宋华琳：制度史视野下合作规制的法律变迁

【摘要】1949-1977年，伴随着社会主义工业化背景下行业管理体制的出现，形成了以计划为主的集中统一管理体制。这极度压缩了行政规制的生存空间，企业的自主空间非常有限。1978年改革开放后，随着政企分开背景下行政管理改革的推进和企业自主权的形成，企业逐步摆脱了行政机关附属物的地位。此时，行政许可、技术标准等本属行政共同体内部的管理控制工具，逐步转型为现代意义的行政规制工具。企业有遵守法律规范和强制性标准、接受行政监督检查的义务。1993年，“社会主义市场经济”写入宪法，行政规制日益成为一项重要的政府职能，并体现为社会性规制、经济性规制及新兴领域规制等职能。行业协会和企业可以分别进行“集体式”和“个体式”自我规制。企业推行内部组织管理的改革，建立内部控制制度，制定企业标准，规范企业信息披露，通过引入元规制，实现对自我规制的规制。考察我国合作规制的法律制度史，更多地呈现出“自上而下式”的合作规制样态，构成了颇具中国特色的制度设计方略。

【关键字】合作规制；自我规制；政企关系；计划经济；市场经济

在近年来的法学研究中，规制研究占据着日趋重要的地位。何为规制？日本学者植草益曾指出，规制“是指依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限制的行为”[1]。美国学者巴拉卡（Barak Y. Orbach）教授认为：“规制是政府对私人领域的干预，是我们不完美现实和人类局限性的副产品。”[2]规制的核心含义在于指导或调整行为活动，以实现既定的公共政策目标。可以将规制拓展至特定范围的一系列任务，包括：设定规则；通过监督检查来获知规范在何种程度上被遵守的信息；调整被规制对象的行为；对违反规制规范的行为加以纠正，并科以制裁。[3]

现代民主法治国家面对社会复杂性的提升与科技快速发展变迁，规制的必要性日渐凸显。面对多元分化的社会，传统以国家为中心的科层式、命令式规制结构不再是唯一的考量，分权式、弹性化的规制方式日渐占据重要地位。在合作规制的模式下，国家或行政机关不再居于核心地位，行政职能通过分散的、多中心的结构模式予以实现。[4]合作规制处于直接政府规制和产业界自我规制之间，构成了行政规制与自我规制之间对话的桥梁，也构成了行政法学理的核心命题。[5]

如何从行政法学人的立场审视中国合作规制制度的法律变迁？在此，笔者试图梳理中国自1949年新中国成立至今的规制长卷，厘定合作规制制度发展的若干关键节点，通过更为深入地理解我国政府与企业关系的演进史，去理解合作规制从缺位到初兴，继而日趋制度化的历史。[6]笔者试图将“活”的制度史方法引入行政法研究，所探求的不仅仅是一种相对生动活泼的写作方式，更是一种从现实出发的姿态；不仅关注“纸面上的法”，也关注“行动中的法”；注重行政法制度的发展变迁，注重梳理不同主体的相互关系。[7]在开展合作规制的制度史研究时，笔者将“前瞻后顾”，审视新中国成立以来政府和企业在行政法律制度运行中的角色变迁；同时，将“左顾右盼”，审视不同主体、不同部分之间的有机联系。[8]通过制度史的梳理，试图在渐进式变迁的背景下，来理解中国合作规制法律制度建构时的难点与考虑，思考未来的改革方向。

一、1949-1977年：计划管理体制下合作规制的缺位

（一）社会主义工业化背景下行业管理体制的形成

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称“《中央人民政府组织法》”）。《中央人民政府组织法》规定了政务院及其下属的四个大委员会和三十个行政部门。在当时设立的部门中，重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、贸易部等体现出行业管理的色彩。

1954年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称“《五四宪法》”）第47条规定：国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。1954年9月，以周恩来为总理的国务院成立后，依据第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院组织法》规定，国务院设立了35个部级机构。在当时发展重工业以促进国家工业化的背景下，国务院专门设立了建筑工程部、地方工业部、地质部、第一机械工业部、第二机械工业部，新设了粮食部、商业部。[9]

工业化承载着新中国成立后中国领导人的希冀。《五四宪法》序言指出，国家在过渡时期的总任务是逐步实现社会主义工业化。在1954年制定、1955年正式批准施行的发展国民经济的第一个五年计划（1953-1957年）中，正式确立了工业化目标导向下的重工业优先发展战略，以期通过完成工业化的加速阶段来实现现代化。[10]正如国务院副总理李富春在1955年指出的：“社会主义工业化的中心环节，则是优先发展重工业……优先发展重工业的政策，是使国家富强和人民幸福的唯一正确的政策。”[11]1956年9月27日中共八大关于政治报告的决议强调，当时的主要任务是“把我国由落后的农业国变为先进的社会主义工业国”。为此，必须继续坚持优先发展重工业的方针，积极扩大冶金工业、机器制造工业、电力工业、煤炭工业、石油工业、化学工业和建筑材料工业的建设，并与之相适应地去发展轻工业、农业、运输业、商业等。同时，逐步建构起根据管理行业来划分相应行政部门职能的行业管理体制。在此，“行业”是以专业化技术为基础，以该类专业化企业为主体的许多独立生产经营单位的集合体。[12]此时经济活动完全处于行业管理的笼罩之下，形成了以“条条”为主的工业管理体制。在中央和地方层面，专司行业管理之责的行政机构的设置，旨在方便对产业发展进行计划，由这些工业主管部门来联结国家与企业，构成国家实施计划的工具。[13]这些部门的产生与发展，既是国家建构和计划经济的需要，也推进了国家对产业发展的计划化。国家权力全面渗透于中国的诸个工业领域。例如，针对作为典型重工业的冶金行业，1958年后确立了冶金工业部直接领导各直属企业和各省有色金属工业局的体制。[14]又如，针对纺织行业，纺织工业部坚持对纺织生产实行计划管理，对纺织工业各行各业的建设规模和主要建设项目进行计划管理。[15]由此，我国逐步建构起统一领导、分级管理的行业管理体制。

（二）以计划为主的集中统一管理体制

社会主义体制的先驱将计划视为社会主义的一大优势。马克思、恩格斯多次论及社会主义经济有计划按比例发展的必然性[16]，将传统的社会主义经济体制称为“指令性计划经济”“强制经济”“命令经济”。各级行政机关和企业都参与计划的编制，在计划的形成、审批、修改及总体管理方面发挥着重要的作用。[17]

计划经济和计划管理的本质是政府以行政手段干预微观经济运行。[18]新中国成立后，之所以选择以国家需要作为资源配置依据的计划经济体制，旨在集中有限的人力、财力、物力，用于大规模工业化建设。[19]我国于1952年设立了国家计划委员会，设立之初，下设16个计划局、一个私营企业计划处和一个统计局。《五四宪法》第15条明确规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造。”这实际上确立了国民经济计划原则。[20]

计划方法和管理体制主要习自苏联。我国于1952年和1953年分别颁布了《关于国民经济计划编制暂行办法》和《关于编制国民经济年度计划的暂行办法》。1958年颁布的《中共中央、国务院关于改进计划管理体制的规定》指出：“国家计划必须统一，各地方、各部门的经济、文化的建设都应当纳入全国统一计划之内。”“中央计划机关在地区平衡的基础上，编制全国范围的专业计划……中央计划机关在地区平衡和专业平衡的基础上，编制国家的统一计划。”1961年10月，中共中央批转了国家计划委员会拟定的《关于改进计划工作的几项决定》，强调全国一盘棋，加强综合平衡。

