王天玉：积极老龄化视域下超龄劳动者权益保障的模式创新

当前，我国正以前所未有的速度迈入深度老龄化社会。根据第七次全国人口普查数据，60岁以上人口已达2.64亿，占总人口18.7%，其中65岁以上人口1.91亿，占比13.5%。相关统计分析表明，劳动力构成中的45—59岁年龄组人口从1982年的20.7%上升到了2019年的37.0%，劳动力老龄化趋势持续加深。在此背景下，超龄劳动者群体规模不断扩大，已成为劳动力市场中不可忽视的重要组成部分。如何进一步提升超龄劳动者权益保障，成为社会各界关注的重要问题。

超龄劳动者亟须建立权益保障体系

超龄劳动者是指超过国家法定退休年龄但仍继续参与劳动并获取收入的人群，其构成不仅包括城镇退休职工，也包括超过法定劳动年龄仍在务工的农民工。这一群体形成的根源在于依据法定退休年龄界定劳动关系的刚性制度设计。

1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》确立了“男60周岁、女50/55周岁”的年龄标准，以便劳动者“退出工作岗位、享受养老待遇”，这在人均预期寿命不足65岁、劳动方式以重体力为主的生产条件下具有历史合理性。随着人均预期寿命突破78岁、产业结构转向服务化与数字化、女性受教育年限与劳动参与率大幅提升，该退休年龄标准已显滞后。

2024年9月十四届全国人大常委会通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，以“小步调整、弹性实施”为原则，将男职工退休年龄逐步延迟至63周岁，女职工退休年龄分别延迟至55周岁和58周岁，并引入“最长可提前或延迟3年”的弹性区间。渐进式延迟法定退休年龄的决策部署“适应我国人口发展新形势，充分开发利用人力资源”，并要求“鼓励和支持劳动者就业创业，切实保障劳动者权益”，可以预见超龄劳动者的就业规模将进一步增长。

超龄劳动者的形成原因可从宏观与微观两个维度加以解释。在宏观层面，人口老龄化与劳动力供给总量下降导致“数量型人口红利”衰减，经济持续增长需要挖掘“质量型人口红利”，而经验、技能、社会资本相对丰富的超龄劳动者群体成为重要来源。《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，探索适合老年人灵活就业的模式。鼓励各地建立老年人才信息库，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务。在微观层面，老龄群体的再就业动机呈现多元化。根据人力资源服务平台“前程无忧”发布的《2022老龄群体退休再就业调研报告》，68%的老年人退休后再就业意愿强烈，其中46.7%以“实现个人与社会价值”为主因，34.3%以“补贴家用、增加收入”为目标，19%希望“继续发挥一技之长”。女性劳动者在50岁或55岁退休时仍未进入传统意义上的老年阶段，劳动能力保持较好，再就业意愿突出；农民工群体中相当部分因缴费年限不足而无法领取足额养老金，继续劳动成为维持个人及家庭生计的必要手段。对于老年人的就业保障，已有《老年人权益保障法》第70条第1款明确规定“老年人参加劳动的合法收入受法律保护”，为超龄劳动提供了合法性基础，却缺乏劳动法规范进一步界定其法律身份。可见，超龄劳动者在事实层面广泛存在，在规范层面却处于身份模糊状态，成为劳动保障体系中的“灰色地带”。

将第三类劳动形态引入劳动法体系

超龄劳动者的身份模糊直接导致了权益保障难题。最高人民法院2018—2022年数据显示，涉超龄劳动者劳动人事争议年均约5万件，2020年后呈逐年上升趋势，在全部劳动争议中占比约11%。此类纠纷集中于制造业、批发零售业、住宿餐饮业等劳动密集型行业，争议类型以追索劳动报酬、确认劳动关系、工伤保险待遇为主。司法实践的根本分歧在于对超龄劳动者用工关系的法律定性，争议源于现行立法对劳动合同终止条件的规定存在内在冲突。《劳动合同法》第44条将劳动者享受基本养老保险待遇作为劳动合同终止的条件（“社保标准”）。按照《社会保险法》第16条第1款的规定，领取基本养老保险待遇的条件是达到法定退休年龄时累计缴费满15年。而现实中，很多劳动者不能满足累计缴费满15年的条件便达到退休年龄。于此情形下，劳动合同是否要终止就成为一个需要解决的问题。《劳动合同法实施条例》第21条对此规定为，劳动者达到法定退休年龄则劳动合同终止（“年龄标准”）。

