高和荣：安全规范：社会保障制度的内在要求

摘　要：安全规范是社会保障制度发挥治国理政功效的内在要求，是提高保障和改善民生水平的基本遵循。安全规范涉及基金筹集、基金投资、待遇给付三个方面，表现为筹资模式可靠、筹资方式稳妥、筹资标准安全、征收主体权威，投资方式妥当、投资工具稳健、待遇符合民众预期、给付规则有助于保护弱者的基本生活。现行的社会保障基金筹集面临收支失衡、基金投资存在风险隐患、待遇给付难以保障民众基本生活、基金使用不合规等问题。为此，应加强基金投入，降低基金投资风险隐患，提高基础部分待遇给付额度，强化基金监管。

关键词：社会保障制度；安全规范；基金筹集；待遇给付

安全规范是社会保障制度发挥治国理政功效的内在要求，也是增强政府在民生领域公信力的有力抓手。筑牢安全底线、防范化解重大风险，确保社会保障事业行稳致远，实现国家长治久安、让民众体会到政府真心为民谋福利，就必须首先解决社会保障制度的安全及规范问题。为此，党的二十大报告明确提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。这是对社会保障制度发展历史和实践经验的总结，更是新时代社会保障制度高质量发展的底线要求。作为总体国家安全的有机组成部分，社会保障制度的安全规范是安全与规范的有机统一。其中，规范是安全的前提与可靠保证，离开了规范，安全就无从谈起；安全是规范的目标及必然结果，离开了安全，社会就会动荡不安，规范也就失去了存在价值。社会保障的安全规范需要“制度安全、管理规范和基金安全”，直接具象化为基金筹集、基金投资和待遇给付三个方面，也就是基金安全、数据安全以及运行安全。其中，基金筹集安全规范为社会保障制度可持续发展注入活力，基金投资安全规范为社会保障制度高质量发展提供不竭动力，而待遇给付安全规范则是社会保障制度增进民生福祉的落脚点，是社会保障制度可持续的根本遵循及民众生活安定的基本要求，成为社会稳定的“压舱石”。

一、社会保障制度安全规范的构成

作为社会保障制度持续发展、民众生活井然有序的内在要求，安全规范体现在社会保障制度设立、运行和发展的全过程，只不过不同层面、不同阶段所包含的内容各有侧重。概括而言，社会保障制度安全规范涉及基金筹集、投资管理和待遇给付等层面。

第一，社会保障基金筹集安全规范。社会保障基金是民众的养老钱和保命钱，关乎每位参保者的切身利益和社会稳定，基金筹集安全规范是确保社保基金持续发展的关键，需要可靠的筹资模式、稳健的筹资方式、安全的筹资标准和权威的征收主体。

一是筹资模式可靠。迄今为止，世界各国或地区以社会保险为核心的社会保障制度筹资模式主要包括现收现付制、完全积累制以及部分积累制三种。现收现付制通过横向平衡筹集基金，不存在基金贬值风险，但容易受较低的生育率影响，而低生育率反过来又导致缴费的增长，降低民众应对风险的能力。积累制遵循再分配逻辑，其中完全积累制以远期纵向平衡为原则筹集基金，体现出权责对等特性，“收大于支”年份所形成的储备金用以弥补“支大于收”年份的差值。留存下来的储备金不仅要求严格规范管理以防止基金被不合规使用，而且要切实避免因通货膨胀、利率、平均工资增长率和投资回报率变动等因素的冲击所造成的基金亏损风险。因此，不存在没有任何风险隐患的社保基金筹集模式，现收现付制与完全积累制都存在风险隐患。部分积累制筹资模式安全性最高，它融合了现收现付制和完全积累制的优点，成为当今世界社会保障制度的筹资模式发展主流。为了使社保基金的筹资模式更加安全可靠，切实守好民众的保命钱，不但需要对各项社会风险因素进行科学预测，分析不同社会保障项目的特点与面临风险的大小，还要结合民众应对风险的能力综合考量经济发展、人口结构、生育率及其变化趋势，谨慎进行社保基金筹资模式的选择。