从新中国成立后到改革开放之前，计划行政的设想在于：将整个社会组织整合为单一的大工厂，由中央计划机关用行政手段配置资源，通过高度集中统一领导，促进各部门、各地区、各行业协调发展。但计划行政的完好运作有赖于完备的信息，行政管理者需将分散在不同方向上的零散信息与知识汇集起来，且掌握于下级部门的信息必须能如实“向上传递”。[21]然而，在计划经济体系下，生产者和消费者之间缺乏横向的联系和有效的反馈机制，行政体系内信息自下而上的传递过程环节多、通道窄、距离长，难免存在信息报告的延误与拥塞。中央计划机关无法了解一切经济活动信息，无法掌握关于物质资源、人力资源、技术可行性、需求机构等的全部信息。此外，在编制和执行计划的全过程中，不同主体有着不同的利益和价值判断，面对高昂的信息成本和激励成本，计划行政的形成与实施注定面临诸多不确定性。

改革开放之前，我国过于重视计划行政，国家计划包揽过多，主次不分，完全忽视市场调节。但我国存在多种经济形式和经营方式，社会需求复杂多样。“各类产品的生产和需要经常发生变化，上级机关规定得越具体，就越难保障它们供求之间的平衡。”[22]国家计划不可能也没有必要统管所有经济活动，大量次要的、难以纳入计划的经济活动应予放开。实际情况导致该管住的没有管住，该放活的没有放活。[23]陈云同志曾于1956年指出：“有一部分产品是按照市场变化而在国家计划许可范围内自由生产的……按照市场变化而在国家计划许可范围内的自由生产是计划生产的补充。”[24]市场调节部分应是当时计划经济中的必要补充，但实践中未对市场调节给予应有的重视。

（三）逼仄的行政规制空间

新中国成立后，国家更为关注的是社会主义经济建设，并建立独立的、完整的经济体系，而非对经济与社会问题的调整与控制。经济上，国家作为生产资料的所有者、经营者，采用指令性计划作为控制经济、配置资源的手段。在政府对工业企业的管理中，强调了中央各部门的直接计划管理。从1954年起，大型国营企业收归中央工业部门直接领导，形成了以“条条”为主的管理体制。[25]在社会管理方面，国家作为政策的制定者和社会事业、福利的提供者，对社会资源进行分配。[26]

中国合作规制的制度史，与国家和社会关系的变迁密切相关。新中国成立后，政府按照产品分类，将各种企业置于新成立的各类专业公司的领导之下。这些隶属于政府工业部门的行政性公司将企业的职能管理吸收于政府组织的行政职能之中，从而使企业的人力、资金和物资都受到政府的支配，成为行政权力网络的一环。[27]在这样发达的计划经济体制下，“把全部国民经济机构变成一整架大机器，变成一个使几万万人都遵照一个计划工作的经济肌体”[28]。整个社会成为列宁笔下的“国家的辛迪加”，政府是这个国家垄断大公司的总管理处，社会的全体成员都是这个大公司的雇员。[29]在这样一个完全不存在利益冲突的共同体内部，在一个“心往一处想、劲往一处使”的有着一致性目标的社会组织体中，相互之间的关系是以层级制的命令-服从关系为基础的，并不存在现代意义的法律规范和政府规制。[30]

在这样的金字塔型结构下，尽管形式上个人和企事业组织处于行政职权构成的共同体的外部，但实质上他们依然处于国家治理体系的末梢，成为附着于国家机器上的“笼中鸟”。[31]这使政府得以对社会施加“无微不至”的内部管理手段。在这样的社会结构与计划经济体制下，行政对经济活动、社会事务的干预，更多地依靠自上而下的行政管控，缺少明晰的法律规则，这极度压缩了行政规制的生存空间。[32]此时，依稀残存的行政管理方式包括技术标准、行政许可、行政检查、行政处罚等。但在单位社会的背景下，无论是为政府操控的企事业单位，还是一名普通的社会成员，都构成了一架庞大机器上需同频共振的零部件。[33]当具有垂直性、命令式的管理方式大行其道时，这些相对法律化、正式化的行政管理方式在其存在的空间与制度功能方面被高度限缩。

其一，制定和实施技术标准。技术标准主要是对工农业产品和工程建设的质量、规格及其检验方法等方面所作的技术规定。这种对工业原料、产品、生产过程、技术条件和质量要求等方面的各种要素作出的统一技术规定，是实现社会主义工业化的重要技术政策。[34]为了适应提高产品质量和增加品种的要求，加强技术标准管理，1962年11月10日，国务院第一百二十次全体会议通过了《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》。该办法规定：“一切正式生产的工业产品，各类工程建设的设计、施工，由国家收购作为工业原料的、出口的以及对人民生活有重大关系的重要农产品，都必须制定或修订技术标准。”行政机关颁布的技术标准当时主要包括国家标准、部标准。其中，国家标准是对全国经济、技术发展有重大意义的标准，部标准主要是指全国性的各专业范围内的技术标准。 [35]

其二，行政许可。1950年7月28日，政务院发布《商标注册暂行条例》，规定了专用商标申请注册制度，对于已经核准注册的商标，发给注册证。[36]通过商标注册，确立了对商标专用权的保护。1962年12月30日，国务院发布了《工商企业登记管理试行办法》，要求工商企业办理登记，取缔了非法经营，制止了不顾国家计划、盲目发展、重复建厂的倾向，维护了经济秩序。[37]

其三，行政处罚。1957年10月22日，第一届全国人民代表大会常务委员会第八十一次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》。该条例所规范的对象是违反治安管理的轻微违法行为，这种违法行为尚不构成刑事犯罪，但又超过了一般批评教育所能解决的限度，需要施加一定的行政处罚。[38]该条例根据违法行为的类型和程度，对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身权利、损害公私财产的违法行为加以细分，并分别设定警告、罚款和拘留三种行政处罚。

（四）坐落于行政管控体系内部的企业

在新中国成立之初，为恢复国民经济和实现社会主义改造，创造性地提出了“公私合营”的经济政策，领导人曾一度强调通过各主体的合作以实现经济管理任务。1956年之前，由于多种经济成分存在，为加强集中统一管理，在运用行政手段和思想教育的同时，也重视运用各种经济手段，如通过价格杠杆调节农业生产，这也蕴涵了行政规制和合作规制的若干雏形。[39]到1956年底，我国完成了对个体农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，国家通过兴办国营企业、改造私营企业和将权力渗透至车间的方式，全面接管了新中国的诸种工业。此后，我国在经济管理中逐步忽略了市场调节的作用，未能全面认识到就国有经济的发展如何发挥中央、地方和企业积极性与主动性的问题，特别是企业积极性与主动性不足的问题，合作规制也无从谈起。

在计划经济和计划行政体制大行其道的背景下，企业实则坐落于行政管控体系的内部，因此行政机关和企业是命令服从的关系，企业自主权被大幅限缩。企业生产经营活动基本靠单一的指令性计划来调节。企业生产什么、生产多少，由上级下达计划，生产出来的产品由上级统配调拨，需要的原材料由上级供应。企业始终无权自行安排生产计划，也无权自行销售产品和购买所需的各种物资。[40]在此种情况下，企业不关心社会需要，也不重视技术进步和产品质量改进，产品的质量升级和品种的更新换代非常缓慢。[41]

毛泽东同志在1956年发表的《论十大关系》中指出：“不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。……每个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。”刘少奇同志在1956年党的八大政治报告中指出：“上级国家机关往往对于企业管得过多、过死，妨碍了企业应有的主动性和机动性……应当保证企业在国家的统一领导和统一计划下，在计划管理、财务管理、干部管理、职工调配、福利设施等方面，有适当的自治权利。”[42]1957年通过的《国务院关于改进工业管理体制的规定》指出，工业行政部门对企业中的业务管得过多，企业主管人员对于本企业的管理权限太小，要适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限，以发挥其主动性和积极性。[43]1961年党中央起草的《国营工业企业工作条例（草案）》则较为详细地规定了企业如何制定规章制度、制定和实施标准、开展自检等。

