代国玺：政治制度史研究的三个层面及可能

政治权力支配社会，是传统中国的基本特征。古人因此特别关注王朝权力运行的架构、机制与政治行为的规则、规范，从而形成了悠久的记录、整理和研究典章制度的学术传统。近代以来，受益于现代历史学、社会科学的学术理论和研究方法，学者推陈出新，更是将政治制度史研究提升到新的高度。总结学界以往对于中国古代政治制度史的研究，可以看出，它虽以“政治制度”为名，却不仅仅探讨政治活动的规则，而是涵括甚广，内容相当丰富。仔细分析，相关成果至少涉及三个层面，即政治体制、政治过程和官僚体系。这三个层面的研究，开展有先后，积累有厚薄，同时也还都有进一步拓展的可能。这里结合笔者比较熟悉的秦汉政治制度史领域，谈谈个人的浅见。

一、政治体制研究的多元视角

政治体制一般指“政治生活、政治活动中的规则以及执行、运作、承载这些制度的机构和机构体系”。它的核心内容在于机构设置及其运作机制。探究政治体制，是以往制度史研究的重点。这个层面的研究，不仅起步最早，而且成果最为丰硕。古人记载王朝政治制度，主要就是叙述其政治体制。最早如《周礼》，其后如《汉书·百官公卿表》《续汉书·百官志》等正史的“百官志”“职官志”，还有《通典》《文献通考》等典章制度专书的“职官”部分。尽管表述形式上有着从“以官存司”到“以司存官”的变化，但内容相当一致，所载皆为王朝各级各类机构的职责权限、内设部门和员额编制。所以到了近代，学者按照现代学术方法研究政治制度之时，很自然地就以机构为中心。当然，本质上还是因为机构及其体系是认识政治制度的基础。近百余年的政治体制研究，相较于传统文献条列职官式的记载，有其鲜明的新取向。一是运用科学方法，综合各种新旧史料，补充、纠正、解释职官记载，以求对历代王朝机构及其内设职位的权责职掌及功能，有更加准确、全面、合理的认识。二是重视对机构及其体系变迁过程的考察，力求探明历代王朝体制变迁的线索和脉络，并解释其缘由，说明其意义。三是重视机构及其体系运行机制的探讨，力求弄清王朝机构间的关系和政务运行的流程，揭示王朝权力运转的整体图式和历史特征。在这三个方向上，百余年来学界所取得的成绩相当可观。得益于不断出土的简牍资料，秦汉政治制度史领域，成绩尤其显着。毋庸赘言，上述三个方向是政治体制研究的核心所在，今后仍是研究的重点内容。而且，相信随着新出简牍材料的陆续刊布，我们在三个方向上依然能有重要进展。不过，若想继续深化对秦汉政治体制的认识，也还需要重视其他内容。这里谈谈笔者很感兴趣的两个方向。

一是王朝政治体制的内在机理和运行规律。欧阳修言：“秦既诽古，尽去古制。自汉以后，帝王称号，官府制度，皆袭秦故，以至于今虽有因有革，然大抵皆秦制也。”所谓“大抵皆秦制”，是指从秦朝至宋朝的千余年历史进程中，王朝体制的本质特征和根本制度一仍秦旧，得以长期保持。至于具体制度，则所谓“有因有革”，绝非一成不变。实际上，恰好是具体制度的不断创新与因时损益，维持了王朝根本制度的长期延续。秦所创造的王朝体制，既不同于三代的王朝体制，也不同于西方历史上的城市国家、帝国等政治体，更不同于现代民主体制，有其本质特征，也有其内在矛盾。这种体制能存续两千多年，绝非历史的必然，而是汉以后的历代王朝经营的结果。历代王朝解决内在矛盾、维持本质特征的具体制度和举措，体现着王朝体制独有的运行逻辑和规律。我们需要通过探究具体制度演变的轨迹，总结和揭示王朝体制运行的内在机理。近年来，周雪光先生关注中国官僚体制的“内在机制”，阎步克先生提出要揭示制度背后的“技术原理”，楼劲先生提出“专制皇权体制的内生规则”的概念，其实都是聚焦于这一主题的。这一主题的研究方兴未艾，未来还有相当大的空间。