二是筹资方式稳妥。社会保障基金的筹集有储蓄制、税收制、缴费制三种模式，无论采取何种筹资方式都要以维护社会稳定为首要前提，这是社会保障基金筹集方式的底线要求。储蓄制由用人单位和个人按照规定的筹资标准将基金存入为员工设置的社会保障账户，参保员工达到申领条件时按规定领取。这是一种个人积累型自我保障筹资，社会互助共济特性较弱，达不到应对未来风险挑战的目的和任务。税收制筹资相较于缴费制更具法律约束力，它要求企业和个人缴纳社会保障税，通过在不同收入群体间实行阶梯税率策略以保护低收入群体的未来收益。不过，征税受经济发展水平影响较大，经济发展势头好时容易征到社会保障税款，反之则难以足额征缴到税款，因而与刚性的社会保障基金支出存在矛盾。另外，随着人民的美好生活需要日益增长，社会保障税率的提高在所难免，如果社会保障税率高于民众收入的增长率，容易激化社会矛盾，引发民众不满。缴费制遵循权利与义务对等原则，享有社会保障权利的前提是承担相应的缴费义务，它实际是将经济领域的规则公平作用于民生领域，但难以很好地体现社会公平。这表明，一个国家或地区的社会保障制度无论选择何种筹资方式，都会对社保基金乃至整个社会的安全带来挑战，绝不能简单模仿和借鉴，要想确保社保基金安全可持续就要探索更为稳健的筹资方式。

三是筹资标准安全。筹资标准安全要做到筹资标准适中、筹资数额适当、筹资规模适度。筹资标准适中就是要在全面考量经济发展、人口总量、就业结构、收入构成等因素的基础上，综合测算雇主与雇员的缴费能力。既不能增加雇主的用工成本，也不能挤占参保人员的当期消费，否则雇主与雇员倾向于逃避缴费，冲击社保基金的安全。筹资数额适当要求筹集的基金能为民众提供比较符合预期的稳定收益。收益是推动民众自愿参与筹资的动力，在现行多缴多得、长缴多得的准则下，筹资数额的多少直接决定民众能够获得多少收益。要保证筹资数额适当，因为过高会降低民众的筹资积极性，过低则无法解决民众的生活风险问题。筹资规模要适度，就是说所筹集的基金数额不但能够解决民众当下的基本生活所需，还应能够应对社会风险的挑战，解决民众未来的基本生活问题，实现当下安全与未来安全的有机统一。

四是征收主体权威。社会保障基金征收主体包括社保经办机构和税务部门两种类型。较早建立社会保险制度的国家多由社保经办机构征收，而较晚建立的则由税务部门征收。 相较于税务部门，社保经办机构更了解劳动者的就业状况，加之社会保障各管理部门之间相互协作，有利于规范征缴过程。当然，社保经办机构征收的强制性略显不足，所掌握的企业信息有限，因而社会保险费缴纳的稽查能力相对较弱，容易出现企业少报、漏报、虚报缴费人数及缴费基数等风险行为。而税务部门具有更强大的信息获取、信息核查、缴费监督等能力，可以有效利用征税信息平台掌握企业的各项缴费信息，防止企业逃避缴费，确保筹资安全。因此，由税务部门征收社会保障费，成为世界各国和地区的通行做法。

第二，基金投资的安全规范。采用现收现付制筹集社保基金是为了应对即期及下期支出，此时基金积累较少，基金贬值风险低而安全性相对较高；而采用积累制筹集基金是为实现社保基金中长期收支平衡，需要对基金加以投资，这自然面临着贬值乃至亏损风险挑战。由于我国采取部分积累制筹资，因而安全规范还涉及基金投资时投资方式和投资工具的安全可靠性。从投资方式看，社会保障基金投资包括直接投资和委托投资两种，前者由社会保障基金理事会直接投资，稳健性及安全性高而投资收益率相对较低，容易导致基金贬值；后者由社会保障基金理事会选择信誉好、业绩优、投资经验丰富的专业受托机构投资，投资收益相对高，但政府和个人无法控制投资风险，受托机构对利润的追逐可能带来更大的安全风险问题。也就是说，两种投资方式各有优点和缺点，投资者需要结合不同社会保障基金特点，分析是否具备足够优秀的投资管理人，评估资本市场的发育程度，考量投资的风险大小，衡量社保基金的管理难度，选择最合适的投资方式，在确保投资安全的基础上获取最优投资收益。