第一，企业应建立规章制度，以实现对企业、企业管理人员及企业员工的自我约束。当时企业规章制度涉及的内容主要包括有关计划管理、技术管理、质量检查、安全生产和事故分析报告、劳动工资、物资供应、产品销售、经济核算、财务管理及内部奖惩的制度。职工应当自觉遵守规章制度，对于违反规章制度造成损失的，企业应当根据情节轻重和损失的大小，给予不同的内部处分。[44]

第二，制定和实施标准。在新中国成立之初，企业在生产实践中逐渐认识到技术标准对发展生产、提高质量的重要性，因此许多大中型企业成立了标准化科、室、组，组织管理本企业的标准制订与实施，并承担上级主管部门交办的标准制订任务。[45]在1962年颁布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》中，技术标准被分为国家标准、部标准和企业标准三级，要求：“凡是未发布国家标准和部标准的产品和工程，都应当制定企业标准。”“一切生产企业，对于原料、材料和协作件的验收，半成品的检查，以及成品的检验，都必须按照技术标准进行。”

第三，自检。企业通过设置检验机构，或由综合性的技术管理部门进行检查，令其设施、设备、生产经营场所处于良性运行状态，使其产品和服务符合质量要求，这构成了一种有效替代外部监督检查的制度方略。[46]企业将检验成品和半成品的权力集中到厂部，将工人自检、互检和专职人员检验相结合，以专职人员的检验为主。产品出厂以前，必须进行最后的质量检验，不合格的不许出厂。[47]

二、1978-1992年：改革开放与合作规制雏形的浮现

（一）政企分开背景下行政管理体制的改革

在改革开放之初的中国，政府各部门仍按照产品经济的模式，将企业摆在政府的附属地位，直接管理企业的生产经营活动。政企分开则要求按照所有权与经营权可以分开的原则，将政府的行政管理职能与企业的经营职能相分开。行政机关应当从主要管理国有企业，转向去管理各种经济成分的企业；从管理指令性计划，转向培育市场、制定市场规则、建立正常的市场秩序；从直接运用行政手段，干预企业经营活动，转为运用法律手段，引导企业经营活动合规。[48]政企分开构成了政府经济管理部门转变职能的关键，成为20世纪80年代行政管理改革的重要前提。

邓小平同志在1978年就提出了“经济民主”问题，他指出：“我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性。”[49]邓小平同志在1980年8月18日作的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中，抨击了官僚主义现象，他认为：“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系，我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来，就很难办。”[50]

1978年党的十一届三中全会公报指出：“应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司……”[51]1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》（以下简称“《决定》”）提出：“实行政企职责分开，争取发挥政府机构管理经济的职能。”该《决定》同时认为，必须按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，今后政府部门原则上不再直接经营管理企业。1987年10月至11月，党的十三大决定推进政治体制改革。

在改革开放之初，政府开始转变职能，进行工业经济责任制改革、城市经济体制改革，包括扩大国有企业自主权，建立国有企业承包责任制，推行价格体制改革、投资体制改革、金融财税体制改革、商品流通体制改革等。1982年国务院机构改革将已经具备独立进行经济活动条件的机构改为经济实体。在此次改革中，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、第六机械工业部、国家有色工业总局被改为经济实体，也不再被视为政府工作部门。[52]

在1988年的国务院机构改革中，以转变政府管理职能为关键，按照政企分开的原则，将直接管理企业的职能转移出去，加强决策、咨询、调节、监督和信息等职能，政府对企业的管理由直接管理为主逐步转到间接管理为主。在此背景下，撤销了石油工业部、煤炭工业部、核工业部等专门经济管理部门，组建了中国石油天然气总公司、中国统配煤矿总公司、中国核工业总公司等，这些公司不承担政府职能，其性质是自主经营、自负盈亏的实体，归口管理部门与这些公司不是行政隶属的关系，而是指导、协调、服务的关系，进一步推进了政企分开。 [53]

当时，存在专业经济管理部门设置过多、职能交叉的问题。这些专业经济管理部门不仅重复行使综合经济部门的职能，有时还直接管理企业生产经营活动，对企业生产经营的微观活动加以干预。政企分开是工业领导体制改革的核心任务，改革方向是：逐步加强综合经济部门，加强宏观管理；精简专门经济管理部门，加强行业管理；同时，推动专业经济管理部门职能转型，将不再直接管理企业的专业经济管理部门转变为面向全行业管理的行业管理部门。以1984年推行的机械工业管理体制改革为例，改革后的机械工业部管理范围不局限于当时机械工业部归口的一万多个工厂，而是要面向全国近十万个机械工厂。改革后的机械工业部也不再直接组织指挥企业的日常生产经营活动，而是对机械行业进行管理，包括机械工业的方针政策、统筹规划、综合平衡、组织协调和监督服务。[54]

（二）经济体制改革背景下企业自主权的建构

在高度集中的计划经济体制下，很难谈及企业的自主权。全社会被视为一个大工厂，分属于各级政府及其部门主管的国有企业只是社会大工厂的一个个车间。 [55]由国家来建设国有企业，每个企业背后有一个行政主管部门，主管部门的职责包括对企业干部的任免，行政部门通过干部人事制度控制了企业的人力资源。国家成为物资的分配者，通过行政系统供应物资。企业按照计划运用物资、生产产品，并按计划统一调拨，企业对物资毫无权利可言。企业的资金当时也由国家统收统支，企业生产所需的资金由国家计划分配，生产产品的利润全部上缴给国家。在传统体制中，企业沦为行政的附庸，处于附属、服从地位，没有独立的主体地位。 [56]在此种情况下，国家对企业统得过多过死，忽视了商品生产、价值规律和市场的作用，企业缺乏应有的自主权，企业没有经济权利，也没有经济责任，企业吃国家“大锅饭”，职工吃企业“大锅饭”，严重遏制了企业和职工群众的积极性、主动性和创造性。 [57]其结果是：企业经营管理不善，很难适应市场变化的需要，也遏制了社会主义经济的活力。[58]

改革开放之初，在党的诸多重要文件、党和国家领导人的诸多讲话，以及经济学家的言论中，都反复论及赋予企业自主权的必要性。1978年党的十一届三中全会公报指出，现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让企业在国家统一计划的指导下享有更多的经营管理自主权。 [59]时任中央政治局常委的李先念同志在1978年的国务院务虚会上指出：“企业是基本的生产单位，企业职工是直接的生产者……把各企业当作任何行政主管机关的附属品，当作只能依靠上级从外部指挥拨动的算盘珠，这种管理思想是同实现四个现代化的要求格格不入的……一定要给予各企业以必要的独立地位。”[60]1984年10月20日党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。”[61]

1982年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）第16条规定，国营企业在法律规定的范围内“有经营管理的自主权”。1984年颁布的《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》则赋予了国营企业在生产经营计划、产品销售、产品定价、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金、联合经营等方面一定自主权。1988年颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定，全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产的经营单位，“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营管理自主权”。全民所有制工业企业依法享有生产经营决策权、产品和劳务定价权、产品销售权、物资采购权、进出口权、投资决策权、留用资金支配权、资产处置权、联营和兼并权、劳动用工权、人事管理权、工资和奖金分配权、内部机构设置权、拒绝摊派权。[62]

20世纪80年代，在保障国有企业经营自主权之外，也见证了私营经济和外资经济的逐步兴起，推进形成了以公有制为主体的多种成分、多种形式的所有制结构。1982年《宪法》明确规定了个体、外资等非公有制经济的法律地位。[63]《宪法》第11条第1款规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”1987年党的十三大报告指出：“在公有制为主体的前提下继续发展多种所有制经济”，“私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充”。1988年通过的《宪法》修正案新增的《宪法》第11条规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益……”在此背景下，1987年5月国务院发布了《城乡个体户管理暂行条例》，1988年6月25日国务院发布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，1990年6月3日国务院发布了《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，1991年9月9日国务院发布了《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》。

