为建立农村法制所作的努力，将受到严重影响。用行政手段调整取代市场有偿转让，动摇土地使用权稳定的30年基本政策，还可能影响到国家的法制威信。

鉴于上述，国家立法应当明确在《农村土地承包法》中不得出现在30年的期限内重新调整土地的条款。至少，前几稿中明确表示禁止土地调整的规定应当予以恢复。

以上意见请斟酌。附送美国普教授《中国农地的潜在市场值》和报纸新闻一件，供参考。

（ 本文来源：《杜润生文集》下册，山西出版集团2008年7月第1版第1287—1289页）

参阅附件：

杜润生： 全面理解新农村建设

(2006年7月27日)

建设社会主义新农村是一个战略部署，是适应以工促农、以城带乡的发展阶段，使工业反哺农业成为现实，它涉及国民收入再分配格局的调整。要抓住机会，多办实事，谋求地区发展。

新农村建设20字的要求:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，要全面理解。不能只抓“乡风文明”、“村容整洁”几个字，大拆大建，搞形象工程，摆花架子。

要始终坚持三个不变:坚持以经济建设为中心不能变，家庭经营微观主体不能变，减轻农民负担的要求不能变。不能按小城镇要求来建设新农村。必须从当地实际情况出发，量力而行，凡事要同农民商量，吸引群众参与，尊重农民自愿选择。五六十年代“大跃进”的教训必须铭记不忘。

农业是弱质产业，产品都是有生命的物质。既承受自然风险，又承受市场风险。为规避风险，个体农民企盼相互合作，是历史的必然，问题在于选择什么样的合作形式。50年代我国农村推行集体农庄，实际上是无偿剥夺农民财产，历史证明，农民是不接受的，是不可取的。

农民小规模经济面对大市场，不能无所作为，应当以科学发展观统领全局，从各方面努力。农民为加强竞争的地位，一定会萌发相互联合的愿景。我国供销合作社已有几十年的传统，在总社支持下，基层建立了大批专业合作社。各地也重视延长农业生产链条，发展食品加工，对外销售，组成龙头企业。它们都是市场经济的产物，富有生命力。现在需要由政府及有关部门给予帮助，使之规范化、产业化，正式登记，以利持续发展。

*这是杜润生在山西省晋中市召开的“社会主义新农村建设论坛”会上的书面发言。

（ 本文来源：《杜润生文集》下册，山西出版集团2008年7月第1版第1446页）

杜润生：以制度安排统筹城乡发展'

(2005年12月)

《财经》杂志记者(以下称记者):中央提出“三农”问题是“重中之重”，提出“统筹城乡发展”的方针。这对于解决“三农”问题有什么现实意义?

杜润生(以下称杜):农业是国民经济的基础。早在3年前，中央就提出“统筹城乡发展，以城带乡，以工补农”的方针。目前正步入具体实践阶段。在即将到来的2006年，农业将处于发展机遇期。

中国有一个突出问题:农民太多了，有9亿农民。农民不仅太多，而且太穷。如果只是靠城市里的少数人保农村多数人的收入，是办不到的。所以说，中国的发展不怕富人太多、太富，就怕穷人太多、太穷。

中国城市化滞后于工业化，阻滞了人口的转移，从而加重了农村的贫困。过去实行统购统销，封闭城市，是不得已而为之，并非最好的选择。因此，必须实行城乡统筹发展方针，废除城乡有别的户籍制，在城乡一体化条件下，合理配置资源。应争取每年向城市转移500万至1000万农村人口，减少农民，富裕农民。

记者:统筹城乡发展是一个复杂的系统工程，需要考虑哪些因素?

杜:统筹城乡经济社会发展，需要更长远的制度安排。首先是土地制度创新;其次是增加对农村的财政投人，改善农村公共服务;三是要推进农业科研体制和农技推广体系的改革创新。

记者:土地问题是近年来的社会热点问题，引发众多矛盾冲突。对此您有何见解?