二是王朝政治体制如何解决意识形态问题。前面所言内在机理的研究，关注的是“效率”，侧重于考察制度解决实际问题的一面。但单纯从效率角度，解释不了历代王朝的很多制度改革。这是因为传统政治制度不仅是一种权力分配机制，而且是一种意识形态生成机制。它既要解决统治效率的问题，也要解决合法性论证的问题。所以，要想准确认识历代王朝的政治体制，还需考察制度如何回应时代观念的一面。简言之，即探究具体是哪些观念方面的压力推动了王朝的制度改革，考察王朝的制度改革如何解决意识形态问题、旨在解决哪些意识形态问题，深入讨论观念与制度互动的历史过程。

以汉代为例。我们知道，“改制”是贯穿西汉始终的政治议题。从汉文帝开始直至东汉章帝，汉朝统治者一直有种创立汉家制度的强烈情结，甚至可以说有着“制度焦虑”，为此有种种制度改革的举措。如果仅从“过秦”思潮的角度，也即汉朝统治者理性反思秦制弊病的角度来认识这种“制度焦虑”，则很难解释宣帝之后愈演愈烈的改制行为。因为宣帝之时就已有“王霸道共杂之”的理性认识，大体探索出合理的制度架构。汉朝以及新莽的“制度焦虑”，其实与当时的合法性观念有更大关系。受战国变法观念影响，人们认为王朝只有创立显着区别于前朝的新制度，才能表明自己受命于天，证明王朝统治的合法性。如《汉书·律历志》载：“至武帝元封七年，汉兴百二岁矣……（儿）宽与博士赐等议，皆曰：‘帝王必改正朔，易服色，所以明受命于天也。创业变改，制不相复。’”西汉时期，这种观念相当浓烈。影响所及，至东汉前期犹有余韵。《后汉书·曹褒传》载：“显宗即位，（曹）充上言：‘汉再受命，仍有封禅之事，而礼乐崩阙，不可为后嗣法。五帝不相沿乐，三王不相袭礼，大汉当自制礼，以示百世。’”明帝、章帝仍然需要回应这种观念的挑战。西汉文帝至东汉章帝的改制行为，只有放在这种观念背景下，才能有更合理准确的解释。新莽改制，也是如此。仅从行政效率角度看，新莽的很多改制举措，显得很荒唐。但王莽代汉，得益于吏民的舆论鼓吹，故新莽面对着观念方面的空前压力，需要积极回应“复古改制”思潮以论证其合法性。是以新朝的制度设计及调整，更偏重意识形态生产的功能，体现出“意识形态”优先的显着特征。

王朝合法性是历代王朝均需面对和回应的重要问题，但历代王朝面对的具体观念压力、意识形态挑战并不相同。我们需要深入探究历代王朝所面临的观念挑战，详细考察王朝如何通过体制改革来回应、解决意识形态问题的历史过程，进而全面认识传统王朝的政治体制。

二、比较政治学视野下的政治过程研究

政治过程，也称“政府过程”，是现代政治学的重要概念。不同于传统的体制研究，它关注的是广义政府（或大政府）实际运行的过程，尤其重视分析、研究政府与社会之间的互动关系。政治过程研究兴起于20世纪初，早先集中于对现代政府运行实态的考察，着重探讨压力团体、利益团体与政府决策之间的互动过程。到20世纪60年代，政治过程研究与“结构-功能主义”方法相结合，发展成为一种可以比较不同政治体的系统分析理论。政治学家伊斯顿（David Easton）是这种理论的重要提倡者。他把政治视为一个输入、输出、反馈、再输入的动态过程。输入是指社会诉求提交政治体的阶段，输出则是指政治体综合各种诉求制订政策并实施政策的阶段。政治学家阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）在此基础上把输入和输出视为政治体系的政治功能，并将输入功能细分为政治社会化和录用、利益表达、利益综合与政治沟通等四个范畴，将输出功能细分为法规制定、法规实施和法规裁决等三个范畴，用来比较分析现代的非西方的政治体系。阿尔蒙德同时还指出，尽管传统的政治体系没有专门发挥以上功能的、边界明晰的政治结构，但并不代表它不具备以上功能，实际上每个政治体系都或隐或显，或强或弱地发挥着相关功能。阿尔蒙德的这种政治过程分析范式（他称之为“比较政治学的功能研究法”），对于理解传统政治体系而言，极具启发意义。运用这种分析范式，既能考察统治机构与外部环境的互动，也能呈现非正式规则发挥作用的过程，无疑将大大拓展传统政治体系研究的内容，丰富我们对传统政治体系的认识。