1982年《宪法》第18条明确了外资经济的宪法地位，规定：“在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业”，“它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护”。1979年颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，允许外国公司、企业和其他经济组织或个人，在中华人民共和国境内，同中国的公司、企业或其他经济组织共同举办合营企业。1986年颁布的《中华人民共和国外资企业法》，允许外国的企业和其他经济组织或者个人，依照中国有关法律，在中国境内设立全部资本由外国投资者投资的企业。1988年颁布的《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定，外国合作者可以和中国合作者在中国境内共同举办中外合作经营企业。

企业自主权的形成，有助于企业逐步摆脱行政机关附属物的地位。企业被赋予部分微观经济决策权，逐步享有激励提高质量、发展品种、改进服务，及时调整产品和服务结构等权力，以适应需求结构的变化。1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”，可依法对相应的行政行为提起行政诉讼。此时，行政诉讼发挥的功能是服务于政府与市场关系转轨的历史进程，通过企业经营自主权的司法裁判，来拘束地方政府对市场的不当侵入干涉。[64]

（三）行政规制工具的初兴

1979年4月，党中央工作会议指出，在整个国民经济中要充分重视市场调节的辅助作用。1982年颁布的《宪法》第15条将“计划经济”入宪，但也肯定了市场作用。该条中同时规定：“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”此时，一些本属行政共同体内部的管理控制工具，逐步转型为现代意义的行政规制工具，以对具有独立法律人格的市场主体加以规制，作出产生外部法律效果的行为。在此，笔者将以行政许可、技术标准为例展开论述。

1.行政许可

以由内部行政审批向外部行政许可的转型为例，20世纪80年代，计划经济常常被称为审批经济，行政权力全面介入经济、社会生活的各个方面[65]，行政审批作为一种直接控制的微观管理办法，成为一切经济活动所必需的环节和政府直接管理经济活动与社会事务的主要措施。此时，我国许多行业从生产、运输、销售到消费各环节充满了审批，形成了一张纵横交错的审批网络，企业自主权丧失殆尽。当时的一些行业主管部门、地方行政部门利用行政审批权，对自己主管的企业及下辖的企业予以眷顾，使行政审批异化为制造行业垄断、地区垄断的工具。[66]此时就要求减少行政审批，对于市场调节能解决的领域推行市场化改革，取消不必要的行政审批。

但现代意义的行政许可，以行政相对人具有独立法律人格，不再为行政主体的“下级”为前提。对于涉及环境保护、人身安全和人体健康、城市规划、资源使用等与公共利益、社会利益有重大关系，同时市场调节难以发挥作用的领域，应实行行政许可。例如，该时期的《城市规划法》规定了建设用地规划许可制度，《野生动物保护法》规定了特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证等许可制度，《矿产资源法》规定了采矿许可制度，《水法》规定了取水许可制度，《渔业法》规定了捕捞许可制度，《药品管理法》规定了药品生产许可、药品经营许可、制剂许可、新药许可等许可制度，《食品卫生法》规定了食品许可制度。

2.技术标准

20世纪80年代，企业有了相对独立的经营自主权，但政府依然通过行政指令和计划形式实施标准，并将所有标准赋予强制力，这已经不再适应政企关系变革与社会系统发育的要求。[67]在此背景下，1988年12月29日，第七届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国标准化法》（以下简称“《标准化法》”），1990年颁布了《标准化法实施条例》。1988年版《标准化法》将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四类，其中前三类为行政机关颁布的标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准。[68]

此时，标准作为对重复性事物和概念所作的统一规定，以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管部门批准，以特定形式发布，为生产经营活动主体设定了“统一的技术要求”。[69]标准涉及对工业产品品种、规格、质量、等级及安全、卫生的要求，涉及有关环境保护的各种技术要求和检验方法。当时的标准实施体系主要有质检部门的产品质量国家监督抽查制度、工业产品生产许可证制度。[70]此时标准已逐步呈现出规制安全与质量、矫正信息不对称等制度风貌，初步构成了重要的事前规制工具。

（四）企业守法的初步展开

20世纪80年代，行政机关是社会经济发展的管理者，企业是社会经济的基本单位，两者构成了经济活动的两大主体。[71]随着社会主义商品经济的发展，企业不再是行政共同体内部的企业，也不再试图去遵守上级行政主管部门的“内部式”要求，而是逐步作为外部的市场主体，遵从行政机关依据法律科以的义务、施加的要求。由于企业守法依然停留在理论探讨和制度建设层面，而在立法和执法层面，此时还相对欠缺企业自我规制、自我管理的制度安排。

“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”企业应遵守法律设定的义务。根据1982年《宪法》第5条第3款规定，各企业必须“遵守宪法和法律”。当时的《全民所有制工业企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》等都规定企业必须遵守法律法规。20世纪80年代中期，有些企业领导干部和职工对于偷税漏税等违法现象存在“法不责众”的错误认识，但我国当时执法也强调“以事实为根据，以法律为准绳”，因此只要有违法行为，就会受到处罚，企业不能因认为“法不责众”而规避守法义务。[72]

企业的守法义务体现为：第一，企业依法履行消极的法律义务，不实施法律禁止的行为。例如：1984年《水污染防治法》第24条规定，禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物；1984年《药品管理法》第33条、第34条规定，禁止生产、销售假药、劣药。第二，企业还要遵守法律中的义务性规范，按照法律规范中的要求，实施一定的积极作为。[73]例如，根据1984年版《药品管理法》第6条、第8条的要求，药品必须按照工艺规程进行生产，药品出厂前必须经过质量检验。

此外，企业有遵守强制性标准的义务。第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月通过了《标准化法》。该法第14条规定：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。”该法第20条针对“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品”的行为，概括性规定了没收、罚款等行政责任及刑事责任。1990年颁布的《标准化法实施条例》第33条则针对生产、销售、进口不符合强制性标准的行为，分别设定了具体的法律责任，区分了不同的罚款幅度。在若干单行法律规范中，也径直规定了企业遵守强制性标准的义务。例如，1984年版《药品管理法》第23条要求，药品必须符合国家标准或地方标准。

企业有接受行政监督检查的义务。20世纪80年代，企业的经营范围从工业到商业，从从事本行业经营到跨行业经营，还出现了大批企业集团、外资企业等，它们都要不同程度地接受行政部门的监督检查。[74]企业接受行政监督检查，并履行相应的当事人协助义务，有利于协助行政机关查明事实真相，确定违法行为存在与否，使得行政机关能作出实质上合法、正确的决定。[75]例如，当时颁布的《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国私营企业暂行条例》《广告管理条例》《中华人民共和国价格管理条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律法规，都规定了行政主体有对企业进行监督检查的权力，企业有接受监督检查的义务，企业应如实提供检查所必需的成本、账簿等有关材料。[76]对于获行政许可的企业，更需接受许可机关对许可事项的监督检查。[77]

三、1993年至今：市场经济与合作规制体系的制度建构

1993年第八届全国人民代表大会第一次会议将“国家实行社会主义市场经济”写入《宪法》第15条第1款，第15条第2款改为“国家加强经济立法，完善宏观调控”。为此，需完善关于市场主体、市场秩序、宏观调控、社会保障的法律，以宏观调控取代计划经济，以法律规范为依据，以价格、税收、金融等间接手段来调整经济运行。[78]1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：要建立适应市场经济要求的现代企业制度，培育和发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等市场体系，“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。

市场经济改革的前提在于社会主体结构发生变迁。随着非公有制经济的发展和垄断行业改革、事业单位改革的推进，市场经济改革弱化了政府对国民经济和社会治理的直接控制，推动了行政治理模式的转型。因此，可将行政规制理解为对市场经济条件下政府与企业、事业单位利益关系的重构和制度化的过程。[79]2002年国务院政府工作报告在部署“继续大力整顿和规范市场经济秩序”工作时明确提出：“充分发挥行业协会和中介机构的作用，改革和完善其自律机制，重视广大群众和新闻媒体的监督作用。”2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出“完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合”的合作规制体系。