杜:中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。1978年后，中国实行“集体土地、家庭承包”，一举解决了温饱问题。现在需要进一步考虑如何深化改革，给农民更多的实惠。

首先应稳定现在行之有效的政策，完善并坚持公有土地家庭承包制，进而明确土地产权归属，建立人地亲和关系。在此基础上发育土地市场，以价格反映土地资源的稀缺程度，促进土地资源合理配置。

现在法律只是赋予农民土地使用权，从长远看，最终要给农民完整的一束土地财产权。

记者:您把推进农业科研体制改革也作为制度安排的一个内容。为什么这样看?

杜:农业是一项风险产业。它既是经济生产又是自然生产，农民既承担自然灾害风险，同时还得承担市场风险。与世界发达国家相比，中国农业面临两大挑战:一是自然灾害频繁，农业主要是靠天吃饭，自然灾害风险太大。二是中国的农产品在全球化市场上竞争力相对薄弱，需要提高农产品的技术含量。

中国的农业科技，总体来说搞得不错。现在我们每亩耕地能产粮400公斤，有的1000公斤，有的甚至达到2000公斤。存在的问题是，常规农业技术虽有一定程度的发展，但在多数场合还靠老农传授农耕经验。目前，世界上信息技术、生物技术、转基因重组等已经大面积推广，增加了农业的收益，中国落在后边。农业科技仍然存在很多体制性矛盾。与工业部门相比，政府对农业投入偏低，农技推广体系萎缩，投入效率不高，政府对民间投资农业科研缺乏激励机制。

世界先进国家都对农业实行财政补助，并建立农业风险基金。随着国家综合国力提高，财政收入增加，中国也应该进一步做出农业规避风险的制度安排，充实粮食储备，用于平抑市场波峰。歉收年办好扶贫救济工作，丰收年按保护价收购，防止谷贱伤农。

记者:改善农村公共服务对于统筹城乡发展有何意义?怎样才能保证有足够的财政投入?

杜;按照中央的计划，2006年全国将免征农业税。农民不缴农业税后，政府应按照“建设社会主义新农村”的要求，加快农村综合改革，改善农村的公共服务水平。有的同志建议政府拿出9万亿元，让公共财政的阳光普照农村。9万亿筹码过高，超越国家承受能力，可酌量降低。但不能停留在“口头农业”。

中央决定，由中央和地方支持财政，办好九年制义务教育，培养农村人力资本，目前的当务之急是尽快实现农村的义务教育全免费。同时，要以新型农村合作医疗为重点，重建农村医疗卫生体系，解决农民“上学难”、“看病难”两大难问题。

改善农村的公共服务表面上看是个财政问题，其实背后也是政治问题，因为它涉及农民的权利平等。

中国宪法赋予中国农村自治权。要按普选制组成自治机构，提高公民参与国事的自觉性、主动性。中国缺乏民主传统，而推行社区自治，等于办了一个大学校，引导九亿农民进入民主生活，意义深远，不可低估。

要改进农村社区工作。农村社区与市场经济并非互相排斥，相反具有互补性。市场的竞争性，有助于阻止少数当权的政治精英垄断社区资源;发展社区人际和睦关系，则可以强化市场发展所必需的合约的守信执行。社区传统的互利和信息通道，有利于组织贸易网络，发展特色农产品，提高农产品附加值，增加农民收入，促进全面建设小康社会的进程。

中央与地方政府在解决“三农”问题时，应该学习其他部门，多召开听证会。建议中央考虑恢复农民协会，作为农民代言人。农民占中国人口的绝大多数，其他少数群体如青少年、妇女、工人等都有自己相应的组织，只有农民没有自己的组织，没有自己的代言人。有了农会，就能够保护农民的权益，替农民发言，强化农民的谈判地位。农民有了谈判地位，就能取得平等的政治地位，与其他社会阶层共谋国事。

*原载于《财经》杂志年刊(2006:预测与战略)。