从投资工具看，社会保障基金可通过银行存款、购买国债、股票和有价证券等方式进行配置。其中，银行存款和购买国债的安全性最高，但收益较低，容易造成基金贬值。股票和证券的收益率较高、变现能力较强，投资风险却比较高。另外，实业投资具有一定程度防范通货膨胀风险的能力且安全性较高，但投资周期长、流动性差，尤其将社会保障基金投资于房地产时受到经济周期波动的影响较大。综合考量安全性、流动性和收益性选择投资工具，避免使用单一工具投资，采取短期投资、中期投资和长期投资的有机结合，获得较为安全稳定的投资回报，是目前社会保障基金实现稳妥配置的可行路径。

第三，待遇给付的安全规范。待遇给付是社会保障制度的建设目的，待遇给付安全规范是社会保障制度的出发点与落脚点，待遇给付安全规范要求给付额度符合民众预期，解决他们的基本生活问题，使他们拥有向上发展的机会。待遇过低将无法满足民众的生活期待，不能保证民众的基本生活，也不能抗击生活风险；待遇给付过高则易引致财务负担风险，不利于社保基金的可持续运行。同时，给付额度要能够随物价上涨、生活水平提高、民众需求递增而与时俱进地调整，彰显社会保障待遇给付与经济社会发展水平相适应、与民众生活需求相一致。

待遇给付应发挥社会保障制度托底功能，体现对弱者的保护和帮助，遏制社会保障待遇向高收入阶层逆向转移。以基本养老保险待遇给付为例，现行的政策是收入越高、缴费能力越强的参保者年老后领取的养老金越多，同时，这些群体通常还具有较多的个人储蓄支撑其优渥的退休生活。相反，那些收入低、缴费能力不足的弱势群体，年老后更需要依靠基本养老金生活。因此，社会保障制度尤其是基本养老保险制度的待遇给付规则不能简单地采取多缴多得、长缴多得的商业保险精算规则，而应该更多地向弱势群体倾斜，这也是社会保障待遇给付安全规范的应有之义。

二、社会保障制度安全规范面临的挑战

安全规范作为社会保障制度发挥治国理政功效的客观要求，需要满足全体社会成员基本生活需要。然而，现行的社会保障制度在筹资、保值增值以及待遇给付等方面还存在诸多风险隐患，制约社会保障制度安全规范的全面实现。

第一，社保基金筹集面临收支失衡风险。社会保险基金是社会保障基金的主体，甚至可以称为社会保障基金的代名词。收支平衡是社会保险基金安全运行的重要任务，社会保险基金的筹集理应遵循“以支定收、收支平衡”原则，但实践中社会保险尤其是城镇职工基本养老保险筹资并不理想，如果扣除政府财政补助，基金筹集不足，存在收支失衡风险。

安全的城镇职工基本养老保险理应依靠自身的征缴收入保证基金可持续，但当前城镇职工基本养老保险仅依靠自身筹资尚存在缺口，需通过财政补贴维持收支平衡。2023年中央财政安排基本养老保险补助资金约1万亿元，重点向基金收支困难的中西部地区和老工业基地倾斜。伴随着我国人口老龄化程度日益加深，城镇职工基本养老保险征缴收入占基金总收入的比例不断降低，财政补贴占比将不断提高。这表明，城镇职工基本养老保险基金失衡问题愈加突出，财政补贴愈发成为维持城镇职工基本养老保险收支平衡的重要保证。可以预见，未来一段时间内城镇职工基本养老保险筹资依旧需依赖政府财政补贴，当政府财政收入增长出现下降风险时，基金筹集可能面临显着的支出缺口问题。从做实个人账户来看，按学者的测算，个人账户采取积累制时，如果一次性做实个人账户需要补贴97.27万亿元，如果未来5年内做实个人账户，年度补贴均值为23.89万亿元，如果延长至10年，年均补贴15.55万亿元，如果延伸到20年，平均每年补贴金额为12.96万亿元，尽管这一测算未必准确，但社保基金存在缺口是不争事实。