（一）政府机构改革与行政规制职能的发展

随着市场经济的形成，行政规制职能也逐渐发展壮大。计划经济时代的行政管理更多采取内部、直接式的干预方式，有时表现为一种所有者、经营者和管理者三位一体的管理体制。而行政规制的本质是政府与市场的关系问题，是行政组织在市场机制的框架内为解决“市场失灵”，基于规则对经济活动的监督和控制。[80]

行政规制职能的兴起与政府职能转变相伴而生。1993年国务院《政府工作报告》认识到：“行政管理体制和机构改革，是建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的重要条件。”1993年推行的机构改革则将一部分由专业经济部门转变为行业管理机构或不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位，或改为行业管理组织，将原有的政府管理职能转移给政府综合部门负责，加强监督部门，强化社会管理职能部门。例如，撤销了航空航天部，组建国家航空工业总公司、航天工业总公司。1998年推行的机构改革，重心在于“调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门”，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，包括电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会等。这些部门作为计划经济时代的产物，不仅是资源配置的载体，还是落实经济计划的依托。在建立社会主义市场经济体制的过程中，这类部门的存在既不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用，也不利于充分发挥企业的微观经济主体地位。撤销工业专业经济部门可谓取消了国家与企业之间的“二道贩子”，消除了政企不分的组织堡垒。[81]

在1993年确立社会主义市场经济体制之后，中国开始推行规制体制改革，规制型政府开始兴起。这意味着，国家充分发挥市场在资源配置中的作用，同时承认市场存在缺陷，其无法完全解决因自然垄断、外部性、信息不对称、集体行动等原因带来的市场失灵和社会不公正问题，因此需设立行政规制机构，对市场主体的活动进行监督和控制，以预防和矫正市场失灵和社会失灵问题。[82]我国逐步开始强调政府的市场规制职能，官方文件中多以“监管”一词来指称学理意义上的“规制”职能。2002年的国务院《政府工作报告》首次指出：“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。”加强行政规制，体现了让市场在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府作用。

我国目前的行政规制职能主要体现于社会性规制、经济性规制及新兴领域规制职能。其一，社会性规制职能涉及安全与健康、环境保护、消费者保护等领域，涉及公共物品、准公共物品的提供，以及对外部性、信息不对称的克服，具体包括对矿山安全、职业病防治、药品安全、食品安全、农产品质量安全、生物安全、核能安全的规制[83]，对环境污染的规制，对产品质量和消费者保护的行政规制。其二，经济性规制则涉及以规模经济、网络经济、范围经济、沉淀成本、资源稀缺等因素为前提产生的自然垄断产业，其意在通过许可等手段对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制[84]，包括以特许招标来确定具有垄断经营权的市场主体，并引入回报率控制、上限控制等价格规制方式。其三，在传统社会性规制和经济性规制领域之外，存在共享经济、电商平台、人工智能治理、区块链、云计算等新兴领域。行政机关还对这些新技术、新产业、新业态、新模式所蕴含的安全、质量和其他风险加以规制，但此时需更多奉行包容审慎监管的理念，并根据新兴领域细分业态的不同性质、特点，分类制定相应的监管规则和标准，留足发展空间，也要确保质量和安全，不能简单化予以禁止或不予监管。[85]

在合作规制的治理网络中，不同主体并非处于等量齐观的地位。行政机关依然是行政规制权力的中心。[86]在诸多专业化的行政规制领域中，存在诸如中国证券监督管理委员会、国家金融监督管理总局、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局此类的规制机构。其不仅是规制资源的聚集地、规制政策的发动引擎，还有着相对专业化的规制官员、技术支撑机构、信息网络和国际合作网络，以及相对丰富的规制经验，在专门规制政策的形成和执行中发挥着重要作用。[87]

在中央行政部门层面，目前履行行政规制职能的模式大致有两个：一是由特定行政机构专司行政规制的职责。例如：国家药品监督管理局依据《药品管理法》《疫苗管理法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》的规定，专司药品、医疗器械、化妆品规制职责；国家金融监督管理总局则依法对除证券业之外的金融业实行统一监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。类似地，以履行规制职能为主的行政机构还有国家市场监督管理总局、海关总署、中国证券监督管理委员会等。二是让传统行政管理部门同时履行特定行政规制职责。例如，国家医疗保障局一方面负责医疗保障政策形成与执行，另一方面也履行医疗保障基金规制之责；又如，农业农村部负责贯彻落实“三农”工作的方针政策和决策部署，同时也承担农产品质量安全监督管理的职责。

整体而言，模式一更为强调行政规制的专业化，有利于进一步聚焦规制目标、更为精准地塑造规制政策，更好实现规制任务。在模式二中，行政规制职能往往成为行政部门诸多职能中的一项职能，这些部门往往更为注重政策实施而非行政规制，更为注重行业发展而非风险防范，往往是某一内设司局实际上行使规制职能，很难集聚行政规制资源，也不利于形成稳定的行政规制风格，不利于规制执法活动的有力展开。建议未来在这些行政部门内，设立相对具有专业性和自主性的内设规制司局处室，让规制职能与宏观政策职能相对分离，这或有助于更好地实施规制职能。[88]

（二）行业协会的自我规制

1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用，发挥行业协会、商会等组织的作用。中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。

行业协会是随着市场经济的发展而成长起来的社会经济团体组织。在现代市场经济国家中，行业协会等在维护同行业利益，促进同行业发展，避免行业内部无序竞争，进行行业的自我协调、自我约束、自我管理中都起着重要作用。1997年，国家经贸委选择在上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会试点工作，明确行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织；行业协会应是行业管理的重要方面，是联系政府和企业的桥梁、纽带，在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用；同时，又是政府的参谋和助手。当时，对行业协会主要强调两点：其一，做到政府与行业协会分离，行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题，要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开。其二，行业协会需健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业职业道德准则，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，维护公平竞争。行政执法与行业协会自律相结合，是完善合作规制体制的重要内容。[89]行业协会等社会组织在合作规制中发挥的重要作用，至少体现在如下三个方面。

第一，行业协会是相同经济行业的企业家和企业在自愿基础上的结社，其任务之一是促进成员的共同经济利益。行业协会有参与行政政策形成的权利，它们应有效参与到法律、法规、规章、政策、规范性文件、标准、规划的形成过程之中，参与时应代表行业利益，以成员的自我利益与特定利益为目的。行业协会为国家在经济领域的决策提供事实材料，保证了意见的多样性。[90]在政策形成过程中，各部门应科学评估拟设立制度对各行业可能产生的影响及其程度、范围，对行业、企业切身利益或者权利义务有重大影响的，应运用听证会、座谈会、论证会等多种方式，充分听取各类有代表性的行业协会意见。[91]

第二，行业协会能够有效对团体成员进行自我规制，其基础是受到基本权利保障的私人自治。这也体现了经济界的自治，体现了经济界对公共经济利益所承担的自我责任与共同责任。行业协会、商会与国家保持距离，并贴近经济生活，构成了国家和经济活动主体之间的中间人。[92]行业协会可以制定行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则。由于行业协会成员企业来自生产经营的第一线，行业协会在信息的收集、整理、传送、反馈方面比行政机关有优势。相对国家立法而言，行业协会可以更快捷、更专业、更有针对性地颁布自律性规范。自律性规范作为法律秩序的补充物或替代物，强化了公共秩序的社会控制力，提升了秩序与规则的可接受性，拓展了秩序与规则的调整范围。[93]自律性规范的核心内容在于协会成员开展生产经营活动时需遵守的行为准则。[94]对于违反自律性规范的，还可以按照情节轻重，采取诸如警告、行业内通报批评、公开谴责、取消会员资格、向有关部门通报等惩戒措施。 [95]

第三，在合作规制框架下，对行业协会的自我规制也施加了行政规制。例如，《深圳经济特区行业协会条例》第56条规定：“登记管理机关应当制定行业协会设立指引、章程格式文本、法人治理指引、年度报告指引等，引导行业协会建立健全以章程为核心的各项内部治理结构和管理制度，完善内部制衡和约束机制。”行业协会还可以制定惩戒规则，对协会成员进行惩戒。对此，应保证协会成员的正当程序权利，特别是保证其陈述权、申辩权。

