光伏屋顶“特许经营”被叫停，改头换面后“玻璃门”依旧在

1月23日，国家能源局印发《分布式光伏发电开发建设管理办法》，明确提出，“各地不得以特许权经营方式控制屋顶等分布式光伏发电开发资源，不得限制各类符合条件的投资主体平等参与分布式光伏发电开发建设。”

近年来，多地出现将公共屋顶资源，甚至是百姓屋顶资源以“特许经营”形式招标，收取高额特许使用费。这些项目名义是集中开发，实际是限制了民营企业进入，这与中央鼓励支持民营经济的精神相违背，也不利于全国统一大市场建设。

政策严令禁止之下，“特许经营”正在改头换面，一些地方打着“公共资源有偿使用”的招牌，将屋顶资源整体打包，高价售出。但其内容与“特许经营”大同小异，民营企业依然难以进入，“玻璃门”、“弹簧门”问题严重。

“有偿使用”走形的背后，是地方政府急于将屋顶资源变现。行业企业最关注的问题是：在招投标和建设经营过程中，是否能够保证公平竞争？是否能够盘活屋顶资源促进分布式光伏的健康发展？

从“特许经营”到“有偿使用”

屋顶光伏“特许经营”招标曾在2023年蔚然成风。当时在广东、广西、江苏等省份，陆续有县、市级地方政府将其控制的屋顶资源整体打包，以“特许经营”方式出售，并收取特许经营费。

然而，其“特许经营费”标价都非常高，中标者也均为当地国企。例如，在江苏溧阳曾出现18亿元的“天价”特许经营项目，中标者为当地市属国企，中标价格只比18亿的招标价高出1万元。

从2023年底开始，多地出台政策叫停了屋顶光伏“特许经营”。江西省能源局发布通知称，各地“不应对其控制的屋顶光伏资源设定特许经营模式。”贵州省能源局也在其官网上明确表示，“分布式光伏一般不构成特许经营权。”

为了规避政策风险，从2024年初开始，网上再也见不到有地方政府进行屋顶光伏“特许经营”招标了。

然而，华夏能源网注意到，过去的一年中，在南方多地陆续出现了“屋顶光伏有偿使用项目”招标。据不完全统计，已发布的此类项目至少有9个，分布在安徽、湖南、广东3省。

“有偿使用”本是国家鼓励的一种对市政公共资源有效利用的方式，近年来对地方政府盘活存量资产的作用明显。然而，从各地的屋顶光伏“有偿使用”项目实际操作来看，难以称之有效盘活了屋顶资源，倒像只是“特许经营”的改头换面。

例如此前公布屋顶光伏“特许经营”项目的广东省某县，在2024年初将已经开工的“特许经营”项目变更项目名称，在其他内容不变的情况下，直接将原协议中“特许经营费”变更为“公共资源有偿使用费”、删除“特许经营”相关表述，轻松做到了“换汤不换药”。

前有“特许经营”、后有“有偿使用”，为何地方政府如此“热衷”于拿屋顶光伏资源创收？

“很地方为缓解财政压力，千方百计借公共资源有偿使用等方式‘卖资源增收’。屋顶光伏在过去几年发展势头迅猛，对地方政府来说如天降馅饼，必须牢牢抓住这个机会”。某业内人士告诉华夏能源网说。

没能盘活公共屋顶资源

实际上，“有偿使用”模式本身没问题，但“歪嘴和尚”把好经念歪了。大量沉睡的公共屋顶资源难以盘活，反而设置了高门槛将民营企业挡在门外，这对于绿色发展、低碳转型大业不是个好事情。

华夏能源网注意到，这些所谓的“有偿使用”项目，使用年限约20-30年。“有偿使用费”虽没有江苏溧阳的“特许经营费”那种“天价”，但仍多以亿元计算。例如，安徽某市日前公布公告显示，其辖下223家政府控制的机构屋顶，总面积约368.43万平方米，预计安装屋顶光伏装机总容量为305.325MWp，有偿使用权起始价为4.4亿元。如此高额的费用，直接将很多中小民营企业拒之门外。

还比如，在安徽某市项目协议中规定，“在公共资源有偿使用协议签订后，乙方应在协议签订之日起5个工作日内向甲方指定账户支付公共资源有偿使用费的20%-30%，剩余部分应在本协议签订后90日内支付，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息。”

此外，在其他的“有偿使用”项目中还出现了“竞买保证金”、“履约担保”等类似于“保证金”一样的名录。这与国家能源局印发的《分布式光伏发电开发建设管理办法》要求的“不得将强制配套产业或者投资、违规收取项目保证金等作为项目开发建设的门槛”相违悖。

这些各式各样的，甚至是条件苛刻的“有偿使用”要求，对分布式光伏开发造成了严重困扰。光伏电站的初始投资成本提高了，分布式光伏开发变得更难了。

例如，广东某地的“有偿使用”项目，经换算可知，政府收取有偿使用费相当于让投资成本增加了3.07元/W。而据业内人士测算，2024年，分布式光伏的平均初始投资成本大概1.6-3.2元/W。如此看来，“有偿使用费”已令投资翻倍。

收费不低，但落地保障措施却缺乏。例如，某地有偿使用协议明确写明：“在项目建设期内，若因建筑屋顶占用、户主反对等原因且不可协调时，导致本项目有偿使用范围内有效屋顶面积减少的，实施机构不予退还相应资产有偿使用价款。”没有人脉关系，实力不足的民营企业，根本不敢碰。

一位长期从事光伏开发的人士对华夏能源网表示：高昂的有偿使用费拉高了项目成本，压低了项目收益率。较低的项目收益率，使民企参与的意愿严重不足。这导致很多公共建筑屋顶光伏因投标人不足而招标失败。盘活公共屋顶资源的目的没有达到，这是最大的遗憾。

写在最后

日前，陕西省发改委宣布进行为期一年的光伏专项整治，重点整治内容包括“与个别企业达成专项配套或捐赠条件，设定一定区域范围内屋顶分布式光伏项目的独家开发权，停止对其他公司正常备案。”强制要求配套光伏产业链项目或其他类型项目、要求缴纳(捐赠)各类资金或获得其他收益等六类行为被命令禁止。

陕西的做法，为建设公平、开放的新能源市场树立了标杆。

那么，如何才能让“有偿使用”来真正盘活公共屋顶资源、促进分布式光伏健康发展？

一是“有偿使用费”的合理化。在2016年财政部等三部委发布的《市政公共资源有偿使用收入管理办法》中明确，“要合理确定收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序”。招标方应科学评估屋顶光伏资源的价值，根据产业发展现状设定合理的价格。

二是摒弃地方保护主义。公共屋顶光伏资源应对符合条件的市场主体公平开放，招标方不应该照顾自己人，“左手倒右手”。期待政策纠偏能持续整治地方保护主义，让“有偿使用”项目更开放，纳入更多竞争主体。

三是吸引更多民企参与。民营企业参与竞争可以提高市场活力，进而提高屋顶光伏项目的质量，降低建设成本。招标方需要考虑如何细化有偿使用项目的细则，增强项目吸引力，吸引更多企业参与，尤其是鼓励民营企业参与竞争。

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