张晨颖：以法治化营商环境促进民营经济发展

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，法治是优化营商环境、促进民营经济发展的根本路径。党的二十届三中全会提出“制定民营经济促进法”。当前，《民营经济促进法（草案）》已提请全国人大常委会进行审议。2025年2月17日，习近平总书记在出席民营企业座谈会时发表重要讲话，从社会主义市场经济确立、发展的大历史观视角，充分肯定了民营经济在改革开放和社会主义现代化建设事业中的地位和作用，对当前和今后一个时期促进民营经济健康发展、高质量发展作出了全面部署。

优化营商环境与民营经济发展互相促进

营商环境是指市场主体在经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。持续优化营商环境，有助于不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。从目标来看，优化营商环境惠及的是所有经营主体，最终由消费者分享由此产生的福利。由此可见，经营主体既是营商环境的创造者、改造者，又是营商环境的产物。从实践来看，近年来党中央、国务院作出了一系列重大部署，出台了一批优化营商环境的政策文件，成效显着。2020年，《优化营商环境条例》正式实施，将政策上升为行政法规。

党的二十届三中全会提出，“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。从我国市场经济体制的产生、发展历程来看，民营经济伴随改革开放应运而生，四十余年来由小到大、由弱到强。从经济社会的发展阶段来看，目前正处于从数量扩张的粗放型发展转向提质增效的高质量发展的关键节点。2023年7月19日，中共中央、国务院发布了《关于促进民营经济发展壮大的意见》，强调“优化民营经济发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益……促进民营经济做大做优做强”。

实践中，民营经济发展受到融资难、融资贵、市场准入以及公平竞争等诸多因素的制约。根据《优化营商环境条例》，将通过市场主体保护、优化市场环境、提升政务服务、依法监管执法、加强法治保障改善营商环境。优化营商环境能够为民营经济提供更好的发展条件，而民营经济的发展又能够推动营商环境的持续改善。

法治是最好的营商环境

法治能够为经营主体提供稳定、公平、透明、可预期的环境，从而保障经济活动的正常进行，激发市场活力和创造力。激发民营经济发展活力的关键在于确保民营企业公平参与竞争的机会并通过法律的方式加以明确，这有利于帮助民营企业增信心、稳预期、促长远。习近平总书记指出，“要坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍……对企业一视同仁”。因此，促进民营经济长足发展应将竞争中性作为重要的立法价值目标，着重强调公平竞争规则的设计和落实。

法治化营商环境是国家为市场主体设立企业、开展经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排。一方面，应当合理布局法律规范体系。根据《立法法》的规定区分法律效力层级。政策制定和执行必须符合法律规定，但由于“政策”缺乏连续性、系统性、统一性和稳定性，应当谨慎适用。对确有必要的，在适用一段时间后应当上升为不同层级的法律，以明确权利义务。另一方面，应当明确监管主体及其权力边界，防范监管权力的扩张抑制民营企业活力。在市场经济领域，一般情况下适用意思自治的原则。让市场在资源配置中发挥决定性作用，秉持谦抑执法，对于法律并未禁止的民营企业创新业务活动，监管者应采取鼓励的态度，不宜进行行政干预抑或“一刀切”禁止。对于市场配置资源无效率的领域，建立负面清单制，以确保有效市场与有为政府形成合力，对资源进行二元配置。

法治能够为企业创造公平竞争的营商环境，确保大企业和小企业、国有企业和民营企业、内资企业和外资企业在准入条件、经营规则、奖补政策、税收等方面享有实质公平。法治能够打击违背商业道德的行为，比如商业贿赂、仿冒等，规范企业的经营行为。法治能够监督执法和司法严格遵守法律规定的实体与程序规则，以保护企业合法的经营权利和财产权利，保护企业家的人身和财产安全。当前，优化营商环境已经成为国家治理现代化的重要任务和战略内容，营商环境法治化构成法治现代化的核心内涵之一。

亲清政商关系是

评估营商环境的指标

亲清政商关系旨在规范政府与企业之间的交往行为，形成良性互动。“亲”是指政府要主动服务企业，定位为“服务”；“清”强调公务行为要清正廉洁、公私分明，杜绝权钱交易、利益输送。相对于国有企业，亲和清对于促进民营经济健康发展的重要性更加凸显，通过明确政商交往边界、优化政务服务、解决企业实际困难、强化监督机制等方式，能够营造公平、透明、高效的营商环境，从而激发民营经济的活力和创造力，推动经济高质量发展。

有研究将亲清关系具象为“亲近指数”和“清白指数”，并进一步细化为一级、二级、三级共42个指标。其中，“亲近指数”由服务力、支持力、企业活跃度和亲近感知度4个一级指标构成，“清白指数”由政府廉洁度、政府透明度和廉洁感知度3个一级指标构成。当然，营商环境的评估指标并非一成不变。2023年3月，世界银行正式推出全新的营商环境评估体系——营商环境成熟度评价，为优化营商环境提供了新的视角和工具，由原来聚焦监管的一元要素扩展为围绕监管、公共服务、整体效率进行的多维度评价，涵盖了政府管理、服务的双向功能，并强调“实效”，这符合我国当前经济高质量发展的需求。

亲清政商关系强调政府要清而有为，主动服务企业，优化审批流程，减少企业办事成本。实践中，我国多省市积极探索符合当地需求的工作机制。例如，北京市建立了市级层面的促进民营经济发展壮大联席会议制度，构建了跨40家部门和各区县的横向配合和纵向联动机制，建立了政府与民营企业的常态化沟通机制，通过“服务包”“服务管家”等渠道，形成回应企业诉求的工作闭环。此外，在政府履行管理职能时，应当警惕行政权力的不为与乱为，积极探索“包容审慎”监管方式，提升民营企业的合规意识。在制定与民营经济主体切身利益密切相关的法律时，应当广泛听取其意见、建议，“开门立法”、科学立法。运用大数据、算法等技术手段，将政策与企业精准匹配，完善信息公开机制，畅通沟通渠道，提升管理和服务的科学性、精准性、便利性、公平性。

（本文系国家社科基金重大项目“中国反垄断法全过程实施模式研究”（23&ZD159）阶段性成果）

（作者系清华大学法学院教授）

来源：中国社会科学网