（三）企业的自我规制

企业的自我规制是针对特定企业、特定产品实施特定的管理策略，对企业的内部环节加以控制，更为具体地规定企业内部的管理体系“看上去应该怎样”，以期实现规制目标。企业的自我规制不仅有助于保证产品质量，还有助于通过更高的、更为差异化的自我规制，来推行自己的品牌战略，通过产品的差别化定位提高企业在市场中的竞争力。[96]我国企业自我规制的实践可以体现在如下几个方面：

1.企业内部组织管理的改革

企业有“组织化保障义务”，通过优化内部的组织架构，来保障规制法令的实施。企业内部设立专门的管理部门，或推动内设部门的创新，配备专门的管理人员，都体现了政府规制向企业内部自我规制的映射，有助于提高企业对规制目标的敏锐度。[97]

经历市场化改革之后，政企关系发生了深刻变化，企业由行政机关附庸转变为拥有独立法律地位的法人[98]，其在内部组织事务方面享有相应的自主权。例如，《企业内部控制基本规范》第5条要求企业建立和实施有效的内部控制体系，具体包括内部环境建设、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。[99]这一规定为企业内部管理搭建了基本框架，企业应当配备相应的内部管理人员履行企业内部监督管理职责。[100]完善的内部监督不仅有助于企业通过事前合规机制防范各类法律风险，还有助于实现监督职责由行政规制向市场自律和社会共治的转移。[101]

企业配备适格的内部管理人员，并非立法强制企业采取的特定措施，而是企业组织化保障义务的体现。由内部管理人员在企业内部负责管理之责，对法律规范及标准执行情况进行内部监督，有助于让监督合规的职责从行政转向市场与社会，并创设出一种以产品质量法、消费者权益保护法等法律的立法目的与实体规定为关切，以关注产品质量与服务质量为依归的企业文化。[102]例如，《产品质量法》第3条要求生产者、销售者应当健全内部产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法。

2.建立企业内部控制制度

与传统的事前控制和事后控制那种单纯的时间段控制不同，生产经营过程控制贯穿于企业生产经营的全过程，通过更为精细化的管理保证产品质量，尽可能地消除潜在的风险。生产经营过程控制既保证有效规制，又尊重生产经营者的自主权。因此，企业内部质量管理中的生产经营过程控制，能够以更为灵活的方式、相对较低的成本实现产品安全这一规制目标。这也为风险和问题出现之后能够更加科学恰当地归责奠定了基础。

例如，《食品安全法》第46条规定，食品生产企业应当就下列事项制定并实施控制要求，保证所生产的食品符合食品安全标准：（1）原料采购、原料验收、投料等原料控制；（2）生产工序、设备、贮存、包装等生产关键环节控制；（3）原料检验、半成品检验、成品出厂检验等检验控制；（4）运输和交付控制。《食品安全法》还要求企业建立食品安全自查、进货查验记录、出厂检验记录、销售记录和召回等制度，作为生产经营过程控制的配套制度。从原料的进货查验到产品出厂时的自检，包括在此过程中企业为确保产品质量所进行的对从业人员、贮存和卫生等方面的内部管理，都是生产经营过程控制的有机组成部分，通过在生产经营过程中的重要时间节点对影响质量的因素进行控制，最终实现产品安全的目标。

3.制定企业标准

企业标准可以更为精准地反映产业界的需求，可以更好地将专业知识与企业的“无言之知”嵌入标准内容之中，还可以缩短标准制定、实施、修正的周期，让企业标准与行政主导的标准互为补充，有助于构成多元交叠的标准体系。[103]《标准化法》规定，企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准。[104]国家支持在重要行业、战略性新兴产业、关键共性技术等领域利用自主创新技术制定团体、企业标准。[105]企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求，国家鼓励企业制定高于推荐性标准相关技术要求的企业标准。 [106]

《标准化法》第27条构建了企业标准自我声明制度。企业标准向社会公开是对之前企业标准备案管理制度的替代。这有助于减少行政对企业标准制定程序的干预，也有助于削减消费者与企业之间的信息不对称，进而保障市场主体和消费者对企业标准的知情权、参与权和监督权。[107]目前，大部分企业通过“企业标准信息公共服务平台”进行自我声明公开。

4.规范企业信息披露

企业信息披露包括强制性信息披露与自愿性信息披露。信息披露有助于克服消费者与生产经营者之间的信息不对称，使消费者获得充分信息，让消费者在知情基础上进行选择，进而给企业以压力，促使企业采取应对措施，提高产品品质。[108]第一，信息披露体现于企业对标签、说明书信息的披露。应载明有关事项，如产品名称、成份、规格、生产日期、批号、有效期或保质期、许可证号、生产者名称与地址等。[109]第二，信息披露体现于价格信息的披露。经营者应当明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。[110]第三，信息披露体现于金融机构的信息披露。例如：保险公司应当真实、准确、完整地披露财务会计报告、风险管理状况、保险产品经营情况等重大事项[111]；证券发行人及其他信息披露义务人应当及时依法履行信息披露义务。信息披露义务人披露的信息，应当真实、准确、完整，简明清晰，通俗易懂，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

（四）元规制的引入

1995年，德国联邦宪法法院法官霍夫曼·里姆将“受规制的自我规制”引入德国行政法学界。将“受规制的自我规制”纳入国家设定的框架下，依照法律规范进行自我规制，国家采取举措让自我规制的过程能受规制。[112]在英美规制法理论中，引入了“元规制”（meta-regulation）的表述。也有学者将“元规制”称为“基于管理的规制”（management-based regulation）。其要义是“为了执法进行的自我规制”（enforced self-regulation）或“强制性自我规制”（mandated self-regulation）。通过元规制进行各种水平和垂直维度的整合，使得对不同主体间相互的规制加以规制。[113]这在功能上与德国法上“受规制的自我规制”相当类似。元规制在以命令手段为特征的行政规制和私人主体的自我规制之间进行了勾连，形成了“铰链”，从而在私人系统和公共系统之间形成了一种具有规范意蕴的法律结构。[114]

第一，在进行元规制的制度设计时，外部规制者有意促使被规制者本身针对公共问题，作出内部式的、自我规制性质的回应。行政规制者的首要任务不再是开展行政检查，而是鼓励市场主体设置自己的内部控制和管理体系，由规制者对这种体系进行监督。元规制并非以规定的方式进行控制，而是努力通过法律来激励企业的内部自组织形式。[115]但这时行政规制者并非无所事事，它在奉行“保持距离型的规制”，要求企业证明自己建立并实施了自我规制规则，去对企业的自我规制体系和相关内部规程、文件加以审查，去判断企业的体系和程序是否符合自我规制所设定的要求。[116]

第二，要想让相应的自我规制体系在社会中发生效用，自我规制规则必须公开。互联网算法推荐服务规则的公开即为例证。例如，《个人信息保护法》第24条规定，个人信息处理者利用个人信息进行自动化决策，应当保证决策的透明度和结果公平、公正。据此，《互联网信息服务算法推荐管理规定》不仅要求算法推荐服务提供者制定算法推荐服务相关规则，还要求将规则公开。算法推荐服务提供者应当以显着方式告知用户其提供算法推荐服务的情况，并以适当方式公示算法推荐服务的基本原理、目的意图和主要运行机制等。[117]例如，2022年8月，国家网信办公布了互联网信息服务算法备案信息，在作为附件的《境内互联网信息服务算法备案清单》中，公布了30件算法的序号、算法名称、算法类别、主体名称、应用产品、主要用途、备案编号。这体现了自我规制规则的公开，有助于自我规制规则的实施，有助于行政对自我规制规则的监督，有助于保障公众的知情权和参与权。