不同于政治体制的研究，如果我们从政治过程的角度来考察王朝政治体系的话，核心内容不再是机构及其运转机制，而是意见表达、意见综合、决策、执行等前后衔接的环节和信息传递、监督等保障网络[这里的“意见表达”“意见综合”等概念，借鉴了朱光磊分析当代中国政府过程时所采用的框架。]。

关于中国古代王朝政治过程的研究，起步于20世纪80年代。谢元鲁先生完成于1987年的博士论文，以决策集团、决策层次及方式和决策依据为分析框架，系统探讨了唐朝的中央决策环节，是政治过程层面研究的先声，也是王朝决策问题研究的典范。此后，白钢先生主编的十卷本《中国政治制度通史》，其分论各卷都专列一章论述中央决策系统，且这部分内容不同程度地吸纳了谢元鲁先生的研究方法。近年来，邓小南先生所提倡的“活的制度史”，很多内容也都属于政治过程层面。在这一理念的指导下，邓小南先生和一批青年学者探究了宋代的信息传递网络（也即“信息渠道”），取得了可观的成绩。不过，总体而言，政治过程层面的研究目前仍处于探索阶段，有相当多的内容还未能深入。即使是时下比较活跃的信息传递研究，也往往更关注文书行政体制，对信息本身的问题用力较少。文书种类、功能及流转程序等文书行政体制研究，探究的是政务运行机制，仍属于政治体制层面。政治过程层面的信息研究，更重视的是信息的内容、性质、来源及处理方式。只有如此，方能分析意见表达、意见综合、决策和执行的动态过程，弄清王朝统治的真实状态。

这里以秦汉的吏民上书制度为例，简略谈谈政治过程研究的意义。以往我们研究信息沟通问题，多着眼于君臣互动，对君民沟通关注甚少。其实，君民沟通在中国古代不仅有制度保障，而且还发挥着重要功能。秦汉的吏民“上书言事”制度，即显例。《岳麓书院藏秦简（柒）》简236：“吏、黔首或尝上书言事而非吏所当闻也，其人泰抵副1784751fcaa94fcc35bb169c520b77f.png”。《岳麓书院藏秦简（伍）》简329～330：“及诸上书言事而赐者，其赐皆自一衣以上及赐它物，值其赐，值千钱以上者，其或有罪迁耐以上毋擅断，必请之。”上述简文表明，秦有制度规定，庶民可向皇帝上书反映重要情况或建言献策，且皇帝采纳并给予赏赐者，还享有一定的法律特权。汉承秦此制，全面发挥其效能，遂深刻影响汉代政治。两汉书中常见“（吏民）上书言得失”“上书言世务”或“上书言便宜”云云，多指吏民上书向皇帝建言献策。汉文帝的刑制改革，发自庶民缇萦的上书；汉武帝的制度调整，不少出自吏民建议；诸侯王违反法度礼制的行为，大多由庶民揭发。应该说，吏民上书制度，有效维护了两汉尤其是西汉王朝的统治。从统治的角度看，吏民上书制度作为官僚行政体制的补充，既拓展了皇帝获得基层信息的渠道，也有助于皇帝吸纳民间智慧，无疑发挥了独特功能。而从政治过程的角度看，它表明庶民拥有表达意见的正式渠道，可以向皇帝表达政见。也就是说，秦汉王朝认可民众表达意见的权利，庶民是可以议政的。庶民因有政治参与的渠道，汉新之际甚至还成为不可忽视的舆论力量。《汉书·王莽传》载，“民上书者八千余人”建议元后宜待王莽如周公；又载：“吏民以莽不受新野田而上书者前后四十八万七千五百七十二人。”庶民上书，无疑推动了新莽代汉的进程。吏民上书在秦汉时期所发挥的这种作用，表明王朝政治体系绝非单维度的统治机制，而是一种互动机制；君主诏令也不能简单视为皇帝个人的旨意，而应视为王朝中枢综合各种意见之后的决议。因此，把王朝各级机构视作交换和处理不同层次信息或意见的枢纽，而非简单的权力机关，深入探究历代王朝君臣互动、官民互动及君民互动的机制，探究历代王朝信息来源和信息呈报方式、意见表达的主体和渠道、信息及意见流转和处理的方式、综合信息及意见形成决策的过程、诏令实施的程序和效果等，对于弄清王朝运行的实态而言，具有重要意义。而这正是政治过程研究的主旨所在，未来需要我们重点关注。