第二，社保基金投资存在风险隐患。社会保障基金投资总会伴随各种系统性或非系统性风险，前者表现为政治、经济政策、市场缺陷等风险。例如，受产业政策及突发疫情等因素的影响，我国台湾地区劳动基金2022年收益额为-3529亿元新台币，收益率-6.71%，是台湾地区劳动基金管理机构成立以来的最大亏损额。受资本市场波动影响，日本政府养老投资基金（GPIF）2022财年第一季度收益率为-1.91%，亏损3.7501万亿日元。 另外，社会保障基金投资决策失误特别是部分协议存款的利率协商条款存在漏洞，金融机构单方面调整利率的行为缺乏有效约束称之为非系统性风险。例如，2024年我国某省级社保基金与某国有银行签订5年期协议存款合同，约定固定利率4.5%。然而，2023年央行连续降息后，银行单方面调整利率至3.8%，导致社保基金利息收入减少约2.3亿元。 委托投资中的委托代理关系也易引发非系统性风险，社会保障基金理事会选择的投资管理人可能因风险研判能力较弱、投资能力较差、专业技能较低等因素无法安全投资，加之理事会不直接参与投资决策，不知晓投资管理人实际投资操作，面对投资管理人违规谋取私利引发的道德风险无法有效监管和规避。

第三，社保待遇给付难以保障民众基本生活。从消费角度看，城乡八大类消费品及服务涉及民众日常生活的基本支出，待遇给付理应能够支付这些费用。然而，一些社保项目的待遇给付不足以满足民众的基本生活消耗。数据显示，2016—2023年城市最低生活保障待遇给付分别仅占当年现金消费支出的30.78%、31.91%、32.68%、32.84%、37.72%、35.02%、37.04%、35.11%，农村最低生活保障待遇给付分别仅占当年现金消费支出的46.07%、48.56%、49.01%、49.15%、53.73%、49.48%、51.44%、49.37%。 城乡居民基本养老金也低于实际生活消耗所需，2016—2023年城乡居民基本养老金人均年领取额分别为1408.3、1520.8、1827.6、1942.6、2088.0、2291.3、2456.4、2671.3元，分别仅占当年农村现金消费支出的17.33%、17.17%、18.53%、17.90%、18.82%、17.82%、18.08%和18.11%，占农村食品烟酒消费的50.96%、52.06%、56.65%、54.90%、52.92%、49.87%、50.00%、51.37%。 由此可见，城乡居民基本养老金尚不足以支付最基本的食物消费，无法解决最基本的养老支出。

另外，城乡居民的医疗保险待遇同样较低，医疗费用的自付比例较高，2023年城乡居民住院费用自付比例均值为31.9%，其中三级、二级、一级及以下医疗机构住院费用自付比例分别为36.8%、27.6%、19.2%， 较高的医疗费用自付比例必然挤占城乡居民的其他消费支出额度，降低其生活质量。相较城乡居民医疗保险，城镇职工医疗保险报销比例虽较高，但个人账户资金大量结余，2020—2023年连续四年个人账户累计结存基金占职工基本医疗保险基金（含生育保险）的比例分别为39.20%、39.36%、38.66%、34.65%。 换言之，近四成的个人账户结余基金并未发生实质功效，健康状况好的青壮年参保者个人账户结余数较大，而真正有需要的民众特别是老年人个人账户基金却不够用。

第四，社会保障基金不合规使用。在医疗保险领域，违规使用社会保障基金，损害社保基金安全的事例仍有存在。如个人通过冒名就医、重复报销或使用虚假发票报销、超量购买医保目录药品后转卖等非法途径窃取医疗保险基金。一些团体通过盗取、租借手段或办医保报销和补贴名义非法获取他人医保信息，从事有组织的医保欺诈骗保套保活动。另外，一些医疗机构通过“挂空床”虚构医疗费用、开具“大小处方”虚增药品金额、违规收费等方式套取医保基金。此外，还出现医保部门的少数工作人员利用职务便利套现国家医保基金、违规挪用医保基金等事件。所有这些，严重损害了社保基金的安全性。

三、社会保障制度安全规范的实现

基金是社会保障制度行稳致远的关键。建成更加安全、更为规范的社会保障制度要求加强基金筹集、投资、给付方面的科学设计与管理，努力形成筹资结构与筹资方式合理、投资风险较低、监管高效、待遇可靠、执行规范的社会保障基金管理制度。