四、结语

本文是对中国合作规制法律变迁的制度史寻踪，也是一次全景式的行政法制度史审视。通过“以事件为中心”，探求制度转型中的“长河转弯处”，探求不同时期政府与企业的复杂关系，梳理不同时期政府管理企业的不同手法，从而更好地理解合作规制的制度史变迁，管窥未来中国政府规制改革的方向，更好地理解行政规制、自我规制与合作规制的关联。

1949年至1977年，某种意义上可谓中国行政法的“史前史”阶段。如果认为行政法是关乎司法审查之法，或认为行政法即规范与控制行政权的法，或认为行政法以审查行政行为合法性为重心，则彼时没有行政法成长的空间。但如果认为行政法是关于国家行政管理及其事务的各种法律规范的总称，则当时亦残存有行政法的暗淡光影。[118]随着新中国成立后社会主义工业化的开展及计划经济体制的形成，各类企业都对国家具有极大的依附性，企业的自由度被限制在狭小的范围。[119]此时更多的是行政机关自上而下式的、在科层体系内部对企业的管控，行政可以恣意侵入社会生活的方方面面，行政机关与企业的关系是一种内部的行政组织关系。在市场缺失的情况下，行政规制成为飘零的“蝉蜕”，企业的自我规制与合作规制更无从谈起。

20世纪80年代，随着政企分开的推进、专业经济管理部门的精简，以及企业经营自主权的生长，此时企业成为具有相对独立地位的商品生产者，不再与行政机关有着行政隶属关系，逐步确立起行政机关作为行政主体，企业作为经济活动主体之间的关系。此时行政机关与企业的关系由内部的组织关系转变为两个不同主体之间的外部法律关系。为了保障企业独立的主体地位，需要一套明确规定行政机关权力、职责方位和活动程序的行政法律规范。[120]随着社会主义商品经济的发展和市场主体独立法律人格的培育，一些本属共同体内部的管理控制工具，演化为现代意义的行政规制工具，企业此时有遵从规制的义务，但还缺少关于自我规制的制度安排。

随着社会主义市场经济体制的逐步形成与健全完善，对市场的行政规制成为与经济调节、社会管理、公共服务并列的一项重要政府职能。在现代规制国家背景下的合作规制，呈现出行政规制、自我规制及元规制的复调。行政机关在推行社会性规制、经济性规制以及对新兴领域的规制，行业协会可以实施“集体式”的自我规制，企业则可以推行“个体式”的自我规制。企业的自我规制体现于内部组织管理的改革、建立内部控制制度，体现于制定企业标准、规范信息披露等。合作规制的精髓则体现于“元规制”，即如何对企业的自我规制加以规制。元规制开辟了一张“疏而不漏”的罗网，给自我规制系统的活动留足了活动的弹性空间，但当出现自我规制的失灵时，依然可以实现规制结构的安定性。[121]

在我国现阶段，合作规制并非自我规制与行政规制的简单叠加或混合，而是国家与私人主体通过合作实现的处于纯自我规制与行政规制之间的一种规制理念与模式。[122]合作规制尤其体现于对自我规制的规制。在西方国家，自我规制机制往往存在于法律和行政规制之先，往往是法律与行政认可了市场和社会实施的自我规制机制，将其吸纳入行政规制体系之中，这构成了“自下而上”式的合作规制。就我国的合作规制制度现况而言，立法与行政规则界定了自我规制程序的法律基础和框架，也为自我规制者发展出自我规制规则、填补规制细节留下了空间，这构成了“自上而下式”的合作规制，也构成了颇具我国特色合作规制的制度设计方略。

合作规制框架有效征募了市场与社会的力量，体现了强制性规制与自愿性规制、公主体与私人主体之间的结合，即由国家设定规制目标、由私人主体设定实现规制目标的手段。但是，在立法时，如何进一步配置行政机关、被规制企业、行业协会、第三方机构、专家等在合作规制体系中的角色？如何设定弹性化、间接化的规制措施，尊重社会各自主系统的作用，让行业协会和企业的自我规制发挥积极作用？当不同主体共同肩负实现公益的共同责任时，如何审视合作规制下不同主体的责任分配，以及不同主体分别承担何种形式、何种程度的责任？这些都构成了未竟的研究课题。

【作者简介】

宋华琳，南开大学法学院教授、博士生导师、法学博士；第十届“全国杰出青年法学家”称号获得者，教育部“长江学者奖励计划”青年学者。

【注释】

[1][日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译校，中国发展出版社1992年版，第1页。

[2]Barak Orbach, “What is Regulation?”, 30 Yale J.on Reg.10(2012).

[3]参见[英]科林·斯科特：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，宋华琳校，清华大学出版社2018年版，第7-11页、第226页。

[4]参见赵宏：《合作行政与行政法的体系变革》，载姜明安主编：《行政法论丛》（第17卷），法律出版社2015年版，第40页。

[5]同注[1]，第24页。

[6]参见马得勇：《历史制度主义的渐进性制度变迁理论——兼论其在中国的适用性》，《经济社会体制比较》2018年第5期。

[7]参见邓小南：《走向“活”的制度史》，《浙江学刊》2003年第3期。

[8]参见宋华琳：《行政诉讼立法的制度史考略》，《法治研究》2025年第1期。

[9]参见徐行：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第77页。

[10]参见陈甬军：《中国为什么在50年代选择了计划经济体制》，《中国经济史研究》2004年第3期。

[11]李富春：《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，第一届全国人民代表大会第二次会议，1955年7月5日。

[12]参见张冀湘：《浅论行业与行业管理》，《中国工业经济学报》1986年第1期。

[13]参见严鹏：《战略性工业化的曲折展开：中国机械工业的演化》，上海人民出版社2015年版，第328页。

[14]参见周太和：《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社1984年版，第339页。

[15]同注[5]，第378页。

[16]参见黄振奇：《学习马克思关于计划经济的理论》，《中央财政金融学院学报》1983年第1期。

[17]参见[匈]雅诺什·科尔奈：《社会主义体制：共产主义政治经济学》，张安译，中央编译出版社2007年版，第103页、第107页。

[18]参见武力：《中国计划经济的重新审视与评价》，《当代中国史研究》2003年第4期。

[19]参见朱佳木：《正确认识中国计划经济体制的历史作用坚定新中国的历史自信》，《当代中国史研究》2023年第5期。

[20]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第393页。

[21]参见[匈]雅诺什·科尔奈：《社会主义体制：共产主义政治经济学》，张安译，中央编译出版社2007年版，第120-123页。

[22]薛暮桥：《中国社会主义经济问题研究》，人民出版社1979年版，第147页。

[23]参见周太和：《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社1984年版，第240页。

[24]《陈云文选》（第3卷），人民出版社1995年版，第13页。

[25]参见中国行政管理学会：《新中国行政管理简史（1949—2000）》，人民出版社2002年版，第43页。

[26]参见朱宝丽：《合作监管法律问题研究》，法律出版社2018年版，第128页。

[27]参见张树义：《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年版，第26-31页。

[28][苏]列宁：《关于战争与和平的报告》，载《列宁选集》（第3卷），人民出版社1960年版，第455页。转引自吴敬琏：《吴敬琏选集》，山西人民出版社2003年版，第14页。

[29]参见吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，四川人民出版社2002年版，第13-14页。

[30]参见[奥]凯尔森：《共产主义的法律理论》，王名扬译，中国法制出版社2004年版，第5-6章。

[31]参见朱芒：《国企、“红头文件”与世贸规则的冲突》，《工人日报》2001年12月14日。

[32]参见宋华琳：《探寻政府规制的法律改革——〈规制及其改革〉重排前言》，载[美]史蒂芬·布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷、宋华琳、苏苗罕等译，北京大学出版社2008年版，2022年第2次印刷，重排前言。

[33]参见董炯：《国家、公民与行政法：一个国家—社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第167页。

