2025年给1.7亿老人涨工资 促进消费与公平

2024年年底举行的中央经济工作会议提出，要适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金。近一个月，广东、北京等地也在2025年政府工作报告中提出“提高城乡居民基础养老金”。

2011年，城乡居民养老保险制度在全国实施后，未参加职工养老保险的城乡居民也可以通过该制度获得一定养老金。与退休人员基本养老金相比，城乡居民基础养老金覆盖了更多低收入的农村老年人群体。2023年，城乡居民养老金实际领取待遇人数达到17268万人，基金支出4613亿元。

城乡居民养老金主要包括“基础养老金+个人账户养老金”。中央政府负责确定全国基础养老金最低标准，地方政府则在此基础上根据地方财力提高基础养老金标准。近年来，全国基础养老金最低标准均以定额调整的方式上涨，从制度建立初期的每人每月55元提高至123元。其中2021年至2024年，中央财政补贴分别为93元、98元、103元、123元，2024年的20元/月涨幅创历史新高。

在123元的全国基础标准上，各省份均有相应的地方财政补贴，大部分省份每月的城乡居民养老金超过200元。例如，上海和北京的城乡居民养老金分别为1490元和971元。

2025年城乡居民养老金的具体涨幅是社会关注的重点。一方面，城乡居民养老金是大量农村老人的一项稳定收入，在减少老年人支出压力、调节收入分配等方面发挥重要作用。提高城乡居民养老金涨幅也被视为2025年促消费的重要政策。另一方面，提升城乡居民养老金也需要考量中央和地方财政的支出压力。

一位负责城乡居民养老金方面的市级财政人士表示，近两年财政收入面临增长压力，而民生政策都在提标。全市领取城乡居民养老金待遇的人数近200万，即使地方政府只给每人每月额外补贴10元，额外支出就达到2.4亿元。考虑到当地财政压力，每月能承受的额外补贴大约在5—10元。

多位研究者认为，考虑城乡居民基础养老金基数较低，可以按照固定金额上涨，涨幅可以达到每月100—200元。若要达到这一涨幅，可能仍需要中央财政加力。

2018年以来，消费需求不足问题持续发酵并得到越来越多的关注。2024年，社会消费品零售总额仅同比增长3.5%，低于全年5%的GDP增速。居民收入差距被视为影响消费增长的一个重要因素。北京大学国家发展研究院教授卢锋曾表示，中国居民收入在国民收入总量中的分配比例显著偏低，制约了居民消费。同时，中国居民收入分配差距较大，基尼系数居高不下，同样不利于激活消费潜能。

为缩小收入差距，政策文件多次提及要“提低、扩中、调高”。在这个过程中，促进居民养老金增长成为提高低收入人群收入的重要举措。2024年底，中央经济工作会议提出“实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级”，并提出“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”三条措施。

城乡居民养老金覆盖广泛，且相当比例为低收入人群，是“提低”的重要抓手。人力资源和社会保障部数据显示，领取居民养老金的人数在持续增长，2023年骤增至1.73亿人。自2017年代缴政策实施以来，人社部共为困难人员代缴城乡居民基本养老保险费1.19亿人次共129亿元。截至目前，超过1.6亿人按月领取基本养老保险待遇，其中包括3014万贫困老人。

多地也提到提高城乡居民养老金在调节社会收入分配中的重要性。例如，四川省人社厅等部门发布的《关于进一步做好城乡居民基本养老保险缴费工作的通知》提出，把符合条件的城乡居民全部纳入养老保险体系，实现从制度全覆盖迈向法定人员全覆盖，更好地保障城乡居民基本养老保险参保人员的老年基本生活。

2018年3月，人社部、财政部印发的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出，建立城乡居民全国基础养老金最低标准的动态调整机制。具体到省、市级层面，多省此前曾发文鼓励各市州、县市区结合本地实际和财政承受能力情况，在国家和省最低标准基础上适当增加本地区基础养老金标准，所需资金由当地财政负担。

2024年，多地的城乡居民基础养老金最低标准普遍高于国家规定（每人每月123元）。上海城乡居民基础养老金标准从每人每月1400元提高至1490元，增幅位居全国首位；北京由原每人每月924元提高至961元，广东、江苏、西藏等地也都在每人每月210元以上。

然而，部分经济欠发达地区依旧面临城乡居民养老金水平较低的局面。2024年全国人大常委会执法检查组发布的报告显示，2012年至2023年，城乡居民月人均养老金由82元提高到214元，而企业退休人员月人均养老金由1686元提高到3162元。

瑞银亚洲经济研究主管汪涛提出，通过计算发现，城乡居民养老金平均每月只有200多元，如果翻倍且由中央财政提供补贴，那么中央财政需要每年额外支出4000亿元左右，规模不是很大，但能惠及1.7亿领居民养老金的人和5亿多参保人群，政策事半功倍。

城乡居民养老金由“基础养老金+个人账户养老金”两部分构成。近年来很多省份养老金的上涨主要依靠中央财政增加支出。2024年城乡居民全国基础养老金涨幅为20元/月，由中央财政全额补助。据不完全统计，2024年广东、江苏等五省的城乡居民基础养老金涨幅同样为20元/月，这意味着这五个省份在2024年并没有额外提高基础养老金标准，20元/月的涨幅均来自中央财政补贴。相比之下，北京、上海的涨幅分别为37元/月、90元/月。

在中央财政层面，假设2025年全国城乡居民基础养老金涨幅达200元/月且均由中央财政提供补贴，那么中央财政补贴将需要额外支出约4125亿元，总支出将由约2549亿元上涨至约6701亿元。

远东资信首席宏观研究员张林表示，社会保障的养老支出一般由中央财政来承担。从中央财政的资金来源来看，主要有两个途径：一是在中央财政预算的“四本账”中，社会保险基金预算可以从一般公共预算中调入资金；二是可以通过提高预算赤字的方式形成资金来源。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，过去几年地方财政整体紧张。从实际情况来看，在当前微观主体信心需要提振、地方压力比较大的情况下，中央有必要站出来发力，但同时还可以结合各个地方实际情况，有条件的地方给予一定补贴。

进入2025年，广东、北京等地在2025年政府工作报告中提出“要提高城乡居民基础养老金”，地方财政补贴居民养老金力度预计也将加强。不同地区经济发展水平不一，地方政府能够提供的财政补贴也有所不同，导致不同地区城乡居民养老金水平存在较大差别。例如北京、上海的城乡居民基础养老金远高于123元/月，超出部分主要由北京、上海的财政部门负担。

某县一名财政人士表示，近几年地方政府层面的城乡居民基础养老金涨幅都较低，如果大幅度上涨，会带来很大的财政压力。城乡居民养老金属于“三保”资金，会先使用预算内资金来发放。如果预算内资金不够用于支付“三保”资金，未来只能通过挪用其他资金等办法来填补。

上述市级财政人士说，受限于地方财政支出压力，2025年其所在城市很难大幅度提高城乡居民基础养老金涨幅。如果需要在2025年较大幅度涨城乡居民基础养老金，只能大幅度提高中央财政补助或者增加地方可支配财力。在衡量城乡居民基础养老金上涨时，需要精密计算、综合考量居民的需求以及中央、地方财政承担能力，不能涸泽而渔。