三、官僚体系研究的新趋向与新视角

不少学者言及古代官僚体系，同时涵括机构设置和官吏管理。这里所说的官僚体系则专指古代管理官吏的制度体系，包括官吏选拔录用、铨选任用、分类分等、考课监督、迁转奖惩、俸禄待遇、黜退致仕等制度。机构设置，偏重于事；官吏管理，重点在人。人与事虽非无关，但两者毕竟属于不同层面，故应分开探讨为宜。且古人在管理实践中，早已认识到有必要将两者分别论述。唐代杜佑撰《通典》，于《职官典》之前专门列《选举典》，叙述历代官吏选拔制度，算是发凡起例。此后正史自《新唐书》以下，《职官》或《百官》之外，大多同时还撰有《选举志》，记载王朝的学校教育、科举选拔、铨选考课、封荫保任等。“选举”类的典志，就是古人记叙官吏管理制度的专篇。近代以来，学者承继旧有传统，同时吸纳西方社会科学理论方法，探究古代官僚体系的各项具体制度及其变迁过程，积累至今，成果相当丰硕。尤其是在官吏选拔制度方面，百余年来，学者最为关注，用力也最勤，不仅深入考察其具体内容及演变状况，而且分析其社会学意义，讨论其与社会流动、社会结构间的关系，成绩斐然。近年来，学界结合新出材料继续推进具体制度研究的同时，在官吏分类方面，有着很重要的突破。阎步克先生从官吏分类原则着手，借鉴现代文官管理概念，构建出“品位分等”与“职位分等”的分析框架，进而运用这一框架全面考察西周以至清代的官贵等级管理问题，力图揭示古代官吏管理的运行逻辑和深层结构。应该说，他的有关论着，贡献不仅在于知识层面，更重要的是提出了值得细究的学术问题和启发性的研究思路。美国行政学家怀特（Leonard D.White）曾说，当代人事管理有两大支柱，一是选拔人才，一是职位分类，二者缺一不可。这种判断对于传统社会的人事管理也是适用的。官吏选拔是官吏管理的基础，而官吏分类是官吏管理的架构，两者同样重要。学界以往更重视官吏选拔的研究，而对于官吏分等问题，多限于内涵辨析，未能深入其发展变化的肌理，思考其演化过程及深层原因，揭示其社会学或政治学意义。阎步克先生的精彩研究，则启发我们：官吏分等分类问题实际上是官僚体系研究领域的“枢纽”和“富矿”，需要重点加以关注，持续深入探索。由于古代官吏等级相当复杂，“品位-职位”的分析模式自然不能解释所有问题。而这就需要我们尽可能运用多元视角，从多个角度来考察古代的官吏等级管理。