[34]参见须浩风：《当代中国的标准化》，中国社会科学出版社1986年版，第17页。

[35]参见《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》第14条、第15条、第16条。

[36]参见《商标暂行暂行条例》（1950年7月28日政务院第43次政务会议批准），《人民日报》1950年8月30日。

[37]参见国家工商行政管理总局：《新中国工商行政管理史志（上）》，中国工商出版社2009年版，第43页。

[38]参见罗瑞卿：《关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明》，《人民日报》1957年10月23日。

[39]参见中国行政管理学会：《新中国行政管理简史（1949—2000）》，人民出版社2002年版，第43页。

[40]参见周太和：《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社1984年版，第299页。

[41]同注[3]，第351页。

[42]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社2018年版，第233页。

[43]参见《国务院关于改进工业管理体制的规定》，《中华人民共和国国务院公报》1957年第50期。

[44]参见《国营工业企业工作条例（草案）》第51条、第52条。

[45]参见须浩风：《当代中国的标准化》，中国社会科学出版社1986年版，第20页。

[46]参见宋华琳：《标准规制与企业的标准合规》，《吉林大学社会科学学报》2024年第2期。

[47]参见《国营工业企业工作条例（草案）》第17条。

[48]参见顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第264页。

[49]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1993年版，第145页。

[50]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1993年版，第328页。

[51]中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第6-7页。

[52]参见中国行政管理学会：《新中国行政管理简史（1949—2000）》，人民出版社2002年版，第395页。

[53]参见《第七届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，第七届全国人大代表大会第一次会议通过，1988年4月9日。

[54]参见《国务院批转机械工业部关于机械工业管理体制改革意见的报告的通知》，国发〔1984〕114号，1984年8月31日。

[55]参见中国行政管理学会：《新中国行政管理简史（1949—2000）》，人民出版社2002年版，第351页。

[56]参见张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第30-31页。

[57]参见《中共中央关于经济体制改革的决定》，中国共产党第十二届中央委员会第三次会议通过，1984年10月20日。

[58]参见薛暮桥：《根据实践经验来回顾二十多年的经济工作》（1979年3月），《薛暮桥经济论文选》，人民出版社1984年版，第189页。

[59]参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，https://www.gov.cn/test/2009-10/13/content_1437683.htm, 2025年4月30日访问。

[60]李先念：《在国务院务虚会上的讲话》（1978年9月9日），《李先念文选》（一九三五—一九八八年），人民出版社1989年版，第330页。

[61]《中共中央关于经济体制改革的决定》，中国共产党第十二届中央委员会第三次会议通过，1984年10月20日。

[62]参见《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第8—21条。

[63]参见韩大元：《我国宪法非公有制经济规范的变迁与内涵》，《华东政法大学学报》2023年第6期。

[64]参见卢超：《产权变迁、行政诉讼与科层监控——以“侵犯企业经营自主权”诉讼为切入》，《中外法学》2013年第4期。

[65]参见曹康泰：《政府法制建设三十年的回顾与展望》，中国法制出版社2008年版，第107页。

[66]参见高帆：《行政权力与市场经济》，中国法制出版社1995年版，第199-200页。

[67]参见宋华琳：《当代中国技术标准法律制度的确立与演进》，《学习与探索》2009年第5期。

[68]参见《中华人民共和国标准化法》（1988年版）第7条。

[69]参见《中华人民共和国标准化法条文解释》，国家技术监督局令第12号，1990年7月23日。

[70]参见中国标准化研究院：《国家标准体系建设研究》，中国标准出版社2007年版，第163页。

[71]参见高帆：《行政权力与市场经济：政府对市场运行的法律调控》，中国法制出版社1995年版，第36页。

[72]参见冯永政：《企业守法方面的错误认识必须澄清》，《理论学刊》1986年第5期。

[73]参见胡建农：《守法概念初探》，《河北法学》1987年第5期。

[74]参见国家工商行政管理总局：《新中国工商行政管理史志》，中国工商出版社2009年版，第1458页。

[75]参见宋华琳：《行政调查程序的法治建构》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期。

[76]参见《中华人民共和国价格管理条例》（国务院，1987年9月11日）第18条。

[77]参见《国营工业企业暂行条例》第19条。该条规定：“凡经工商行政管理机关核准发照的企业，要按核准的生产经营范围和生产经营方式从事生产经营，接受工商行政机关对核准的登记事项的监督检查。”

[78]参见蔡定剑：《宪法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第209页。

[79]参见刘鹏：《政企事利益共同体：中国药品安全管理体制变迁的历史逻辑》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2011年第2期。

[80]参见马英娟：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第28页。

[81]参见《1998年国务院机构改革》，https://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207000.htm, 2025年4月12日访问。

[82]参见马英娟、李德旺：《我国政府职能转变的实践历程与未来方向》，《浙江学刊》2019年第3期。

[83]参见《矿山安全法》《职业病防治法》《药品管理法》《食品安全法》《农产品质量安全法》《生物安全法》《核安全法》等法律的相关规定。

[84]参见[日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译校，中国发展出版社1992年版，第22页。

[85]参见《优化营商环境条例》第55条。

[86]参见宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，《政治与法律》2016年第8期。

[87]参见宋华琳：《国务院在行政规制中的作用》，《华东政法大学学报》2014年第1期。

[88]参见宋华琳：《政府职能配置的合理化与法律化》，《中国法律评论》2017年第3期。

[89]参见《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号，2007年5月13日发布）。

[90]参见[德]罗尔夫·施托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第526-529页。

[91]参见《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号，2019年3月1日发布）。

[92]同注[2]，第511页。

[93]参见鲁篱：《行业协会经济自治权研究》，法律出版社2003年版，第176-177页。

[94]参见黎军、高俊杰、周卫：《行业自治研究》，中国社会科学出版社2018年版，第129页。

[95]参见民政部、中央编办、国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、中国人民银行、国家工商总局、全国工商联：《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》（民发〔2014〕225号，2014年10月31日发布）。

[96]参见宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，《政治与法律》2016年第8期。

[97]参见谭冰霖：《论政府对企业的内部管理型规制》，《法学家》2019年第6期。

[98]参见《中华人民共和国公司法》第5条。

[99]参见《企业内部控制基本规范》第5条。

[100]参见《企业内部控制基本规范》第3条。

[101]参见[德]乌茨·施利斯基：《经济公法》，喻文光译，法律出版社2006年版，第150页。

[102]同注[6]。

[103]参见宋华琳：《标准规制与企业的标准合规》，《吉林大学社会科学学报》2024年第2期。

[104]参见《中华人民共和国标准化法》第19条。

[105]参见《中华人民共和国标准化法》第20条。

[106]参见《中华人民共和国标准化法》第21条。

[107]同注[1]。

[108]参见[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2009年版，第123-125页。

[109]参见《食品安全法》第47条、《药品管理法》第49条。另外，《消费者权益保护法》第18条第1款规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”

[110]参见《中华人民共和国价格法》第13条。

[111]参见《中华人民共和国保险法》第108条。

[112]参见金健：《受规制的自我规制与行政法的嬗变》，载沈岿主编：《行政法论丛》（第25卷），法律出版社2020年版，第3-4页。

[113]参见[英]罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇：《牛津规制手册》，宋华琳、李鸻、安永康等译，上海三联书店2017年版，第164页。

[114]同注[2]，第7页。

[115]同注[3]，第150页。

[116]同注[3]，第151页。

[117]参见《互联网信息服务算法推荐管理规定》（国家互联网信息办公室、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国公安部、国家市场监督管理总局第9号令，2021年12月31日公布，2022年3月1日起施行），第7条、第16条。

[118]参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第7页。

[119]参见董炯：《国家、公民与行政法：一个国家—社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第167-168页。

[120]参见张树义：《社会主义商品经济与行政法》，《法学》1987年第8期。

[121]参见金健：《受规制的自我规制与行政法的嬗变》，载沈岿主编：《行政法论丛》（第25卷），法律出版社2020年版，第7页。