鉴于“社保标准”和“年龄标准”的适用条件不同，当劳动者达到法定退休年龄时，劳动合同是否必须或自动终止，各方认识分歧显着。对此问题，广东、浙江法院依据《劳动合同法实施条例》第21条采取“一刀切”立场，凡劳动者达到法定退休年龄，无论是否享受养老保险待遇，均不得与用工主体建立劳动关系。江苏、吉林法院引入“是否享受养老保险待遇”作为分水岭，达到退休年龄但未享受养老保险待遇的劳动者，仍可建立劳动关系；已享受待遇者，则转化为劳务关系。上海、天津法院采取“原则否定＋例外承认”的弹性路径，原则上达到退休年龄即否定劳动关系，但在“用人单位未办理退休手续继续用工”或“因用人单位原因导致未能享受养老保险待遇”等情形下，仍可认定劳动关系。

法律规范的内在张力与司法裁判的尺度差异可归结于“劳动二分法”的结构困境。劳动二分法是指由民法和劳动法构成的规范框架，前者调整平等主体之间的劳务关系，后者调整用人单位与劳动者之间的劳动关系，并且劳动关系与社会保险绑定，形成了“劳动—社保”的保障机制。在此框架下，到达法定退休年龄同时触发劳动合同终止与养老保险待遇领取，形成“退出劳动”与“开始养老”的制度同步。然而，超龄劳动者的规模化发展打破了这一制度结构，劳动者达到法定退休年龄而不退出劳动，由此进一步放大了劳动法规范的滞后性。一方面，以年龄作为劳动合同终止的标准忽视了人均寿命延长与产业结构变迁对劳动能力的实质影响；另一方面，工伤保险仍以劳动关系存续为前提，超龄劳动者一旦被认定为劳务关系即被排除在外，会陷入“制度承认劳动却缺失劳动保障”的规范困境。

面向老龄化社会的新型制度需求，劳动法体系需要引入“第三类劳动形态”，推进现行劳动二分法框架向三分法转型，实现新时代的劳动保障制度迭代升级。第三类劳动形态是指在现行劳动关系和劳务关系之外创设新型劳动规范，将以往难以认定劳动关系的群体纳入保障范围，构建多层次、递次化的劳动权益清单，适应超龄劳动者的就业模式。《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》规定，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。

以此为依据，人社部于2025年7月31日发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》，规定“用人单位应当保障超龄劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益”，并“应当与超龄劳动者订立书面用工协议”，明确相关保障事项。9月1日即将施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》明确，废止此前司法解释规定的“已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金”的超龄劳动者争议“按劳务关系处理”。

这一系列规范性文件表明，超龄劳动者“书面用工协议”通过“劳务关系做加法”的路径衔接既有劳动基准制度体系，实现了“兜底性”的基本权益保障，在劳动二分法之外建构了第三类劳动形态的雏形，进而将我国劳动法律体系推向“年龄—权益”重构的历史跃迁节点。第三类劳动形态有一个不断发展完善的过程，应探索年龄—行业—技术三维度联动的规范模式，即以年龄梯度划定保护基准线，以行业风险系数设定保障强度，以技术替代率关联福利水平。通过立法授权、行政基准与司法续造协同，实现劳动三分法在老龄化社会落地生根，适应劳动力人口结构的演变，将劳动保障从静态的准入门槛转向动态的弹性治理框架。综上，在劳动三分法下，劳动者权益不因超龄而灭失，劳动规范体系的保护半径将从“法定劳动年龄”扩展至“全生命周期”，并在法治价值层面昭示：劳动法治对人的关切不止于其到达特定年龄的那一刻，而是贯穿其有能力、有意愿贡献价值的全过程。

作者：王天玉，中国社会科学院法学研究所研究员。

来源：社科院专刊总第790期。