这里试谈一种视角。韩非子曰：“主卖官爵，臣卖智力。”又说：“官爵，所以劝民也。”官爵标志的是稀缺资源，王权用它来吸引人才，激励官吏为其竭忠尽智。所以，官贵等级也即古人所谓的官爵等次，它既是人事管理制度，也是资源分配机制。凡是分配机制，均有四大要素，即分配者、分配物、分配对象和分配依据。官爵的分配者是王权。分配物则是王权所拥有的资源，尤其是其独有的资源。这些资源包括权力，重点体现在实际职务上；特权，政治特权如荫子、世袭等，法律特权如先请、官当、减罪抵罪等，经济特权如优免赋税徭役、授予土地人口等，文化特权主要为享受官学教育；礼遇，体现于车马、冠服、仪仗、住宅、饮食、名号等方面；物质待遇，主要为俸禄、赏赐。分配对象主要是官僚贵族，同时也包括候补官僚、介于官民之间者。分配依据是官吏贵族对王权统治的贡献大小，具体到官吏，则为个人的业绩、资历、功劳、出身、能力等；具体到贵族，则为其祖辈的历史贡献多寡、个人与皇帝的亲缘远近等。历代王朝设置官爵等级，也就是在统筹运用各种资源，以官吏的业绩、资历、功劳、出身、能力等要素为重要指标，构建一套灵活有效的资源分配框架。其目的相当明确，就是激励官吏竭力自效，以扩大统治基础，提升统治效率。上述视角，可能更契合王朝官吏等级管理的内在逻辑。唐代名相陆贽曰：“夫立国之道，唯义与权；诱人之方，惟名与利。名近虚而于教为重，利近实而于德为轻，凡所以裁是非、立法制者，则存乎其义。至于参虚实，揣轻重，并行而不伤，迭用而不悖，因众之欲，度时之宜，消息盈虚，使人不倦者，则存乎其权。专实利而不济之以虚，则耗匮而物力不给；专虚名而不副之以实，则诞谩而人情不趋。故国家之制赏典，锡货财，赋秩廪，所以彰实也；差品列，异服章，所以饰虚也。居上者必明其义，达其变，相须以为表里，使人日用而不知，则为国之权得矣。”其所谓“立国之道，唯义与权；诱人之方，惟名与利”，质言之，指的就是如何灵活（“权”）运用资源（“名与利”）来吸纳人才、激励官吏（“诱人”）。可见，古代的统治者是深谙其道的，他们明确把官爵等次作为资源分配机制和官吏激励机制。因此，从资源分配和官吏激励的角度，考察历代王朝对官吏的业绩、资历、功劳、出身、能力等要素的认可程度和认可方式，考察历代王朝酬答或激励官吏所用资源的种类、内容、表现形式、分类方式和组合方式，探究历代王朝将各种资源与各种要素相对应的方式及其类型、结构，是很有必要的。它有助于我们理解历代王朝官贵等级管理的历史特征，认识古代官吏管理的演进过程，把握古代官僚体系的运行机制和深层逻辑。

四、结语

中国古代政治制度史所探讨的，本质上是王权如何实现统治的问题。关于这个问题，我们可以从职官设置的角度，探究历代王朝是如何通过设置不同种类、不同层级、不同职能的行政机构或者官职来实现统治的。这其实就是政治体制研究的重点。与此同时，我们也可以从运行过程的角度，探究历代王朝是如何构建信息呈报、政务决策与监督执行网络来实现统治的。这正是政治过程研究的取向。不过，这两种考察方式，都遗漏了“人”这一最重要的事项。所谓“统治”，在传统时代，说到底就是合理使用少数人以管理控制大多数人的活动。故还需要从人事管理的角度，研究历代王朝是如何吸纳、激励、使用官僚精英以实现对庶民百姓的统治的，而这正是官僚体系研究的核心。毋庸赘言，政治制度史的研究，对于理解传统中国而言，意义重大。它应该说属于古代史研究中的经典课题，需要学者持续用力，久久为功。以上从政治体制、政治过程、官僚体系等三个层面，简略谈了谈制度史研究未来需要拓展的内容。所见未必恰当，只是个人认为的研究可能。而笔者所论之外，自然还有更多可能。

秦汉是集权专制王朝的奠基期，其政治制度影响深远。多维度、多视角考察秦汉制度，不仅可以深化对秦汉历史的理解，而且有助于从总体上把握古代政治制度。近年来层出不穷的简牍资料，吸引了秦汉史研究者的目光。这些珍贵资料，对于我们认识秦汉制度，无疑弥足珍贵。但它也带来新的问题，这就是学者往往专注于具体问题的考辨，而放缓了理论探索和范式革新的脚步。这显然会影响秦汉史研究的深度。有感于此，笔者结合古代政治制度史研究的整体情况，提出了制度史研究的一些可能。拉拉杂杂，虽有泛泛而谈之嫌，但主要还是针对秦汉政治制度史研究的。期望以上有关研究方法的思考，能有所助益，有所启发。

代国玺，历史学博士，山东大学历史学院教授。

原文载《史学月刊》2025年第7期，注释从略。