一是加强社会保障基金投入。民众的基本生活需求受经济发展、物价变动、消费习惯等多种因素的影响，并随着其变化而变化，这就要求社会保障基金的投入总量、投入结构、投入比例等也要做相应的优化调整，切实解决民众的基本生活问题。为此，应科学测算社会保障基金投入总量，按照能够覆盖城乡八大类消费品及服务价格总和的基本支出进行动态测算，建立社会保障基金总量与八大类消费品及服务价格总和之间的动态关系。要结合社会救助、社会保险、社会福利的基本特点，优化社会保障基金的投入结构。经济发展水平较落后的地区重点将基金投入社会救助和社会保险领域，以保障民众的基本生存和生活需求；而经济发展水平较高的地区，可将基金更多地投入福利改善之中，满足民众更高层次、更高品质的生活需求。这就要合理配置社会保障基金投入比例，利用现代信息技术模拟各项目支出情况，分析不同项目的支出规模、支出标准、支出变化和支出趋势，评估民众对各项目的需求程度，合理配置各项目的基金投入比例，使得基金投入更多地倾斜于民众最需要、最迫切的基本养老保险以及基本医疗保险，实现社会保障制度保基本的目标和任务。为此，相关职能部门要明确基金投入原则、投入总量、投入结构、投入方向及投入效果等，界定不同投入主体的职责权限和责任范围，避免产生相互扯皮的情形。

二是降低基金投资风险隐患。应不断强化社会保障基金投资风险识别能力，警惕委托代理风险，更加精准评估投资管理方的公司实力、投资业绩、团队建设、经营管理能力，科学研判投资管理方的风险识别能力、风险决策能力、风险控制能力、金融财会能力，全面考量投资管理方的投资绩效和投资水平，强化前端防控，努力规避风险。要更加精准测度委托投资契约签订前及签订后各项投资风险的分布，构建逆向选择风险测度指标体系，测量社会保障基金在资本市场的投资风险和流动性风险等，通过风险度量模型仿真评估并计算可能造成的损失。要切实增强社会保障基金投资的风险防范，完善投资管理机构与管理人选拔机制，对投资管理人实行分类管理，通过设计适当的激励机制、奖惩机制、竞争机制，倒逼投资管理方自我约束，避免出现短期投机行为。针对市场风险和流动风险等系统风险，要扩大资本市场规模，优化市场投资规则，促进资本市场的发育和完善。

三是提高社会保障基础部分待遇额度。应提高各类社会保障项目基础部分的待遇。基础部分待遇以保障民众基本生活需要为旨归，将其放置在长治久安的高度加以考量，确保以社会救助和社会保险为核心的社会保障制度能够保障社会安全运行、提高社会发展水平和发展质量。以基本生活消耗为依据测算民众所需要的基础待遇额度，尤其要切实提高最低生活保障标准，解决贫困群体的生存需要，筑牢贫困群体的生存底线。要提高社会保障基础部分待遇的统筹层次，推动基础部分待遇省级统筹并向全国统筹迈进，使全体民众能够领取大致相同的基础部分待遇，此举需要打破地区壁垒，以基础部分待遇较高地区带动待遇较低地区，缩减欠发达地区与较发达地区乃至发达地区之间基础部分的待遇差距，推动社会保障资源公平配置，让经济社会发展成果更多更公平地惠及欠发达地区和较发达地区的民众。

四是强化社会保障基金监管。规范社保基金运行、保障社保基金安全是社会保障制度安全规范的重要方面，应通过规范性监管、安全性监管、未来性监管，织牢织密社保基金安全网，为民众提供稳定的制度预期和规范的行为准则。要加快出台社会保障基金监管相关法律法规，明确各监管主体的监管范围、监管种类、监管力度，避免出现任意性监管和选择性监管，在此基础上从规范角度找准基金监管突破口，提高监管效能。要加强部门之间的联动监管，形成银行、财政、税务等部门的协调整合，完善基金对账机制，跟进、追踪、掌握和分析存在潜在风险的各类业务。要切实加强社保基金智能化监管，利用大数据、云计算、人工智能等技术搭建社保基金管理平台，严格规范落实社保基金的使用。更要加强社保基金未来监管的精算预测，全面落实社保基金收支平衡，根据每月预算拨付、基金收入、基金支出、基金结余等情况预测基金未来的变化趋势，对基金的筹集、使用、积累和投资做出科学预测，模拟和预测未来基金预期收益大小，对未来可能出现的异常及时预警、干预和调整，确保社保基金的长期收支平衡。

高和荣，厦门大学党委常委、党委宣传部/教师工作部部长，厦门大学南强重点岗位教授，福建厦门，361005。

本文刊发于《中国高校社会科学》2025年第4期，引用或转发请据原文并标明出处，文章注释请参见原刊。

本文系国家社科基金重大项目“民生发展的思想源流及其当代实践研究项目”（24&ZD141）阶段性成果。